Mòdul 4. Infraestructura ètica o marc d'integritat
Per aconseguir-ho, hom disposa d’un conjunt de factors de control i d’equilibri destinats a generar un bon clima ètic dins les organitzacions de l’Administració pública.
A l’hora de posar en marxa les polítiques, els processos i els mecanismes vinculats a la infraestructura ètica, hi ha dues maneres, compatibles però diferenciables, d'establir l’itinerari i d'encarar-lo. Quan s’analitza una infraestructura ètica nacional es poden distingir dos tipus d’instruments i processos: els que formen part de les "rutes difícils" i els que s’inclouen dins les "rutes fàcils".
L’OCDE (2009, 12) diferencia de la manera següent la ruta fàcil de la difícil: “La gestió de la integritat basada en la ruta fàcil emfasitza la importància dels controls externs sobre el comportament dels servidors públics i tendeix a establir normes i procediments formals i detallats per reduir les violacions de la integritat i prevenir la corrupció. La ruta difícil, per la seva banda, es focalitza en la guia i en el control intern, és a dir, en el control exercit pels mateixos servidors públics. Aquest darrer enfocament pretén estimular la comprensió i l’aplicació diària i millorar la presa de decisions ètiques a través de sessions de formació, tallers, codis de valors ambiciosos, entrenament personal, etc.”
Ens trobem, doncs, amb una ruta fàcil que es vincula als controls externs a través d’òrgans i auditors que avaluen el bon comportament dels servidors públics; mentrestant, la ruta difícil conté elements de contingut educatiu i socialitzador i està lligada a la creació d’un ethos intern dissenyat i exercit pels mateixos servidors públics.
4.1 Codis ètics i de conducta i comitès ètics
Els codis ètics i de conducta són una de les eines més conegudes i utilitzades per traslladar els valors d'una organització als seus treballadors i per establir les bases que potenciïn conductes ètiques entre servidors públics.
Moltes organitzacions, per ser transparents i clares en els valors que inspiren la seva cultura, expliciten aquests valors en forma de codis ètics. Independentment que hi hagi un codi ètic, de vegades les organitzacions predeterminen les pràctiques professionals admissibles i les reprovables (en aquest cas, parlem de codis de conducta). Si hi ha un codi de valors, òbviament aquestes conductes són coherents amb el codi; si no hi és, s’ha de suposar que a partir de les conductes es poden deduir els valors que defensa l’organització. Cal advertir que parlem de valors presents a les organitzacions públiques que depassen els que són propis dels codis deontològics associats a determinades professions (Obregon, 2020).
Vetllar per la coherència i pel compliment dels valors és, en primer lloc, una responsabilitat de l’individu. Sovint, però, en entorns professionals complexos i canviants, la casuística suscita dubtes sobre la decisió correcta, conflictes entre valors, dilemes sobre quin valor s’ha de prioritzar, situacions controvertides, reptes (derivats dels avenços científics i dels canvis socials) que desafien els valors presents, etc. En aquests casos, es detecta la necessitat d’una instància organitzativa, que anomenarem comitè ètic, que s’ocupi de resoldre aquestes situacions i d’emetre recomanacions. Alhora, per raó del coneixement expert que té, esdevé la instància més idònia per divulgar, sensibilitzar i formar els professionals en matèria de valors i també per anticipar-se a reptes de l’esdevenidor i actualitzar de manera escaient el sistema de valors de l’organització. Actualment, a la Generalitat de Catalunya hi ha diversos comitès, per bé que en diferents graus de desenvolupament (Obregon, 2020).
Un aspecte fonamental d'aquests codis són els processos d'elaboració. En aquest sentit, és pertinent veure si el codi s’elabora mitjançant un procés de baix a dalt, o de dalt a baix. Sembla demostrat que els processos d’elaboració participatius que involucren un gran nombre de servidors públics, tot i la dificultat que comporta, acaben tenint més legitimitat i acceptació entre els empleats. Tanmateix, seria il·lusori pensar només en dinàmiques estrictament de baix a dalt. En primer lloc, perquè el lideratge és molt important, i el primer requisit per fer creïbles aquests processos és el compromís visible de la direcció. En segon lloc, perquè sovint la implantació de (nous) valors exigeix gestionar canvis per als quals és imprescindible que es traslladin des de dalt elements de pressió, compromís i urgència. No obstant això, quan es parla de treballar els valors, l’experiència ens mostra que els enfocaments verticals i autoritaris tendeixen a fracassar. En definitiva, per aconseguir codis de conducta efectius, cal combinar ambdós enfocaments, de baix a dalt i de dalt a baix.
Una de les crítiques principals que han rebut els codis de conducta i en especial els codis ètics és que són massa abstractes, cosa que en dificulta l’aplicació. Sembla clar que els codis genèrics han d’estar complementats per codis més específics que tractin aspectes idiosincràtics de l’organització pública i del sector en el qual s’han d’implementar. Els codis específics, per la seva part, tampoc no estan exempts de crítiques, ja que en alguns casos es titllen de massa concrets i difícils d’aplicar a la realitat (Kakabadse et al., 2003, 481). Mentre les lleis, els reglaments i, en general, les normes legals poden proporcionar un marc general per a tots els servidors públics, els codis de conducta semblen més adequats per alinear els estàndards dels servidors públics en sectors determinats, com ara en la justícia, la policia, la defensa o la sanitat; és a dir, els codis de conducta poden ser especialment útils quan s’apliquen a organismes o a serveis específics, especialment si l'elaboració és participativa i implica el conjunt dels treballadors. Com més implicació hi hagi, més es redueix el nivell d’abstracció i més fàcils són la comprensió i la interiorització del codi.
4.2 Formació i socialització
La formació i la socialització dels treballadors públics també es vinculen a les mesures orientadores de les infraestructures ètiques i en concret a la ruta difícil. Sembla clar que un dels requisits principals per aconseguir que es respectin els codis ètics i de conducta és que els treballadors siguin conscients que existeixen i que els coneguin degudament. Tot i que això no garanteix que aquests codis s'introdueixin en la vida diària dels servidors públics, sí que augmenta la probabilitat que es respectin.
La formació en ètica pública ha d’anar adreçada a institucionalitzar les eines de la infraestructura ètica, és a dir, a incorporar els valors en les pautes de conducta dels servidors públics i en les rutines de funcionament de les seves organitzacions, a potenciar el bon govern i a garantir que els servidors públics siguin conscients de les seves responsabilitats i de les conseqüències dels seus actes.
L’objectiu d'un procés de formació en ètica pública ha de ser conscienciar el servidor públic de l’existència de dilemes ètics, de les possibles maneres de tractar-los i de les vies reeixides que l'organització mateixa ha desenvolupat al llarg del temps. La formació en valors pretén, doncs, que el servidor públic sigui capaç de reconèixer un conflicte ètic, però també que sigui conscient que, depenent de quina decisió prengui, pot estar posant en perill algun principi moral que l’organització considera rellevant.
Quan ens referim a socialització, parlem d’un conjunt heterogeni de processos formals i informals a través dels quals s’adquireixen molts dels valors de la cultura de l’organització (siguin reconeguts públicament o no). La socialització apunta a la interiorització de valors a través de la relació amb els companys de feina, de l’intercanvi de coneixements i de l’afrontament compartit de dilemes ètics.
Deixant de banda el caràcter obligatori o voluntari, sembla evident que l’oferta de formació en valors s’ha de mantenir al llarg de la vida laboral del servidor públic, connectada estretament amb els fets i les circumstàncies de la seva especialitat, la seva professió i el seu entorn de treball, i no només a través de cursos focalitzats en valors i ètica.
Un dels punts en què els sistemes de formació poden ser especialment útils és en la introducció de valors que tradicionalment no s’han incorporat en la cultura d’un país o d’una organització. És allò que l’OCDE defineix com “zona grisa”, la qual es troba en les situacions en què un servidor públic ha de decidir entre aplicar les normes oficials (lleis i reglaments) o bé deixar-se influir per la tradició lligada al país i a l’organització. La formació és, doncs, una eina per fer prevaler les normes i posar fi als vicis vinculats a la cultura organitzativa i social. Per resoldre dilemes ètics o conflictes derivats de la “zona grisa” pot ser útil una sessió participativa o un taller en el qual la direcció de l’organització tingui un rol destacat.
4.3 Sistemes de control i sanció
Tal com s’ha esmentat, ni els codis de conducta ni els processos de formació i de socialització tenen, per si mateixos, la força necessària perquè els valors que proclamen es practiquin degudament. Per aquest motiu…
Cal considerar dos tipus de sancions. D'una banda, les de caràcter disciplinari, que són les que disposen les administracions públiques per corregir comportaments inadequats dels seus empleats. De l’altra, les de caràcter penal, que impliquen la tipificació de certes conductes com pràctiques que vulneren l’ordenament jurídic del país, la correcció de les quals s’encomana als tribunals de justícia. Les infraccions més greus requereixen aquesta tipificació, per bé que les sancions disciplinàries i penals són compatibles, en el nostre marc jurídic, dintre del procediment establert a aquest efecte.
Els sistemes sancionadors, amb l'èmfasi en el càstig, són part del que hem anomenat "la ruta fàcil" i se centren exclusivament a garantir el compliment de les normes establertes en codis, reglaments o lleis. Poden ser un factor dissuasiu molt efectiu, sempre que el funcionament sigui prou eficaç per garantir-ne la credibilitat.
Per tal de garantir la utilitat d’aquesta eina és essencial que el seu disseny sigui realista i que s’implementi de manera efectiva i adequada. Per més que un sistema de control especifiqui sancions molt elevades per als servidors públics que infringeixin el codi de conducta o el marc legislatiu de referència en qüestions ètiques, si no s’acompleixen, el sistema esdevé ineficaç. L’OCDE destaca que la certesa del càstig és molt més efectiva que la presumpta severitat. Tal com assenyala un oficial dels Estats Units, “més que una sentència de deu anys de presó, que al final no s’acaba imposant, seria més efectiva una multa de 100 dòlars” (OCDE, 2005, 82).
Un dels temes de debat és si aquests controls s’han de dur a terme des d’una organització interna o externa. Darrerament s’han popularitzat les agències independents com a eines per garantir la integritat en l’Administració pública. L’èxit d’aquests dissenys institucionals rau en la capacitat efectiva que tenen per investigar i sancionar, d'una banda, i en la independència real del poder polític i d’altres interessos organitzats, de l'altra. En tot cas, aquests organismes de control han de tenir el poder suficient per imposar sancions als infractors.
4.4 Lideratges
Quan parlem de lideratge en l’Administració pública, ens referim sobretot a un atribut propi dels directius, sigui quin sigui el grau de professionalització que tinguin; és a dir, ens focalitzem en un grup de servidors públics que es troben entre el cos funcionarial i els governants: els directius públics. Els directius públics han de prendre decisions amb nivells de discrecionalitat elevats i amb clares implicacions ètiques i morals. Així mateix, es troben sotmesos a l’escrutini dels ciutadans, cada cop més informats i amb més exigències sobre els estàndards ètics i de conducta que han de complir els líders públics.
Cal fer notar que no totes les persones que ocupen l’escalafó més elevat de l’organització pública actuen com a líders. Per ser un líder, el directiu ha de ser eficaç, exemplificador, transformador, competent, resilient i ètic, però també ha de contraure un compromís cívic, social i organitzatiu. Al líder no només li pertoca dirigir l’organització, sinó que també ha de guiar i mobilitzar el conjunt de treballadors a través d’una visió (Castiñeira i Lozano, 2012). Per tant, seguint aquesta funció més orientadora, el líder marca el rumb de l’organització i té cura d’alinear les persones al voltant d’uns valors determinats.
Aquesta funció exemplificadora del lideratge és la que més probablement podrà fer arribar l’ètica i els valors al conjunt de servidors públics. El líder ha d’atraure els empleats i, a través de l’exemple, promocionar i inculcar els estàndards que desitja l’organització. Gomá (2009) defineix el líder exemplificador com aquell que obra de tal manera que el seu comportament és imitable i generalitzable al seu cercle d’influència, i hi produeix un impacte civilitzador. Per un costat, l’exemple mostra que és possible comportar-se seguint un conjunt de valors (ja que el líder exemplificador així ho ha fet) i, per l’altre, la conducta exemplificadora persuadeix i atrau les persones per reiterar sense cap tipus de coacció el comportament percebut.
Tot i la importància de l’exemplaritat, cal remarcar que els líders, si volen inculcar els valors desitjats, també hauran d’interactuar amb els servidors públics. Per tant, no n’hi ha prou de donar exemple: cal que els líders estiguin oberts a rebre interpel·lacions dels treballadors i a analitzar els perquès de la seva actuació (Castiñeira i Lozano, 2012). D’aquesta manera els valors arrelaran més profundament entre els servidors públics i es fomentarà l’aprenentatge en el conjunt de l’organització.
El rol del lideratge en l’Administració pública no només és un factor d'una gran importància per potenciar la cultura ètica, sinó que també és determinant a l’hora de desenvolupar i posar en pràctica els diferents processos i mecanismes de la infraestructura ètica.
4.5 Polítiques de recursos humans
Una part important de l’èxit de l’agenda ètica depèn d’una gestió correcta de l’ocupació de les persones. Tot i que l’articulació d’aquestes polítiques sobre l’eix del mèrit és la base perquè tot això sigui possible, aquest requisit no exhaureix el potencial d’enfortiment ètic que necessita desenvolupar aquesta parcel·la de la gestió pública.
Sense perdre de vista aspectes com el funcionament (performance) de l’organització, la formació i l’auditoria, o el procés de contractació, les autoritats pertinents haurien de tenir en compte, com a mínim, els punts següents:
- Revisar l’historial professional, però també el policial (si existeix), per tal de conèixer el comportament ètic de la persona.
- Integrar al procés de contractació la reputació íntegra de l’organització.
- Explicar clarament als candidats el control ètic que s’exerceix a l’organització.
- Demanar als nous contractats que, quan prenguin possessió, manifestin explícitament el seu compromís amb l’ètica (per exemple, mitjançant un document d'adhesió).
Una altra mesura vinculada a les polítiques de recursos humans és la rotació periòdica dels treballadors. Amb aquesta mobilitat laboral es pretén, en primer lloc, que el treballador públic mantingui la motivació i l’interès per les tasques que desenvolupa i, en segon lloc –i més important encara–, que no adquireixi vicis poc ètics que es poden derivar de la llarga permanència en un entorn laboral determinat. S’ha de tenir en compte que, de vegades, aquestes polítiques poden afectar negativament l’eficàcia i l’eficiència de la gestió del capital humà, per la qual cosa poden tenir límits i restriccions en la seva aplicació.
Deixant de banda les polítiques de recursos humans que podríem considerar “actives”, lligades a un desenvolupament de l’ètica pública entre les persones, la millor recomanació per desenvolupar valors ètics positius entre els servidors públics és disposar de:
- Sistemes de selecció basats en el mèrit que garanteixin la idoneïtat del candidat per a la tasca que ha de dur a terme.
- Un nivell raonable d’estabilitat en l’ocupació.
- Un sistema de responsabilització basat en l’avaluació transparent del compliment dels codis ètics i de conducta.
- Mecanismes objectius d’administració de recompenses.
- Garanties de no ser sancionat o perjudicat a causa de l’exercici imparcial i políticament neutral de la funció pública.
La gestió dels recursos humans ha d’incorporar l’estimulació de conductes èticament adequades en el disseny de les polítiques i les pràctiques de formació, de comunicació interna i de socialització. També les ha de tenir presents en l’exigència de responsabilitat i de correcció disciplinària. No obstant això, en la resta de polítiques aparentment menys connectades amb aquestes finalitats els recursos humans tenen un paper insubstituïble, per la capacitat intrínseca per fer arribar a l’organització i als seus membres senyals inequívocs d’on se situen les prioritats de la direcció. La constatació de qui es recluta, com se selecciona, a qui es delega, què es retribueix i quina mena de comportaments donen lloc a la promoció, té, per a la difusió d’aquests missatges, una eficàcia netament superior a la d’una bateria completa de declaracions de principis.
4.6 Processos específics de gestió
Assenyalem determinades pràctiques organitzatives i de gestió que ajuden a institucionalitzar un marc d'integritat tendent a enfortir la integritat a les organitzacions.
L'avaluació dels riscos de frau i de corrupció
Es tracta d'una actuació preventiva per minimitzar la materialització de la corrupció en determinats procediments. De fet, hi ha processos en què la materialització pot ser més factible, com ara contractació pública; subvencions; assignació de serveis; elaboració de documents d'alta demanda i d'oferta limitada; inspecció, regulació o seguiment de clàusules de locals, serveis, empreses, equips i productes; manipulació d'informació personal; emissió o revisió de multes i altres sancions; gestió d'actius; selecció de personal, etc.
La probabilitat que un cas de frau o corrupció es materialitzi en un determinat procediment es valora amb dues variables: probabilitat d’ocurrència (freqüència) i magnitud de l’impacte que té en l’organització (financer, reputacional, etc.) en cas que es materialitzés (impacte). Aquestes variables es calibren amb una escala que sol tenir entre 3 i 5 graus i se’ls assignen determinats valors. Permet construir una matriu (matriu de risc) i un rànquing dels procediments segons el grau d’atenció que mereixen. Aquesta avaluació permet identificar el nivell de risc inherent que presenta el procediment analitzat.
Exemple: matriu del risc inherent del Pla de mesures antifrau en l’execució d’actuacions finançades pels fons del Mecanisme de Recuperació i Resiliència a la Generalitat de Catalunya, febrer de 2022, p. 13.
L’avaluació permet prioritzar la concentració i la intensitat de les mesures en els procediments que presenten un risc inherent més elevat. Caldrà dedicar de manera ponderada les mesures de caràcter preventiu, de detecció i de correcció que permetin reduir el risc de frau i de corrupció a un nivell de risc acceptable, que anomenem "risc residual".
Les avaluacions de risc són un instrument dinàmic que té per objectiu aconseguir que el risc residual sigui com més reduït millor.
Els canals de denúncia: “L’objectiu del canal és afavorir el coneixement de possibles situacions d’irregularitat a l’organització que, d’una altra manera, podrien restar silenciades, ja que garanteix la confidencialitat del procés i protegeix la persona que posa en coneixement els fets. Té un paper clau, per tant, en la descoberta i la prevenció d’infraccions i irregularitats”. (Fundació Transparència i Bon Govern Local i Daleph: Guia per a la implantació de plans d’integritat als ens locals, versió de 18 de novembre de 2021, p. 50.)
La Directiva (UE) 2019/1937, del Parlament Europeu i el Consell, relativa a la protecció de les persones que informin sobre infraccions del dret de la Unió, empara la institucionalització d’aquests canals i garanteix la protecció de les persones alertadores davant de possibles represàlies. Per garantir la màxima eficàcia i la seguretat de les persones, aquests canals de denúncia disposen de l’anonimat. És el cas de la Bústia ètica de la Generalitat de Catalunya.
Transparència de declaracions tendents a evitar els conflictes d’interès
Un conflicte d’interès és un conflicte entre el deure públic i els interessos privats d’un subjecte a títol particular que podrien influir indegudament en la manera correcta d’exercir les seves funcions i responsabilitats oficials.
Seguint la guia La gestió dels conflictes d’interès en el sector públic de Catalunya de l’Oficina Antifrau de Catalunya, podem distingir tres tipus de conflicte d’interès: real, potencial i aparent.
- El conflicte d’interès real es produeix quan la persona té un interès particular en una determinada decisió o discerniment professional, i es troba ja en situació efectiva d’oferir aquest judici. Ens trobem davant d’un risc actual, present.
- El conflicte d’interès potencial es produeix quan la persona té un interès particular que podria influir que es prengués una determinada decisió des de la posició o càrrec que ocupa, en el moment en què encara no es troba en la situació d’oferir el judici. En aquest cas, ens trobem davant d’un risc futur, que s’ha de poder identificar a temps.
- El conflicte d’interès aparent, quan no hi ha un interès particular real o potencial, però una tercera persona podria concloure, raonablement, que sí que existeix. Ens trobem davant d’un risc reputacional, que es pot contrarestar facilitant la informació per aclarir que l’aparença de conflicte d’interès no és real.
El mecanisme més comú per tractar els conflictes d’interès són les declaracions. En el nostre marc normatiu, el deure de declarar interessos afecta principalment els càrrecs d’elecció o designació política i deixa al marge l’àmplia majoria dels empleats públics. El contingut de les declaracions i el moment en què cal presentar-les varien segons el col·lectiu.
Per exemple, l’article 12 de la Llei 13/2005, del 27 de desembre, del règim d'incompatibilitats dels alts càrrecs al servei de la Generalitat estableix la declaració d’activitats, la declaració patrimonial i d’interessos, i la declaració complementària (de familiars).
Un altre mecanisme, quan el conflicte ja és present i en el qual només es pot preservar la imparcialitat apartant la persona del procés decisori, és l’abstenció. Davant l’incompliment d’aquest deure d’abstenció, que s’ha de produir des de l’inici del procés decisori, l’ordenament jurídic ha establert el mecanisme de la recusació, que es configura com el dret de les persones interessades en el procediment administratiu a sol·licitar d’apartar el recusat per les mateixes causes per les quals s’hauria d’haver abstingut.
Per tal d'evitar influències externes indegudes, la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, assumeix la legitimitat de les activitats d’influència dels grups d’interès però la supedita a un procediment de registre, capteniment i transparència. Els alts càrrecs, el personal directiu i els subdirectors generals i assimilats només poden mantenir contacte amb persones que volen exercir influència si estan registrats. També han de fer publicitat activa a la seva agenda i identificar-hi el grup d’interès i el que s’ha tractat. Una altra limitació és la prohibició de rebre obsequis i invitacions. En tot cas, si són admissibles, se n’ha de fer publicitat activa.
