← Mòdul 4 | Portada | Bibliografia
Mòdul 5: Iniciatives impulsades a Catalunya
5.1 Evolució de les polítiques d'integritat a Catalunya
En el desenvolupament de les polítiques d’integritat a Catalunya es poden distingir sis grans etapes.
1. Etapa fundacional (1978–1985): creació dels mecanismes bàsics de control
Aquesta etapa se centra en la construcció de les institucions democràtiques i dels mecanismes de fiscalització. La Constitució espanyola de 1978 estableix els principis de legalitat, responsabilitat i control de l’actuació pública. Es creen òrgans de control extern, com ara el Tribunal de Comptes (1982) i la Sindicatura de Comptes de Catalunya (1984). El model és principalment reactiu, i es basa en la supervisió i el control posterior de la gestió pública.
2. Consolidació democràtica i reforç penal (1986–1995)
Durant aquest període, la resposta a la corrupció se centra sobretot en l’àmbit sancionador. Els escàndols polítics dels anys vuitanta i noranta evidencien les limitacions dels sistemes de control existents i impulsen reformes com la regulació del finançament dels partits, l’actualització dels delictes vinculats a la corrupció en el Codi penal (1995) i la creació de la Fiscalia Anticorrupció (1995).
3. Obertura als estàndards internacionals (1996–2003)
Hi ha una aproximació als estàndards europeus i internacionals. Catalunya i Espanya participen en iniciatives impulsades pel Consell d’Europa i adopten progressivament referències promogudes per organismes com l’OCDE. Comença a prendre forma una visió més sistèmica de la integritat pública, encara que de manera incipient.
4. Gir cap a la prevenció i les institucions especialitzades (2004–2008)
La Convenció de les Nacions Unides contra la Corrupció (de 2003 però ratificada per Espanya el 2006), impulsa un canvi de paradigma: la lluita contra la corrupció ja no es limita a la persecució penal, sinó que incorpora la prevenció, la formació, la cultura ètica i les autoritats independents. Es crea l’Oficina Antifrau de Catalunya (2008), concebuda específicament com organisme de prevenció, investigació i assessorament.
5. Transparència, govern obert i regeneració democràtica (2009–2020)
Arran de la crisi de confiança institucional i de diversos casos de corrupció, pren força una agenda centrada en la transparència i el bon govern. Destaquen les cimeres de regeneració democràtica (2013), el Programa de 51 mesures per a la regeneració democràtica (2013) i, sobretot, l’aprovació de la Llei 19/2014, de transparència, que introdueix obligacions de publicitat activa, el dret d’accés a la informació pública i mesures de bon govern, i la Xarxa de Governs Oberts (2015), espai de col·laboració de la Generalitat de Catalunya i les entitats supralocals per facilitar el compliment de la normativa de transparència als ens locals de Catalunya. El 2015, se signa el Pacte Social contra la Corrupció, que dona lloc a l’Observatori Català contra la Corrupció (O3C), una plataforma ciutadana de lluita contra la corrupció que impulsa les cimeres contra les causes estructurals de la corrupció. El 2016, es crea la Comissió d'Estudi de les Mesures de Lluita contra la Corrupció per a la Regeneració Democràtica (CEMCORD) i comencen els treballs que culminaran amb l’aprovació del Codi ètic del servei públic de Catalunya.
6. Institucionalització dels sistemes d’integritat (2020–2026)
La fase més recent es caracteritza per la implantació progressiva de sistemes d’integritat i prevenció del frau. L’Estratègia de lluita contra la corrupció i d'enfortiment de la integritat de la Generalitat (2020) és un primer abordatge sistemàtic de la integritat que es concreta en algunes actuacions rellevants: bústies ètiques com a canals interns d’alertes amb garanties de confidencialitat i la Xarxa de Comitès d’Ètica com a espai de col·laboració entre aquest tipus de comitès.
A partir del 2022 es despleguen plans antifrau vinculats a la gestió de fons de finançament europeus, que conformen un abordatge sistemàtic dels elements propis d’un marc d’integritat.
Les bústies ètiques es transformen en sistemes interns d’alerta com a resultat de la Llei 2/2023, de 20 de febrer, reguladora de la protecció de les persones que informin sobre infraccions normatives i de lluita contra la corrupció. En aquest marc, s’atribueixen a l’Oficina Antifrau de Catalunya les funcions d’Autoritat Independent de Protecció de l’Informant.
En l’àmbit local, el desplegament de les polítiques d’integritat s’ha articulat principalment a través de la Xarxa de Governs Oberts de Catalunya. L’Associació Catalana de Municipis ha impulsat la incorporació de plans d’integritat als ens locals, amb la promoció d'eines com codis ètics, mapes de riscos, canals de denúncia i sistemes d’autoavaluació. Alguns municipis han anat més enllà i han creat unitats específiques de bon govern i integritat.
A les entitats del sector públic s’han estès els models de compliment normatiu (compliance), impulsats arran de la reforma del Codi penal de 2015, que busquen prevenir conductes irregulars mitjançant controls interns, anàlisi de riscos, codis de conducta i mecanismes de supervisió.
5.2 Iniciatives rellevants a les administracions públiques catalanes
5.2.1 Principis d’actuació i codi de conducta als quals se subjecten tots els alts càrrecs i el personal directiu
La Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, defineix els principis d’actuació als quals se subjecten tots els alts càrrecs i el personal directiu. Aquests principis es concreten en el Codi de conducta dels alts càrrecs i personal directiu de l'Administració de la Generalitat i de les entitats del seu sector públic. El Comitè Assessor d’Ètica Pública és l'òrgan de promoció, aplicació i vigilància del Codi de conducta dels alts càrrecs i personal directiu de l'Administració de la Generalitat i de les entitats del seu sector públic. Els alts càrrecs i els directius han de seguir obligatòriament un curs de formació específic i signar un document d’adhesió al Codi de conducta. En l’àmbit local, aquests principis d’actuació s’han concretat en la Guia per a l’aplicació del model de Codi de conducta dels alts càrrecs dels ens locals, elaborada per la Xarxa de Governs Transparents de Catalunya el març del 2017.
5.2.2 Codi ètic del servei públic de Catalunya
El Codi ètic del servei públic de Catalunya respon al mandat que el Parlament de Catalunya va fer al Govern de la Generalitat l’octubre del 2016. El Govern va aprovar la creació d’un comitè independent amb l’encàrrec de redactar-lo. El Comitè era presidit pel professor Àngel Castiñeira i format per persones expertes en l'àmbit de l'ètica i la integritat públiques, i per representants de les diverses administracions públiques de Catalunya, universitats i entitats, i dels agents socials. Després d’un procés participatiu va ser aprovat per mitjà de l'ACORD GOV/164/2021, de 26 d'octubre, d'adopció del Codi ètic del servei públic de Catalunya per part del Govern de la Generalitat i l'Administració de la Generalitat i les entitats del seu sector públic.
El Codi ètic del servei públic de Catalunya és un marc ètic comú tant per al conjunt de persones que treballen a les administracions i als sectors públics respectius, com per a les que treballen en organitzacions privades i entitats que fan efectius serveis públics per compte de les administracions, sens perjudici de la posició, la condició o el règim jurídic de vinculació.
L’objectiu principal del Codi ètic és orientar l’actuació dels servidors públics des de la clau dels valors, per reforçar la integritat de llur actuació i contribuir a impulsar la millora del servei públic i de la qualitat democràtica i la recuperació de la confiança de la ciutadania en les seves institucions.
El contingut del Codi assenyala els valors i els principis que haurien d’orientar el servei públic a Catalunya i aspira –d’una manera tan transversal com sigui possible-, a establir aquest marc ètic comú a totes les modalitats del servei públic, de manera que pugui ser completat per altres codis ètics propis d’àmbits específics (sanitaris, educatius, de seguretat, etc.).
El Codi es divideix en quatre parts, que tracten la qüestió dels valors des de perspectives diferents:
- Valors inherents al servei públic, que fan referència al que caracteritza el servei públic i al que l’ha de fer distintiu a Catalunya, com ara la responsabilitat envers el bé comú, la centralitat de les persones i l’objectivitat i imparcialitat, entre d’altres.
- Valors relacionats amb l’actuació dels servidors públics, amb tres valors essencials: vocació de servei, professionalitat i confiança pública.
- Valors vinculats a les dimensions relacionals dels servidors públics, que fan referència a la relació i al tracte amb les persones, i a les relacions dins i fora de l’organització, amb els responsables polítics, els grups d’interès o els mitjans de comunicació, per exemple.
- Valors de les organitzacions responsables del servei públic, que assenyalen què cal tenir en compte per bastir unes bones cultures organitzatives.
5.2.3 Sistema intern d’alertes
El Sistema intern d’alertes és regulat per la Llei 2/2023, de 20 de febrer, reguladora de la protecció de les persones que informin sobre infraccions normatives i de lluita contra la corrupció, que transposa la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d’octubre de 2019, relativa a la protecció de les persones que informin sobre infraccions del dret de la Unió. És el conjunt de mecanismes, procediments i canals que les organitzacions obligades han d’implantar perquè les persones puguin comunicar de manera segura infraccions normatives, irregularitats o possibles casos de corrupció coneguts en l’àmbit laboral o professional. La finalitat principal és protegir els informants o els alertadors (whistleblowers) davant de possibles represàlies.
En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, abans de l’aprovació de la Llei estatal 2/2023, ja s’havia impulsat alguna iniciativa (bústies ètiques) encaminada a garantir un marc de confiança i seguretat per a les persones que poguessin comunicar irregularitats contràries a l’interès públic i a integritat pública.
L’ACORD GOV/160/2023, de 25 de juliol, pel qual s'estableix el Sistema Intern d'Alertes en Matèria d'Infraccions Normatives i de Conductes Contràries a la Integritat Pública de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, va establir el Sistema Intern d’Alertes (SIA) a l’Administració de la Generalitat de Catalunya, en el marc de la Directiva (UE) 2019/1937 i la Llei 2/2023, amb l’objectiu de donar compliment al mandat de disposar d’un sistema intern d’alertes i, alhora, concretar-ne els aspectes necessaris. Els components principals són:
- Canal intern d’informació: via a través de la qual es presenten les comunicacions. Ha de ser segur, ha de garantir la confidencialitat de la identitat de l’informant i de les persones afectades, i ha de permetre també la presentació d’alertes anònimes.
- Responsable del SIA: ha d'exercir les funcions de manera independent i autònoma respecte de la resta d'òrgans de l'Administració de la Generalitat i no pot rebre instruccions per desenvolupar la seva feina.
- Procediment de gestió: abasta totes les actuacions necessàries per al seguiment i el tractament, des de l'entrada i el registre de l'alerta fins a la comunicació de la resolució.
La llei també estableix una autoritat independent de protecció a l’alertador. En el cas de Catalunya, aquesta autoritat independent és l’Oficina Antifrau de Catalunya, que té aquestes funcions bàsiques:
- Exercir la potestat sancionadora en els casos previstos per la llei.
- Emetre recomanacions, informes i criteris d'actuació i promoure una cultura d'integritat, transparència i lluita contra la corrupció.
- Gestionar un canal extern d’informació perquè es pugui comunicar una infracció directament a una autoritat pública independent, sense passar necessàriament pel sistema intern d’informació de l’organització afectada.
La Direcció General de Bon Govern va promoure un estudi per analitzar oportunitats de millora de la regulació i la implementació del sistema de protecció a les persones alertadores.
5.2.4 Marc institucional
Orgànicament, a la Secretaria d’Administració i Funció Pública, a través de la Direcció General de Govern Obert, li correspon la funció de definir i dirigir les polítiques i estratègies en matèria de bon govern en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i del seu sector públic institucional i garantir l'aplicació de la normativa sobre bon govern.
Els ens locals i les universitats o les entitats del sector públic disposen d'unitats de bon govern o de compliment normatiu que es responsabilitzen de l’aplicació i el desenvolupament de les estratègies de bon govern.
L’Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC) té un paper clau en la socialització, formació i recerca en matèria d’integritat i ètica públiques. L’EAPC també impulsa la recerca en la matèria mitjançant el programa EAPC motor de recerca. El contingut d’ètica també forma part dels temaris de selecció de les persones que aspiren a un lloc de treball a la Generalitat.
Hi ha diversos àmbits professionals (salut, serveis socials, policia, etc.) en què diversos comitès d’ètica especialitzats asseguren la coherència entre els valors declarats i les actuacions dels servidors públics. Aquests comitès, i d'altres del món local, formen part de la Xarxa de Comitès d’Ètica de Catalunya i de les entitats del seu sector públic. Es tracta d’un espai col·laboratiu d’intercanvi d’informació i de reflexió per millorar, impulsar i consolidar la cultura ètica i d’integritat a l’Administració pública catalana. Catalunya ha impulsat un projecte d’empoderament de comitès ètics arran de la seva participació en l’aliança Open Government Partnership (OGP).
L’Oficina Antifrau de Catalunya (OAC) té un paper clau en la promoció d’una cultura de la integritat amb la funció específica de prevenir i investigar possibles casos d’ús o destinació fraudulents de fons públics o qualsevol aprofitament il·lícit derivat de conductes que comportin conflicte d’interessos o l’ús particular d’informacions derivades de les funcions pròpies del personal al servei del sector públic. L’OAC facilita referents sobre avaluació de riscos de corrupció i gestió dels conflictes d’interès. També, com s'ha dit més amunt, és l'autoritat independent de protecció a les persones alertadores a Catalunya.
D’aquesta cultura d’integritat també participen el Síndic de Greuges, amb la funció de protegir i defensar els drets i les llibertats de la Constitució i de l’Estatut mitjançant la supervisió de l'activitat de les administracions públiques de Catalunya, i la Sindicatura de Comptes, com a òrgan de control extern.
↑ Índex de l'apartat | ↑ Índex del mòdul
