Unitat 1. La notificació dels actes administratius
1.1 Introducció
Actualment, a banda del que pugui establir, específicament, la normativa reguladora de cada procediment, la normativa bàsica estatal que regula les notificacions dels actes administratius és la següent:
- La Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), articles 40-46.
- El Reglament d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, aprovat pel Reial decret 203/2021, de 30 de març.
A Catalunya, cal tenir en compte també:
- La Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
- El Decret 76/2020, de 4 d’agost, d’Administració digital.
L’article 40.1 de la LPAC disposa que “L’òrgan que dicti les resolucions i els actes administratius els ha de notificar a les persones interessades els drets i interessos dels quals siguin afectats per aquells, en els termes que disposen els articles següents”. Aquesta determinació s’ha de posar en relació amb el concepte de persona interessada i amb la possibilitat d’actuar en el procediment mitjançant un representant.
La regulació de les persones interessades en el procediment administratiu s’inclou en el títol I de la LPAC. L’article 4 concreta qui s’ha de considerar interessat en el procediment, sens perjudici que, en determinades matèries, regeix l’acció pública o l’acció popular, com en l’àmbit urbanístic i mediambiental, respectivament. Cal observar que es combinen, de diverses maneres, els conceptes de drets i interessos legítims amb la forma d’intervenció en el procediment.
Són persones interessades, segons aquest precepte:
a) Les que promouen el procediment com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius, és a dir, les que presentin una sol·licitud d’iniciació i es vegin afectades d’alguna manera en els seus drets o interessos legítims.
b) Les qui, sense haver iniciat el procediment, tinguin drets que puguin ser afectats per la decisió que s'hi adopti. Cal fer notar que, en aquest segon apartat, a diferència de l’apartat següent, el precepte no exigeix que s’hagi d’haver comparegut en el procediment i que l’article 8 de la LPAC imposa l’obligació a l’òrgan instructor d’identificar altres persones interessades diferents del promotor i comunicar-los la tramitació del procediment.
c) Aquelles els interessos legítims de les quals, individuals o col·lectius, puguin ser afectats per la resolució i es personin en el procediment mentre no s'hagi dictat una resolució definitiva. Com a exemple de persones titulars d’interessos legítims col·lectius es poden esmentar els sindicats, les organitzacions empresarials, les entitats ecologistes, etc.
Així doncs, per tal d’evitar generar indefensió, les notificacions d’un procediment s’han d’efectuar:
* En procediments iniciats a sol·licitud d’una persona interessada:
- A qui l’hagi promogut.
- A qui hi hagi comparegut i tingui interessos legítims que puguin ser afectats per la resolució que es dicti.
- A aquelles la identificació com a persona interessada de les quals resulti de l’expedient.
* En procediments iniciats d’ofici:
- A aquelles la identificació com a persona interessada de les quals resulti de l’expedient.
D’altra banda, les persones interessades amb capacitat d’obrar poden actuar en el procediment administratiu per mitjà de representant. L'article 32.1 del Reial decret 203/2021 esmenta que el representant pot ser una persona física amb capacitat d'obrar o una persona jurídica, si així ho disposen els seus estatuts.
L’article 5.3 de la LPAC enumera els supòsits en què cal acreditar la representació amb la qual s’actua –formular sol·licituds, presentar declaracions responsables o comunicacions, interposar recursos, desistir d’accions i renunciar a drets en nom d’una altra persona–, i els altres supòsits –els actes i les gestions de mer tràmit– en què no és necessari perquè la representació es presumeix. La LPAC ha introduït nous mitjans per acreditar la representació en l’àmbit de les administracions públiques –l’apoderament apud acta per compareixença personal o compareixença electrònica, o l’acreditació de la inscripció al registre electrònic d’apoderaments.
L’acreditació en l’actuació per mitjà de representant també es regula en els articles 32, 34 i 35 del Reial decret 203/2021. Aquest Reglament, a més dels mitjans citats per acreditar la representació, fa esment als documents públics notarials o certificacions d'un registre mercantil (art.35) i al certificat electrònic qualificat de representant, vàlid per a qualsevol actuació davant qualsevol administració pública (art. 34).
La secció cinquena del capítol IV del Decret 76/2020 regula la representació digital (el registre electrònic de representació de l'Administració de la Generalitat, l'accés de les persones al sistema, etc.).
En la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala Tercera, Secció Quarta, de 10 de març de 2021, Recurs 1054/2021, es resumeix la jurisprudència del Tribunal Constitucional sobre la funció de les notificacions administratives, d’evitar la indefensió de les persones interessades, en els termes següents:
“Conforme a reiterada doctrina del TC y del TS, los actos de notificación 'cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes' (STC 155/1989, de 5 de octubre, FJ 2); teniendo la 'finalidad material de llevar al conocimiento' de sus destinatarios los actos y resoluciones 'al objeto de que estos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva' sin indefensión garantizada en el artículo 24.1 CE (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3); en el mismo sentido, las STC 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4, y STC 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2.”
1.2 L’eficàcia dels actes administratius
Cal distingir els conceptes d’eficàcia i validesa dels actes administratius (art. 39 de la LPAC).
El concepte d’eficàcia, en un sentit ampli, es refereix a la producció d’efectes dels actes administratius, com pot ser la creació o la modificació d’una obligació, la configuració d’un dret, etc. En sentit estricte, es refereix al temps o al moment a partir del qual es produeixen els efectes.
La noció de validesa es predica dels actes administratius que tinguin tots els elements que els han d’integrar, incloent-hi la competència de l’òrgan que els va dictar, i té lloc des del moment en què es dicten o s’aproven.
En relació amb aquests conceptes, l’article 39 de la LPAC estableix el següent:
“1. Els actes de les administracions públiques subjectes al dret administratiu es presumeixen vàlids i produeixen efectes des de la data en què es dictin, llevat que aquests disposin una altra cosa.
2. L'eficàcia queda demorada quan així ho exigeixi el contingut de l'acte o estigui supeditada a la notificació, la publicació o l'aprovació superior.”
Aquesta presumpció de validesa o de legitimitat de l’acte és iuris tantum, que vol dir que admet prova en contra. Cal observar que, en determinats casos, la data d’inici dels efectes de l’acte administratiu queda vinculada a la pràctica de la notificació corresponent o a la publicació.
1.3 Requisits generals de les notificacions
Article 40.2 de la LPAC
L’article 40 de la LPAC regula els requisits generals de les notificacions. En l’apartat segon s’estableix un requisit temporal i se'n regula el contingut.
En primer lloc, s’estableix el termini en què s’han de cursar, que és de deu dies hàbils, d’acord amb l’article 30.2 de la LPAC. El termini es compta des de l’endemà de la data en què s’hagi dictat l’acte i s’ha d’haver dipositat la notificació en la seu electrònica i, si és necessari, s’ha d’haver enviat la notificació al destinatari a través de mitjans convencionals. Cal observar que el precepte no regula la data de recepció per part de la persona interessada, sinó la data en què la notificació s’ha de cursar.
Pel que fa al contingut de la notificació, a més del text íntegre de l’acte, ha de contenir diverses indicacions, l'anomenat “peu de recurs”:
- Si l'acte posa o no fi a la via administrativa.
- El recurs administratiu o judicial que s'hi pot interposar.
- L'òrgan davant del qual es poden presentar.
- El termini per interposar-los.
- Les persones interessades poden exercir, si s'escau, qualsevol altra acció o recurs que considerin procedent.
1.4 Efectes de les notificacions defectuoses
Article 40.3 de la LPAC
Es pot donar el cas que algunes notificacions defectuoses siguin esmenades per les mateixes persones interessades i tinguin efectes.
S'hi refereix l’article 40.3, que disposa que: “Les notificacions que continguin el text íntegre de l'acte i ometin algun dels altres requisits que disposa l'apartat anterior, tenen efecte a partir de la data en què la persona interessada porti a terme actuacions que suposin el coneixement del contingut i l'abast de la resolució o de l'acte objecte de la notificació, o interposi qualsevol recurs que sigui procedent.”
Com a exemple, la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala Contenciosa, Secció Primera, de 17 de desembre de 2020, Recurs núm. 1368/2019, que va resoldre un litigi sobre la base de la interpretació de l’article 40.3 de l’LPAC:
“En efecto, el pie de recursos informado carece de la obligatoria mención al plazo para interponer el recurso que corresponda, limitándose a informar que podía interponer incidente de ejecución ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña, sin hacer mención a plazo alguno, informando además de unos artículos de la Ley General Tributaria como normativa de aplicación, de entre los cuales no aparecen los correspondientes al régimen de recursos […]. Dicha total omisión en cuanto al plazo para interponer el recurso adecuado, y errónea información en cuanto a la normativa de aplicación en régimen de recursos, fue la que motivó, finalmente, que la sociedad haya presentado el incidente de ejecución más allá del plazo de un mes previsto en el artículo 241 ter de la Ley 58/2003, al entender que no había plazo específico para promover dicho incidente, en función de la información contenida en el pie de recursos. Así, de conformidad con el artículo 40.3 de la Ley 39/2015 ('3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda'), aquella notificación solo surte efectos desde la fecha en que se interpone el recurso procedente, en este caso, el 2 de agosto de 2018. En la práctica, como señala la doctrina, ello supone que no corren los plazos para interponer el recurso o realizar cualquier actuación procesal y que serán admisibles cualquiera que sea la fecha de presentación por el interesado.”
1.5 Distinció entre notificacions i comunicacions
Article 41 del Reial decret 203/2021 i articles 75 i 78 del Decret 76/2020
Els documents administratius de comunicació es poden classificar de diverses maneres. En sentit ampli, el terme "comunicacions" inclou les "notificacions".
En sentit més estricte, la doctrina tradicionalment distingia les notificacions (comunicació d'actes "decisoris", com resolucions i acords administratius) de les comunicacions (per traslladar a la persona interessada altres fets rellevants del procediment).
Hi ha un altre criteri, que és si l'acte de comunicació permet que consti la recepció de l'acte o el rebuig de la persona interessada o no.
La LPAC estableix expressament l’obligació legal que tenen les administracions públiques d’enviar als ciutadans determinades comunicacions –fa servir aquest terme, sense regular-lo– en els supòsits següents:
- a) Comunicació sobre el termini màxim de durada del procediment i els efectes del silenci administratiu (art. 21.4 de la LPAC).
- b) Comunicació de la suspensió del termini màxim de durada dels procediments (art. 22 de la LPAC).
- c) Comunicació de l’aixecament de la suspensió del termini màxim de durada dels procediments (art. 22 de la LPAC).
En el mateix sentit, l'article 41 del Reial decret 203/2021 enumera les "comunicacions administratives" que s’han d’enviar per mitjans electrònics a les persones interessades obligades a relacionar-se amb l’Administració a través d’aquesta via:
- a) La comunicació establerta en l’article 31.2.c de la LPAC, sobre la data i l’hora efectiva d’inici del còmput de terminis que hagi de complir l’Administració després de la presentació del document o documents en el registre electrònic.
- b) La data en què l’òrgan competent ha rebut la sol·licitud, el termini màxim per resoldre el procediment i per practicar la notificació dels actes que li posin fi, així com dels efectes del silenci administratiu (art. 21.4 de la LPAC).
- c) La comunicació regulada en l’article 22.1.b de la LPAC sobre la sol·licitud d’un pronunciament previ i preceptiu a un òrgan de la Unió Europea i la notificació del pronunciament d’aquest òrgan a l’administració instructora.
- d) L’existència, des que se’n tingui constància, d’un procediment no finalitzat en l’àmbit de la Unió Europea que condicioni directament el contingut de la resolució, així com la finalització d’aquest procediment (art. 22.1.c de la LPAC).
- e) La sol·licitud d’un informe preceptiu a un òrgan de la mateixa administració o d'una de diferent i la recepció, si s’escau, d’aquest informe (art. 22.1.d de la LPAC).
- f) La sol·licitud de pronunciament previ d’un òrgan jurisdiccional, quan aquest sigui indispensable per resoldre el procediment, així com el contingut del pronunciament quan l’administració actuant en tingui constància (art. 22.1.g de la LPAC).
- g) La realització del requeriment d’anul·lació o revisió d’actes entre administracions que disposa l’article 22.2.a de la LPAC, així com el seu compliment o, si s’escau, la resolució del recurs contenciós administratiu corresponent.
D’altra banda, l’article 75 del Decret 76/2020 regula les comunicacions electròniques i estableix que “L'Administració de la Generalitat habilita altres eines per practicar les comunicacions electròniques que permeten la certificació de l'actuació realitzada quan no sigui preceptiva l'evidència d'accés o rebuig de la persona interessada a la comunicació”.
L’article 78 del mateix Decret 76/2020 enumera els altres sistemes de comunicació digital, en els termes següents:
- 1. Les comunicacions entre els subjectes de l'apartat 1 de l'article 2 d'aquest Decret que requereixin que en quedi constància fefaent es duen a terme mitjançant les plataformes de valisa electrònica habilitades a aquest efecte.
- 2. El correu electrònic i les bústies corporatives s'empren per a les comunicacions per a les quals no calgui el registre electrònic d'entrada i sortida.
- 3. Les comunicacions i les tramitacions efectuades en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat mitjançant les plataformes habilitades tenen efectes de notificació. El còmput de terminis de la relació administrativa que correspongui s'inicia amb la posada a disposició de la notificació a la persona destinatària.
