• 1.1 Introducció
• 1.2 Les entitats locals en la legislació bàsica i les seves potestats
• 1.3 La planta local de Catalunya
• 1.4 Els municipis
• 1.5 Les comarques
• 1.6 Les vegueries
• 1.7 Les àrees metropolitanes
• 1.8 Les mancomunitats de municipis
• 1.9 Resum de la unitat 1

La Constitució espanyola (CE) de 1978 va donar lloc a la creació d'un nou model d'estat, en passar d'un estat unitari i fortament centralitzat a un estat complex que, encara que de caràcter unitari, està organitzat democràticament de manera descentralitzada, en estar conformat per una sèrie d'organitzacions territorials dotades d'autonomia. Aquesta descentralització política i administrativa va ser clarament diferent per als ens que integren l'Administració local que per a les comunitats autònomes (CA), ja que, mentre que la descentralització en aquestes va ser clarament política, la realitzada en els ens locals va ser purament administrativa.

Efectivament, a partir de l'entrada en vigor de la CE de 1978 i per imperatiu de l'article 137, l’Estat es va organitzar territorialment en municipis, províncies i en les CCAA que es constitueixin a l'empara del que hi estableix, i totes aquestes entitats, per exprés desig constitucional, gaudeixen d'autonomia per gestionar els seus respectius interessos.

D’aquesta manera, hi va haver una distribució vertical del poder públic entre entitats de diferent nivell: l'Estat, titular de la sobirania, les CA, caracteritzades per la seva autonomia política, i les províncies i municipis, dotats d'autonomia administrativa. Paral·lelament, hi va haver un repartiment de competències legislatives entre l’Estat pròpiament dit i les CA que, en matèria de règim local, es van concretar atorgant a l’Estat la competència per dictar unes normes bàsiques que havien de garantir un mínim comú denominador que fes efectiu el principi d’igualtat en tot el territori, i a les CA que, com Catalunya, ho haguessin establert als seus estatuts d’autonomia, la competència exclusiva, dins del marc de la legislació bàsica estatal, per configurar amb la seva legislació la pròpia organització local i el corresponent règim jurídic.

MARC LEGAL

↑ Tornar a l'índex de la unitat

• 1.2.1 Les entitats locals bàsiques
• 1.2.2 Les potestats de les entitats locals en la LRBRL

La CE únicament es va referir de forma específica i nominativa als municipis, les províncies i les Illes, contemplant en el seu article 141.3 una clàusula oberta, que permetia la creació d’altres agrupacions de municipis diferents de la província. Va ser la LRBRL la que, amb caràcter de legislació bàsica i distingint en el seu article 3 entre entitats locals territorials i entitats locals de naturalesa no territorial, va determinar les diferents tipologies d'Entitats Locals que necessàriament havien de configurar l’Administració local, enquadrant dins de les primeres al Municipi, la Província i l'Illa en els arxipèlags Balear i Canari i, dins de les segones, a les entitats d'àmbit territorial inferior al Municipi que institueixin o reconeguessin les CCAA, a les Comarques o altres tipus d'entitats que agrupin diversos municipis, a les Àrees metropolitanes que creïn les CCAA i a les Mancomunitats de municipis.

Posteriorment, mitjançant la LRSAL, aquestes previsions van variar, en suprimir-ne com entitat local de naturalesa no territorial a les entitats d'àmbit territorial inferior al Municipi instituïdes o reconegudes per les CCAA, a les que va suprimir la personalitat jurídica pròpia i la seva condició d’ens local, encara que establint un règim transitori en la seva Disposició transitòria 4ª, que va permetre que les entitats d’aquesta naturalesa ja existents conservessin la seva personalitat jurídica pròpia i la condició d’ens locals, sempre que presentessin els seus comptes i fossin financerament sostenibles d’acord amb el que disposa l’article 116 bis de la LRBRL. Les que es constitueixin al futur, en canvi, ja no tindran aquesta condició d’entitat local ni personalitat jurídica pròpia, i sols es podran crear si, tal i com exigeix l’article 24 bis de la LRBRL, resulta una opció més eficient per la administració de nuclis de població separats.

La LRBRL distingeix entre entitats locals de base territorial, en què el territori es constitueix, com element essencial de les mateixes i entitats locals de base no territorial, per estar integrades en un territori que constitueix un element propi d'una altra entitat local i neixen amb l'objectiu, bé de donar resposta a determinades característiques específiques derivades de l'existència de nuclis aïllats de petites poblacions, bé de donar resposta a fets sociològics com les grans concentracions de població, o bé de facilitar la prestació global dels serveis públics locals i d'aconseguir majors graus d'eficàcia, que aconsellen la creació d'agrupacions de municipis.

Respecte dels municipis, les províncies i les illes, la LRBRL conté una regulació bastant completa i detallada en els títols II i III, a diferència del que fa respecte de les entitats locals no territorials, en relació amb les quals fa una regulació de mínims en els articles 42 i següents, com a conseqüència que, segons les seves disposicions, la institució o el reconeixement d'aquest tipus d'entitats locals, o bé correspon a les CA o bé són conseqüència del principi de lliure associació dels municipis, com passa amb les mancomunitats de municipis, el règim jurídic de les quals, llevat d’uns mínims bàsics regulats per la mateixa LRBRL, també s'encomana a la legislació autonòmica.

↑ Tornar a 1.2 Les entitats locals en la legislació bàsica i les seves potestats | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Per entendre respectada l’autonomia local que la CE garanteix als ens locals, el Tribunal Constitucional va considerar necessari el reconeixement al seu favor de certes potestats que es consideren necessàries i indispensables per fer realitat aquell nivell d'autonomia, encara que el seu reconeixement el va confiar al legislador ordinari, que serà l'estatal o serà l'autonòmic, en funció del resultat del repartiment constitucional de competències efectuat entre tots dos, encara que corresponen, en tot cas, al legislador estatal la determinació de les potestats mínimes que, amb caràcter d'igualtat, havien de tenir reconegudes totes les entitats locals, en particular les de caràcter bàsic.

És, per tant, l'article 4 de la LRBRL el que en primera instància realitza una concreció de les potestats que es reconeixen als ens locals de caràcter bàsic, és a dir, a aquells l'existència dels quals ve garantida per la CE, constituïts pels municipis, les províncies i les Illes, partint per a això de la distinció realitzada pel legislador entre entitats locals de naturalesa territorial i de naturalesa no territorial, en reconèixer a les primeres una major plenitud d'aquestes potestats.

Concretament, les potestats que reconeix l'article 4 de la LRBRL a les entitats locals bàsiques o primàries, són les següents:

• La potestat reglamentària i d'autoorganització, és a dir, el reconeixement de la facultat dels ens locals, en l'àmbit de les seves competències, per dictar disposicions normatives de caràcter general que passaran a integrar-se i a formar part de l'ordenament jurídic. Dins d’aquesta potestat distingeix la reglamentària, referida amb caràcter general a l’aprovació d’ordenances i de reglaments dins del marc de competències locals, de la d’autoorganització, el màxim exponent de la qual és el Reglament orgànic, en el qual es plasma el major exercici de l'autonomia local, ja que els permet dotar-se d’una organització pròpia dins del marc de la legislació bàsica i de l’autonòmica.

• Les potestats tributària i financera, ja que l'article 133.2 de la CE reconeix a les CA i a les entitats locals la facultat d'establir i exigir tributs, d'acord amb la CE i amb les lleis, aspecte desenvolupat posteriorment per l'article 106.1 de la LRBRL, que reconeix a les províncies i als municipis la facultat d'establir i exigir tributs, encara que dins dels límits establerts per les lleis, particularment per la legislació reguladora de les hisendes locals, que es refereix a aquesta qüestió en els articles 6 i següents del TRLRHL.

Aquesta potestat, en l'àmbit municipal, està limitada a la possibilitat d'establir preus públics, taxes i contribucions especials, atesa la reserva de llei existent en matèria tributària per establir impostos.

• La potestat de programació o planificació, que es manifesta en diferents esferes de l’activitat local com, per exemple, el planejament urbanístic, els plans d’inspecció urbanística, els plans de subvencions, la planificació normativa, els plans d'emergència, els plans d'habitatge, etc., però, sobretot, mitjançant l'elaboració i l'aprovació del pressupost municipal.

• Les potestats d’expropiació i d'investigació, delimitació i recuperació d'ofici dels seus béns. La primera, d'acord amb la Llei d'expropiació forçosa, el seu Reglament d'aplicació i la legislació urbanística, permet a aquests ens locals acudir a la institució de l'expropiació per efectuar i implantar obres i serveis o com a sistema de gestió de les disposicions del planejament urbanístic. Les segones doten els ens locals en la legislació patrimonial d'una sèrie de prerrogatives exorbitants en relació amb la protecció dels seus propis béns, en especial pel que fa als béns demanials, si les comparem amb els mitjans de què disposen els particulars per a això: mentre que aquests últims, per determinar i delimitar les seves propietats i per recuperar la possessió sobre aquestes, quan aquesta hagi estat indegudament usurpada, es veuen obligats a acudir als tribunals, els ens locals de naturalesa territorial poden efectuar aquestes operacions mitjançant procediments administratius, com a conseqüència del principi d'autotutela del qual estan investits.

• La presumpció de legitimitat i l'efectivitat dels seus actes, que comporta un privilegi destinat a impedir que per la seva simple impugnació administrativa o jurisdiccional se'n puguin neutralitzar els efectes, fins que es resolguin els recursos corresponents.

En virtut de la presumpció de legitimitat, s'estableix una presumpció iuris tantum, en virtut de la qual els actes municipals es presumeixen legítims mentre un tribunal no declari mitjançant sentència ferma la nul·litat o l'anul·labilitat i, en virtut de l'efectivitat, amb algunes excepcions derivades de disposicions legals específiques, relacionades, per exemple, amb la matèria sancionadora, els actes administratius dels ens locals resulten immediatament executius i són, per tant, susceptibles d'execució forçosa, un cop dictats i notificats als interessats, ja que fins que no es produeix la notificació tots els actes tenen l'eficàcia demorada.

• La potestat d'execució forçosa i sancionadora. Aquesta potestat no deixa de ser una conseqüència directa de la presumpció de legitimitat i efectivitat dels actes administratius, que permet a l'Administració acudir a determinats procediments administratius, en uns casos, per sancionar conductes dels ciutadans tipificades com a infracció i, en d'altres, per obligar els ciutadans destinataris dels seus actes a fer o inhibir-se de fer determinades actuacions, fins i tot, per substituir-los en el compliment d’aquestes obligacions mitjançant tècniques d’execució forçosa, com ara l’execució subsidiària.

• La potestat de revisió d'ofici dels seus actes i acords, desenvolupada per l'article 53 de la mateixa LRBRL, que habilita les entitats locals, en determinats supòsits, per trencar amb un vell principi en virtut del qual ningú no pot anar contra les seves pròpies actuacions, i promoure els procediments específicament regulats pels articles 106 i següents de la LPAC per anul·lar els seus propis actes anul·lables o per obtenir la declaració de nul·litat dels seus actes nuls de ple dret.

• La inembargabilitat dels seus béns i drets en els termes que estableixen les lleis, així com determinades prelacions i preferències i altres prerrogatives reconegudes a la hisenda pública en relació amb els seus crèdits, encara que sempre sens perjudici de les que es reconeixen a les hisendes de l'Estat i de les CA.

Pel que fa a aquest últim aspecte de les prerrogatives locals en matèria d'hisenda pública, cal tenir en compte, d'una banda, l'article 2.2 del TRLRHL, que iguala les prerrogatives de les hisendes locals a les de la hisenda de l'Estat i, de l’altra, la legislació econòmica estatal, és a dir, tant la Llei general tributària, en concret els articles 77 i següents, com la Llei general pressupostària, que estableixen determinades mesures en garantia del deute tributari.

Dins d'aquestes prerrogatives relacionades amb la hisenda pública, val la pena fer una especial menció a la prerrogativa que conté l'article 154.2 del TRLRHL, en virtut del qual es prohibeix als tribunals, als jutges i a les autoritats administratives, despatxar manaments d'execució, ni dictar providències de constrenyiment contra els drets, fons, valors i béns de la hisenda local, ni tampoc exigir fiances, dipòsits i caucions a les entitats locals, llevat que es tracti de béns patrimonials destinats a un ús o servei públic, prerrogativa, aquesta última, que cal recordar en tot moment per la seva importància, que habitualment desconeixen els tribunals civils i, en general, els jutges i els tribunals diferents dels de l'ordre contenciós administratiu, i obliga els ens locals a al·legar l'aplicació d’aquest precepte, davant de l'exigència d'aquests avals, fiances o caucions.

Pel contrari, a les entitats locals no territorials l'article 4.2 de la LRBRL no els garanteix, en concret, potestat alguna, remetent aquesta qüestió a la legislació autonòmica, que podrà o no declarar aplicables tals potestats a les Comarques, a les Àrees metropolitanes i als altres ens locals de caràcter no territorial. És, en conseqüència, la legislació autonòmica la que, en regular aquestes entitats locals no territorials, determinarà l'abast de les seves potestats, llevat del cas de les Mancomunitats de municipis que, per a la prestació dels serveis o l’execució de les obres de la seva competència, ostentaran les potestats administratives de les entitats locals territorials que determinin els seus estatuts reguladors, ostentant totes les reconegudes a les entitats locals territorials, en defecte de previsió estatutària, quan siguin precises pel compliment de les seves finalitats.

Fora del supòsit anterior, que deixa en mans dels municipis que lliurement constitueixin la mancomunitat el reconeixement de les seves potestats en determinar el seu estatut, és la legislació autonòmica la que, respecte de les entitats locals no territorials, concreti les seves potestats, tasca que a Catalunya estableix l’article 8 del TRLMC, que reconeix totes les potestats de les entitats locals territorials a les no territorials, amb les especialitats següents:

• La potestat tributària s'ha de referir, únicament i exclusivament, a establir taxes i contribucions especials, que no impedeix que aquestes entitats puguin establir els seus propis preus públics per prestar serveis o efectuar activitats de la seva competència, quan aquests no reuneixin els requisits legals exigits pel TRLRHL per exigir taxes, atès el seu caràcter no tributari.

• La potestat d’expropiació només es reconeix al municipi, a la comarca i a l’àrea metropolitana, en tots tres casos, en l'àmbit de les seves atribucions i dins del seu àmbit territorial d'influència, però no a les entitats municipals descentralitzades que encara conservin la condició d’entitat local, que sols poden tenir la condició de beneficiàries de les expropiacions que facin al seu favor el municipi o la comarca respectius.

↑ Tornar a 1.2 Les entitats locals en la legislació bàsica i les seves potestats | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

• 1.3.1 Atomització municipal i inframunicipalisme
• 1.3.2 Disposicions constitucionals sobre el règim provincial
• 1.3.3 Regulació de la província: especial referència a la província a Catalunya

A Catalunya, la seva planta local és establerta en els articles 83 i següents de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, segons els quals Catalunya estructura la seva organització territorial bàsica en municipis, comarques i vegueries, i disposa que la resta d’ens locals de caràcter supramunicipal que creï la Generalitat es fonamenten en la voluntat de col·laboració i associació dels municipis.

Aquestes disposicions bàsiques les desenvolupa el TRLMC, que, en termes similars a la LRBRL, reconeixen també la condició d’ens locals de Catalunya a la província, a les entitats municipals descentralitzades que tinguin tal condició, a les entitats metropolitanes i a les mancomunitats de municipis.

Però la característica fonamental del mapa local de Catalunya és la gran quantitat d’ens locals, particularment de municipis que en la seva gran majoria no tenen una població important, com posa de manifest el fet que, sense tenir en compte les mancomunitats de municipis ni les entitats municipals descentralitzades, segons es desprèn de l’Anuari Estadístic de Catalunya, hi hagi 1.003 ens locals, 948 dels quals són municipis amb les característiques poblacionals següents:

• Nombre d’entitats locals (1.003):

• Planta municipal per habitants:

• Municipis menors de 5.000 habitants (739):

• Municipis de 5.001 a 50.000 habitants (209):

Ens trobem, en conseqüència, amb una doble circumstància: d'una banda, amb un nombre excessiu d’ens locals intermedis o supramunicipals, atesa la coexistència de les províncies i les comarques i, encara que per ara únicament formalment, de les vegueries i, de l'altra, amb un nombre molt elevat de municipis amb molt poca població, fet que sense dubte comporta més mancances, tant econòmiques com materials, que fan que en aquests supòsits la seva autonomia sigui més teòrica que pràctica.

↑ Tornar a 1.3 La planta local de Catalunya: especial referència al règim provincial | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Com ja hem vist, tant en la CE com en la LRBRL la província constitueix una entitat local de caràcter territorial. Tot i això, a Catalunya sempre ha estat una aspiració autonòmica la desaparició de la divisió provincial i la seva substitució per una divisió territorial pròpia integrada per institucions també pròpies, que ens porta a fer una breu anàlisi de la institució provincial en la CE.

A la CE s'aborda definitivament el tractament de la província, ja que reconeix constitucionalment el seu caràcter bifront de divisió territorial de l'Estat i d’entitat local, en ser definida en l'article 141 com a entitat local, amb personalitat jurídica pròpia, determinada per l'agrupació de municipis i divisió territorial per complir les activitats de l'Estat.

És a dir, es configuren les províncies com a circumscripcions territorials de l'Estat i, al seu torn, com a entitats locals amb interessos peculiars, a les quals se'n reconeix l'autonomia per gestionar aquests interessos en l'article 137 de la CE.

Com a entitats locals amb personalitat jurídica pròpia, la CE estableix que el seu govern i l'administració de les entitats locals, en règim d'autonomia, està encomanat a les diputacions o altres corporacions de caràcter representatiu, que, en principi, va provocar el dubte de si les diputacions podien ser substituïdes per un altre tipus de corporacions com, per exemple, les comarques. Però, de l'estudi de la jurisprudència constitucional, es desprèn que l'article 141.2, quan es refereix al fet que el govern autònom de les províncies pugui estar encomanat a altres corporacions de caràcter representatiu, no vol dir en cap cas que puguin desaparèixer les diputacions i les comunitats autònomes puguin crear altres ens que les substitueixin, com demostra el fet que l'article 141 de la CE exigeix que qualsevol alteració dels límits provincials sigui aprovada per les Corts Generals, mitjançant una llei orgànica, sinó que es refereix únicament i exclusivament al fet que aquestes entitats locals no reben la mateixa denominació de diputacions a tot Espanya -al·ludint amb aquesta ambigüitat als òrgans interinsulars dels arxipèlags canari i balear, als quals no es refereix la CE amb cap denominació específica, en no estar clara ni resolta en aquell moment la denominació definitiva en ambdós casos.

En conseqüència, podem dir que la CE consagra definitivament la província com a entitat local amb personalitat jurídica pròpia d'existència obligatòria, dotada d'autonomia per gestionar els seus interessos respectius, sens perjudici d'obrir la possibilitat, en l'article 141.3, de crear agrupacions de municipis diferents de la província. Ara bé, aquesta possibilitat, que va constituir una porta oberta a les comunitats autònomes per crear altres agrupacions de municipis, no comportava que amb la creació d'aquestes pogués desaparèixer l'organització provincial.

El respecte per aquest contingut essencial mínim es posa de manifest en nombrosos preceptes dels estatuts d'autonomia de diferents comunitats autònomes; per exemple, a Catalunya, en l'article 5.4 del primer Estatut d'autonomia de Catalunya, aprovat per la Llei orgànica 4/1999, de 18 de desembre, en la mesura en què s'hi establia que l'organització territorial de la Generalitat de Catalunya i del seu territori s'havia d'efectuar sens perjudici de l'organització de la província com a entitat local i com a divisió territorial per complir les activitats de l'Estat, de conformitat amb els articles 137 i 141 de la CE a diferència del que succeeix a l'EAC actual, que no conté cap menció de les províncies.

És a dir, que sens perjudici que l'organització territorial de les CA que tinguin competències per a això, s'estructuri d'una manera o d'una altra, a Catalunya en municipis, en vegueries i en les comarques com a entitats locals supramunicipals, i sens perjudici que una llei autonòmica pugui regular l'organització territorial pròpia d'una comunitat autònoma, garantint l'autonomia de les diferents entitats territorials, han de subsistir les províncies amb les competències que determini en cada moment la legislació bàsica de l'Estat i la legislació de cada comunitat autònoma, i aquesta legislació, en atorgar un règim competencial propi a les províncies, ha de garantir en tot cas el seu dret a l'autonomia i a participar en l'exercici del poder.

Però la CE va representar una modificació substancial del mapa polític espanyol, que es va posar bàsicament de manifest amb l'establiment de les CA i la seva posada en funcionament a través de les preautonomies i amb l'aprovació posterior dels estatuts d'autonomia. Per tant, va exigir una reorganització de l'Administració perifèrica de l'Estat i una regulació de les relacions entre les comunitats autònomes i les diputacions provincials, tasca que, davant del silenci de la CE, es va dur a terme mitjançant l'aprovació de la Llei orgànica 12/1983, de 14 d'octubre, del procés autonòmic, que va servir per pal·liar aquest buit i els problemes que se'n van anar derivant i que ha estat la gènesi d'una important jurisprudència constitucional.

Aquest silenci de la CE davant la inexistència en aquell moment d'interpretacions constitucionals, va donar lloc al fet que algunes CA, com la catalana i la valenciana, consideressin que, en la mesura que els seus estatuts d'autonomia establien que el règim local era una competència exclusiva de la CA, podien, en configurar el règim local i l'organització territorial propis, prescindir de les províncies.

Sota aquesta interpretació, el Parlament català va aprovar la Llei 6/1980, de 17 de desembre, de transferències urgents i plenes de les diputacions catalanes a la Generalitat de Catalunya. En virtut d'aquesta llei, la Generalitat assumia les competències atorgades per l'ordenament jurídic vigent en aquell moment a les diputacions provincials catalanes, que estaven obligades a transferir els seus serveis, fins al punt que la Generalitat es constituïa en successora de la gestió dels serveis que les diputacions exercien en règim de cessió, mandat o delegació de l'Administració de l'Estat o de qualsevol altra administració pública, i també assumia la totalitat de les competències financeres de les diputacions, en particular, els ingressos procedents de transferències dels pressupostos de l'Estat i de les altres administracions públiques.

És a dir, la Generalitat suprimia i feia desaparèixer amb aquesta llei les diputacions provincials catalanes, i constituïa en el seu lloc consells territorials a les quatre províncies, com a nous ens locals per al govern i l'administració autonòmica de les províncies, que definia com administracions públiques de naturalesa local, integrades per representants de cadascuna de les comarques establertes en la divisió territorial de Catalunya aprovada pel Decret del Consell Executiu de la Generalitat de 27 d'agost de 1936.

Aquesta llei va ser objecte d’un recurs d'inconstitucionalitat per part del president del Govern de l'Estat, que va culminar amb la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 32/1981, de 28 de juliol, que declara la inconstitucionalitat i consegüent nul·litat de diversos preceptes, i confirma la indiscutible existència obligatòria de les províncies en el mapa polític espanyol i el mínim contingut de la seva autonomia, en considerar que amb aquesta llei es produïen violacions de la CE i de l'Estatut d'autonomia de Catalunya de dos tipus, unes de directes, consistents en l'abolició de les províncies i les diputacions provincials, i altres d'indirectes, consistents en l'aprovació de la Llei 6/1980, objecte d'impugnació, abans que l'Estat establís els principis i les bases de règim local. Així es vulnerava el que disposava l'article 149.1.18 de la CE i la disposició transitòria segona de l'Estatut d'autonomia de Catalunya llavors vigent, que establia que fins que les Corts Generals no elaboressin les lleis a què feia referència l'Estatut i el Parlament de Catalunya legislés sobre les matèries de la seva competència, continuarien les matèries anteriors vigents.

La CE va innovar radicalment l'organització territorial de l'Estat instaurant un sistema d'autonomies territorials. Les protagonistes fonamentals eren les CA, fet que implicava una modificació substancial de l'articulació territorial espanyola i exigia una reorganització de l'Administració perifèrica de l'Estat i de l'Administració local.

Aquesta necessitat es feia més evident amb el naixement, en el disseny territorial, de les CA uniprovincials, que van adquirir carta de naturalesa amb els articles 143 i 144.a de la CE. Efectivament, el primer, en permetre que les províncies amb entitat regional històrica accedissin al seu autogovern i es constituïssin en comunitat autònoma i, el segon, en establir la possibilitat que les Corts Generals, mitjançant una llei orgànica i per motius d'interès nacional, autoritzessin la constitució d'una comunitat autònoma, quan el seu àmbit territorial no superés el d'una província i aquesta no gaudís d'entitat regional històrica.

No obstant això, el text constitucional, tot i contenir una veritable revolució quant a l'organització territorial, patia d'una certa imperfecció, en la mesura que no regulava aspectes tan fonamentals com la repercussió que les CA havien de tenir sobre les províncies com a ens locals, especialment quan aquestes eren de caràcter uniprovincial, ja que, en principi, d'una lectura literal del redactat constitucional es podria extreure la conclusió errònia que sobre un mateix territori, el provincial, i amb uns mateixos interessos peculiars en joc, poguessin actuar dues organitzacions diferents, l'autonòmica i la provincial, la qual cosa resultava absurda i contrària a tot principi d'eficàcia.

Aquest buit constitucional es va pretendre pal·liar amb l'aprovació de la Llei del procés autonòmic, el títol II de la qual es va dedicar, únicament i exclusivament, a les relacions entre les CA i les diputacions provincials, amb la regulació de diversos supòsits fonamentals:

• El respecte a l'àmbit competencial del règim d'autonomia de la província, en disposar en l'article 5.1, que era «[…] sens perjudici de les competències que la legislació del règim local, tant de l'Estat com de les comunitats autònomes, atribueix a les diputacions provincials […]».

• La possibilitat que les CA transferissin o deleguessin l'exercici de les seves competències pròpies a les diputacions, sota la direcció i el control de l'Administració autonòmica, sempre que aquesta transferència o delegació s'efectués per a totes les diputacions provincials compreses en l'àmbit territorial de la CA.

• El reconeixement de la possibilitat d'existència de competències concurrents entre la CA i les diputacions provincials, que n'exigia la coordinació mútua.

• La impossibilitat que l'Estat pogués transferir o delegar directament les seves competències a les diputacions provincials, transferència que únicament es podia fer a través de les CA que, en virtut del que disposa l'article 150 de la CE, podien rebre la transferència o delegació de competències de titularitat estatal, sempre que per la seva naturalesa fossin susceptibles de transferència i s'efectuessin mitjançant llei orgànica, amb la possibilitat paral·lela que les CA les deleguessin en les diputacions provincials, llevat que la llei orgànica que regulés aquesta transferència establís el contrari.

• El tractament individualitzat de les CA uniprovincials que es poguessin constituir, en admetre la possibilitat que les diputacions provincials quedessin integrades en la comunitat autònoma, la qual, en virtut d'aquesta integració, assumiria, a més de les seves competències pròpies, la plenitud de les competències i dels recursos que en el règim comú corresponguessin a la diputació provincial, subrogant-se en les relacions jurídiques que es derivessin de les activitats anteriors de la diputació.

↑ Tornar a 1.3 La planta local de Catalunya: especial referència al règim provincial | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Com ja hem comentat més amunt, a fi de donar un tractament mínim unitari de totes les entitats Locals, l'article 149.1.18 de la CE va atribuir a l'Estat la competència exclusiva per aprovar les bases del règim jurídic de les administracions públiques, en les quals es configuraria la regulació bàsica i el reducte indisponible per al legislador autonòmic de què va parlar el Tribunal Constitucional. Aquesta competència es va exercir amb l'aprovació de la LRBRL, que va constituir, a partir de la seva entrada a vigor, la normativa bàsica reguladora de l'àmbit local de la nostra Administració.

A aquest efecte, la LRBRL va establir que, en endavant, la legislació de l'Estat i la de les CA, cadascuna dins del marc del seu àmbit competencial, haurien d'assegurar als municipis, les províncies i les illes el seu dret a intervenir en els assumptes que els afectarà directament, i hauria d'atribuir-los les competències que fossin procedents segons les seves característiques o capacitat de gestió.

Com a conseqüència, la LRBRL, després de definir la província, en l'article 31.1.a, com una entitat local determinada per l'agrupació de municipis, amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat per complir els seus fins, s'inicia el treball de dotar-la de contingut competencial, i defineix com a fins propis i específics garantir els principis de solidaritat i equilibri intermunicipals en el marc de la política econòmica i social i, en particular, assegurar la prestació integral i adequada en la totalitat del seu territori dels serveis de competència municipal.

Per aconseguir aquestes finalitats pròpies i específiques de la província, la LRBRL distingeix entre competències pròpies de la província, que s'exerceixen en règim d'autonomia i sota la pròpia responsabilitat, i competències atribuïdes per delegació, que s'exerceixen en els termes d'aquesta, reconeixent com competències pròpies de la diputació, com a òrgan de govern i administració de les províncies, les que li atribueixen les lleis de l'Estat en qualitat de competències pròpies en els diferents sectors de l'acció pública i les que li atribueixen les lleis de les CA reguladores dels diferents sectors, en tal qualitat.

D'aquesta manera es va diferir al legislador sectorial estatal o autonòmic la capacitat de perfilar o definir el règim competencial propi de les diputacions, però sense que això signifiqués un xec en blanc per a aquests legisladors, en la mesura que l'article 36 de la Llei de bases del règim local va establir originàriament que les diputacions tindrien, en tot cas, les competències següents:

D'aquesta manera es posa de manifest el respecte de la LRBRL per l'autonomia provincial garantit constitucionalment i es comença a perfilar el seu nucli essencial de competències indisponible per a qualsevol dels dos legisladors, l’estatal i l’autonòmic, ja que les competències esmentades més amunt han de ser necessàriament respectades per les lleis reguladores dels diferents sectors de l'acció pública, en constituir el nucli essencial d'autonomia protegit constitucionalment del qual parlava el Tribunal Constitucional.

La LRBRL també va regular la possibilitat que les diputacions provincials exerceixin competències per delegació d’altres administracions en els termes de la delegació mateixa, prèvia acceptació de la diputació o quan així s’imposés per llei, en aquest cas aquestes delegacions havien d’anar necessàriament acompanyades de la transferència de fons necessaris per exercir la competència. Aquestes delegacions podien derivar directament de la Generalitat o de l'Estat, quan es tracti de competències de mera execució i l'àmbit competencial sigui el més adequat per prestar els serveis corresponents, encara que en aquest últim supòsit era requisit previ i indispensable la consulta o l'informe previ de la CA afectada.

Les determinacions originals de la LRBRL van comportar una modificació substancial del règim de competències de les províncies respecte del que establia la Llei de règim local de 1955, i això va generar la necessitat d'introduir la disposició transitòria segona, en virtut de la qual, fins que es dictés la legislació de l'Estat i de les CA que atribuís les competències a altres nivells d’administració, les províncies conservaven les competències que li atribuïa la legislació sectorial anterior a la LRBRL.

Catalunya, després de veure frustrat l'intent de suprimir les províncies pel Tribunal Constitucional i amb l'objectiu de fer efectiu el que disposava l'article 5 del primer Estatut, que establia que la Generalitat estructuraria la seva ordenació territorial en municipis i comarques, aprova simultàniament un paquet de lleis denominades lleis d'ordenació territorial, que englobaven la Llei municipal i de règim local de Catalunya, la Llei sobre l'organització comarcal, la Llei sobre el règim provisional de competències de les diputacions provincials i la Llei reguladora de la conurbació de Barcelona i les comarques compreses dins de la seva zona d'influència directa.

Aquestes lleis posen de manifest l'antic sentir de Catalunya en relació amb l'existència de les diputacions provincials que ja hem comentat, en la mesura que es va establir un règim provisional de les competències de les diputacions de Catalunya, fins que es fes realitat la uniprovincialitat d'aquesta comunitat, en establir els mitjans per deixar buida de contingut la disposició transitòria segona de la LRBRL, relativa a la conservació provisional per les diputacions provincials de les competències que reconeixia la legislació local anterior, en començar amb aquesta legislació la via per recuperar aquestes competències provisionals de les diputacions, mitjançant l’aprovació de les corresponents lleis sectorials.

No obstant això, amb l'objectiu d'adoptar una determinada sistemàtica en l'estudi, atesa la simultaneïtat en l'aprovació d'aquestes lleis, tractarem cada aspecte en particular.

↑ Tornar a 1.3 La planta local de Catalunya: especial referència al règim provincial | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

• 1.4.1 Les determinacions originals de la LRBRL en la delimitació de les competències locals
• 1.4.2 Les competències municipals actualment

Tal com estableix l’article 1 de la LRBRL, els municipis són l’entitat local bàsica de l’organització territorial de l’Estat, ja que no són producte de la creació pel legislador, sinó que, al contrari, la labor del legislador se n’ha limitat a recollir l'existència natural, i constitueixen, a més, la via immediata de participació ciutadana en els assumptes públics.

Els municipis, que institucionalitzen i gestionen amb autonomia els interessos propis de les col·lectivitats corresponents, estan configurats per quatre elements fonamentals:

• El territori, en la mesura que, com a ens local d'origen territorial, constitueix un element essencial determinant de la seva existència i el marc en el qual despleguen les seves competències.
• La població, constituïda pels ciutadans residents al municipi als quals aquest representa políticament i els interessos dels quals administren.
• L'organització, o estructura orgànica i funcional a través de la qual es canalitza l'activitat municipal.
• Les competències, com a element determinant de la seva existència autònoma, que des del punt de vista material delimita l'àmbit de representació dels ciutadans i els límits materials als quals se circumscriu l'administració dels seus interessos.

Centrant-nos en aquest últim element municipal, ja que l'organització l’analitzem més endavant en la unitat 3, com és notòriament conegut, tot i que la CE va comportar una notable modificació de l'organització territorial de l'Estat, amb profundes repercussions en els més variats àmbits, entre els quals i pel que aquí ens interessa, en el local, amb el reconeixement del dret a l'autonomia dels municipis per gestionar els seus interessos, en canvi no va regular ni reconèixer competències concretes a aquest tipus d'ens locals, en diferir aquesta tasca al legislador ordinari, inicialment l'estatal, com a titular de les competències bàsiques en matèria de règim local i, addicionalment, l'autonòmic.

Per aquesta raó, va ser la LRBRL i la legislació local de Catalunya, actualment el TRLMC, les que d'una manera més específica van determinar l'àmbit competencial dels municipis, labor que la primera d’aquestes normes va efectuar sols de manera parcial, ja que aquesta llei va diferir novament aquesta labor al legislador sectorial competent per raó de la matèria, en limitar-se a establir únicament els paràmetres següents:

Com hem vist, la LRBRL no va concretar les competències municipals, sinó que va diferir aquesta funció al legislador sectorial. El que va fer és assegurar un mínim comú denominador, en determinar, mitjançant el sistema de llista, un àmbit de matèries en les quals la legislació sectorial estatal o autonòmica havia de reconèixer necessàriament competències pròpies al municipi, que constitueix una garantia respecte de la legislació autonòmica i sectorial, que no podia desconèixer aquestes determinacions a l’hora d’atribuir competències als municipis.

Sí que va concretar, en canvi, les classes de competències de les entitats locals en general i dels municipis en particular, en distingir en l'article 7 entre competències pròpies i competències atribuïdes per delegació, entenent per competències pròpies les que li siguin atribuïdes al municipi com a tals en virtut d'una llei, dins del marc material dissenyat per l'article 25, en el qual s’enumeren una sèrie de matèries en què el legislador sectorial ha de reconèixer competències als municipis, i atenent als principis i a les directrius de l'article 2, i per competències atribuïdes per delegació les competències pròpies d'altres administracions, l'exercici de les quals es transfereix als municipis mitjançant una delegació intersubjectiva.

La diferència fonamental entre les competències pròpies i les atribuïdes per delegació, consisteix en el fet que, mentre que les primeres s’exerceixen en règim d'autonomia i sota la seva pròpia responsabilitat, sens perjudici de la coordinació deguda en la programació i l'execució amb les restants administracions públiques, en els termes dels articles 10 i 55 i següents de la LRBRL, segons els quals és procedent aquesta coordinació quan les activitats o els serveis locals transcendeixin l’interès propi del municipi, condicionin rellevantment els interessos d’altres administracions o siguin concurrents o complementaris d’aquestes, les competències atribuïdes per delegació, en canvi, s'exerceixen en els termes d'aquesta, que pot establir tècniques de direcció i controls d'oportunitat, sempre que respectin la potestat d'autoorganització dels serveis corresponents per part de l'entitat local.

A aquest efecte, l'article 27, pel que fa als municipis, disposa que tant l'Administració de l'Estat com les de les CA i altres entitats locals, poden delegar en els municipis l'exercici de competències.

Si aquestes van ser les determinacions generals de la legislació bàsica respecte de la delimitació de les competències municipals, a Catalunya, la LMC, precedent immediat del TRLMC, va mantenir el mateix sistema d'atribució i paràmetres idèntics, que posava clarament de manifest que, amb l'excepció dels serveis mínims, també respecte dels sectors en què el Parlament de Catalunya tenia competències legislatives, on s'havien de concretar aquestes competències municipals era en la legislació sectorial.

Des de la promulgació de la LRBRL i la LMC, tot i les múltiples modificacions que han tingut i les aspiracions legítimes dels municipis sobre el reconeixement, no sols d'àmplies competències que desenvolupessin degudament les determinacions de l'article 25 de la LRBRL, com a resultat del principi de subsidiarietat, sinó també de la seva diversitat, i tot i les aspiracions dels alcaldes de les set grans ciutats espanyoles -Madrid, Barcelona, València, Sevilla, Saragossa, Màlaga i Bilbao- plasmades el 25 d'abril de 1994 en el document "Criteris per a la llei de grans ciutats", posteriorment debatudes novament en la reunió celebrada a Saragossa l'any 1996, podem observar sense cap dificultat com es va seguir mantenint incòlume aquest model d'uniformitat estructural dels governs locals i de dispersió normativa en el reconeixement de les seves competències pròpies.

Des del punt de vista competencial, el problema va ser que, tal com va denunciar insistentment la FEMP i es va reconèixer posteriorment en l'exposició de motius de la Llei 11/1999, de 21 d'abril, ni per part de l'Estat, ni per part de les CA, en legislar en els àmbits materials assenyalats en l'article 25 de la LRBRL, es va desenvolupar de manera substantiva l'atribució de competències als municipis, la qual cosa va generar un moviment reivindicatiu municipal per aconseguir un nou marc competencial que procurés una descentralització més gran cap als municipis. Aquest nou marc competencial es va tractar en l'Assemblea extraordinària de la FEMP celebrada al final del 1993 a la Corunya, en la qual es va proclamar la necessitat d'un pacte local que clarifiqués l'àmbit de competències de l'Administració local, de manera que, mitjançant l'apropament de l'Administració als ciutadans i l'aplicació plena del principi de subsidiarietat, es posessin els mitjans perquè els municipis poguessin assumir les funcions que, d'acord amb la seva capacitat i la demanda social, els corresponien.

Aquests antecedents van ser els que van provocar la necessitat de modificar la LRBRL que, d'altra banda, llavors ja tenia dotze anys de vigència i s’havia modificat en moltes ocasions, bé com a conseqüència de modificacions legislatives puntuals, bé com a conseqüència de la jurisprudència constitucional. Ambdós factors, les reivindicacions municipals i la necessitat d'adequar la LRBRL als nous temps, ateses les reiterades modificacions parcials, van ser les raons que van portar el legislador a promulgar la Llei 11/1999, de 21 d'abril, de modificació de la LRBRL i altres mesures per al desenvolupament del govern local, en matèria de trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat vial i en matèria d’aigües. Però, no obstant ser aquest l'objectiu primordial, aquesta llei no va canviar el sistema d'atribució uniforme de competències als municipis, ni va establir-ne cap increment, sinó que va seguir el model instaurat per la LRBRL de diferir aquesta labor al legislador sectorial.

El cert és que aquestes mesures legislatives no van permetre identificar un gran avanç quant al reconeixement de noves competències locals i a l'efectivitat del principi de subsidiarietat, en no haver-ne abordat amb aquestes ni haver-ne realitzat posteriorment una atribució de competències basada en criteris de capacitat de cada municipi, sinó que amb aquestes mesures es va seguir mantenint la regulació uniforme de l'any 1985 quant a l'àmbit competencial municipal, circumstància que va comportar que per a una gran majoria aquest paquet de mesures suposés únicament un pacte local absolutament descafeïnat, que no va implicar necessàriament un reforçament d'un paper més rellevant dels governs locals, tot i ser els únics governs públics que llavors obtenien puntuacions altament positives dels ciutadans en les enquestes i els sondeigs d'opinió.

L'excusa fonamental d'aquest resultat va ser que, atès l'especial sistema de distribució de competències locals a través de la legislació sectorial, era necessari passar a continuació a revisar la legislació autonòmica corresponent que fes possible un major reconeixement de competències municipals, tasca que va donar lloc que posteriorment s'iniciés el debat del que havia de ser la segona part d'aquell pacte, sota la denominació de Pacte Institucional.

Si aquest va ser l’estat de la qüestió fins al final del segle XX, les reformes legislatives que van venir amb el nou segle tampoc no van afegir gaire més a la solució d'aquesta problemàtica pel que a la modificació i l'ampliació del sistema d'atribució de competències als municipis, ja que la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, aprovada per l’inexplicable procediment d’urgència, es va abstenir de tractar la vessant competencial.

Aquesta situació va posar de manifest, durant els anys immediatament posteriors, que el model vigent no donava resposta a les legítimes aspiracions municipals, com provava el fet que la Llei de modernització anunciés la necessitat d’abordar l’elaboració d’una nova llei bàsica, i aquesta necessitat es plantejava, a més, en un moment històricament idoni per portar-la a terme, en coincidir en el temps amb una sèrie de circumstàncies, d'una banda, l’existència d’un procés obert per reformar els estatuts d’autonomia i, de l'altra, el ressorgiment o l'accentuació de l’esperit reivindicatiu del municipalisme, posat de manifest com a conseqüència del 25 aniversari dels ajuntaments democràtics, que es va plasmar en el document aprovat per la FEMP amb el nom de Carta de Vitòria, sota l’eslògan “Un nuevo impulso para las ciudades y los pueblos del siglo XXI”, que establia un decàleg de les reivindicacions i les aspiracions municipals.

Era, per tant, un moment històricament idoni per avançar en el camí de delimitar i construir un concepte molt més ambiciós d’autonomia local i per aconseguir un règim orgànic municipal flexible, divers i més conforme amb les responsabilitats reals que els municipis havien de seguir assumint en el futur. Aquest moviment va donar lloc a l’obertura d’un procés de redefinició del marc local, a partir de la prèvia elaboració per un grup d’experts del Llibre blanc per a la reforma del govern local, en el qual, a fi de dotar de més autonomia política i més competències els ens locals, es van proposar una sèrie de reivindicacions.

Responent a aquesta necessitat, el mes d'octubre de l’any 2006 el ministre d'Administracions Públiques presentava a la Comissió d'Entitats Locals del Senat l'Avantprojecte de llei bàsica del govern i de l'Administració local, que sota els principis de transparència i participació ciutadana volia establir les bases de l'autonomia local a través de diversos eixos fonamentals, un dels quals consistia a fixar per primera vegada competències municipals concretes. Per això, després de regular el que anomenava clàusula general de competència, consistent a atribuir als municipis una competència residual, és a dir, competència pròpia en totes les matèries no atribuïdes expressament per la legislació a l'Estat o a les CA, passava a definir de manera concreta quines havien de ser les competències municipals, utilitzant la tècnica següent:

• El reconeixement exprés de competències concretes en diferents sectors o camps d'actuació, que condicionarien en el futur el legislador sectorial per raó de la matèria, que en regular cada sector no podria ignorar-les, ja que l'avantprojecte definia autèntiques competències municipals, encara que genèriques, i no, com succeeix ara, mers sectors d'actuació en els quals hi ha interessos locals en joc que exigeixen reconèixer als municipis un àmbit material de competències no definit prèviament.

• L'establiment dels serveis municipals de caràcter obligatori, utilitzant per a això la mateixa tècnica que feia servir la LRBRL per definir-los, que, després d'enumerar els que s'havien de prestar en tots els municipis, els incrementava gradualment en funció de la major població d'aquests.

• El reconeixement d'una mínima potestat normativa local, dins del marc de la legislació estatal o autonòmica, que garantís l'elaboració i l'execució de polítiques pròpies, en una sèrie concreta i específica de matèries.

Coincidint en el temps amb la redacció del llibre blanc i amb l'elaboració de l'Avantprojecte de llei bàsica del govern i de l'Administració local, es va aprovar el nou Estatut d'autonomia de Catalunya mitjançant la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, que, diferenciant-se ostensiblement de l'anterior, entre altres aspectes, pel que fa al tractament del règim local, va dedicar-li una part important del seu articulat, concretament el capítol VI del títol II, sota el nom d'"El govern local", i el capítol III del títol VI, "Les finances dels governs locals".

El nou Estatut d'autonomia va aportar noves determinacions en relació amb les competències municipals molt importants, ja que, en reconèixer en l'article 84 unes competències pròpies als ens locals i pel fet que l'EAC té naturalesa de llei orgànica, va blindar-les respecte del legislador ordinari, de manera que les lleis sectorials ja no poden desconèixer aquest àmbit competencial mínim, encara que el cert és que l’article 84 de l’EAC, tot i tenir per títol “Competències locals”, reconeix competències en una sèrie de sectors "[…] en els termes que determinin les lleis […]", de què es deriva que la concreció de les competències és una tasca que es torna a diferir al legislador sectorial.

Tot i aquestes aspiracions locals i l’elaboració del llibre blanc, les determinacions que conté l’Avantprojecte de llei bàsica del govern i de l'Administració local de l’Estat no van cristal·litzar en la corresponent norma jurídica. Tot al contrari, la solució finalment adoptada va venir de la mà de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, que, lluny de les legítimes aspiracions municipals i sota l’excusa de la sostenibilitat financera i de la situació de crisi econòmica, va comportar una clara recentralització del sistema i una sensible involució en matèria d’autonomia local, que va generar les conseqüències següents:

• La introducció de limitacions a la creació de nous municipis, amb l'exigència d’un informe previ de l’Administració que exerceixi la tutela financera i la prohibició de crear municipis de menys de 5.000 habitats o que no siguin financerament sostenibles.

• L’establiment de mesures de foment de la fusió de municipis confrontants de la mateixa província, amb independència de la seva població.

• La modificació del marc competencial dels municipis i de les províncies, sota el principi "Una administració, una competència", amb l’abast següent:

Han tingut un paper similar al de la LRBRL les legislacions autonòmiques de règim local que, adoptant una solució pràcticament idèntica a l'adoptada per la LRBRL, han diferit també la concreció de les competències locals al legislador sectorial, i s'han limitat a definir àmbits en els quals aquest legislador necessàriament haurà d'atorgar competències als municipis.

Així ho va fer inicialment la LMC i es manté en el TRLMC vigent, tot i que, com ja hem indicat anteriorment, a Catalunya actualment hi ha un nou EAC que en l'article 84 disposa el següent:

A més, totes les modificacions de la LRBRL que hem analitzat s'han incorporat automàticament en el TRLMC en virtut de la disposició addicional primera, que estableix que els preceptes que, per sistemàtica legislativa, incorporin aspectes de la legislació bàsica de l’Estat, s’entenen automàticament modificats en el moment en què es produeixi la revisió de la legislació estatal, i sols es mantenen els que són compatibles i permeten una interpretació harmònica.

↑ Tornar a 1.4 Els municipis | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Actualment, tot i que la LRBRL continua reconeixent una habilitació general d’actuació a les entitats locals, en determinar en l'article 3 que per complir els seus fins i en l'àmbit de les seves respectives competències, les entitats locals, d'acord amb la Constitució i les lleis, tenen plena capacitat jurídica per adquirir, posseir, reivindicar, permutar, gravar o alienar tota classe de béns, celebrar contractes, establir i explotar obres o serveis públics, obligar-se, interposar els recursos establerts i exercitar les accions establertes en les lleis, aquesta habilitació es refereix a l’àmbit de les seves competències, que després de la promulgació de la LRSAL han estat profundament modificades.

Efectivament, si bé l’article 3 de la LRBRL estableix que, perquè sigui efectiva l'autonomia garantida constitucionalment a les entitats locals, la legislació de l'Estat i la de les CA reguladora dels diferents sectors d'acció pública els ha d’assegurar el dret a intervenir en tots els assumptes que afectin directament el cercle dels seus interessos, atribuint-los les competències que siguin procedents en consideració a les característiques de l'activitat pública de què es tracti i a la seva capacitat de gestió, de conformitat amb els principis de descentralització, proximitat, eficàcia i eficiència, i amb subjecció estricta a la normativa d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, el cert és que amb l’última reforma legal, com ja hem assenyalat més amunt, els municipis han perdut en principi llibertat d’actuació, en veure suprimides les competències complementàries d’altres administracions que establia anteriorment l’article 28 de la LRBRL, actualment suprimit, en particular respecte dels sectors de l’educació, la cultura, la promoció de la dona, l’habitatge, la sanitat i la protecció del medi ambient, i també en veure limitada la capacitat de decisió, en estar sotmès l’exercici de competències impròpies a la tutela de la Generalitat de Catalunya.

Actualment, com a conseqüència del que disposa l’article 7 de la LRBRL, podem distingir els tipus de competències següents:

Aquestes competències són les que s’exerceixen en règim d’autonomia i sota la pròpia responsabilitat atenent a la deguda coordinació en la seva programació i execució amb la resta d’administracions públiques, i estan sotmeses al principi de reserva legal en la seva determinació, perquè aquesta funció correspon a les lleis ordinàries, tant les de règim local com les lleis sectorials, estatals i autonòmiques segons la distribució constitucional de competències, que les han de concretar i singularitzar.

Aquesta llei atributiva de competències, a comptar des de l’entrada en vigor de la LRSAL, ha d’anar acompanyada d’una memòria econòmica justificativa que avaluï la conveniència d’implantar serveis locals sobre la base dels principis de descentralització, eficiència, estabilitat i sostenibilitat financera, amb què s’inverteix el criteri establert en la CEAL, en prescindir, respecte de la regulació anterior, del principi de màxima proximitat com a criteri a tenir en compte per atribuir la competència a un nivell d’administració o a un altre. Aquesta memòria també ha de reflectir l'impacte sobre els recursos financers de les AP afectades i ha de disposar la dotació dels recursos econòmics que assegurin la suficiència financera de les entitats locals, però sense que comporti en cap cas una despesa més elevada per a les AP. En el cas de lleis estatals el projecte requereix l'informe favorable del MHAP.

En fer l’atribució de la competència pròpia, per imperatiu del que disposa l’article 25.5 de la LRBRL, s’ha de garantir la no atribució simultània a diverses AP.

L’àmbit en el qual la legislació ha de reconèixer competències als municipis és el que disposa l’article 25.2, segons el qual el municipi exerceix en tot cas competències pròpies, en els termes de la legislació de l'Estat i de les CA, en les matèries següents:

La LRSAL, respecte de la llista que anteriorment contenia l’article 25 de la LRBRL, va introduir les variacions següents:

• Incorpora com a nova matèria la promoció en el terme municipal de la participació dels ciutadans en l’ús eficient i sostenible de les tecnologies de la informació i les comunicacions.

• Elimina les matèries següents:

• Circumscriu la competència en matèria d’habitatge a l’habitatge públic.

• El transport públic es refereix al transport col·lectiu urbà, que pot implicar l'exclusió en matèria de taxis.

Aquestes competències són les que, d’acord amb el que disposa l’article 7 de la LRBRL, es reben d’altres AP (Estat-Generalitat) i constitueixen competències pròpies d’aquestes, que es deleguen mitjançant disposició o acord i s’exerceixen en els termes de la delegació, les quals, en conseqüència, poden establir tècniques de direcció i control d’oportunitat i eficiència, encara que han de respectar la potestat d’autoorganització local i resten proscrites les directrius singulars.

En els articles 27 i 57 bis de la LRBRL i la disposició addicional desena de la LRSAL, s'estableix la possibilitat que l’Estat i les CA deleguin competències en els municipis, si es millora l’eficiència de la gestió, s’eliminen duplicitats i s’ajusten aquestes delegacions al que disposa la LOEPSF, aspecte que han de justificar en la memòria econòmica que ha d’acompanyar la delegació, en la qual s’ha de fonamentar que té per objecte evitar duplicitats, millorar la transparència dels serveis i el servei a la ciutadania i contribuir als processos de racionalització administrativa, i que generi un estalvi net de recursos.

Ja no es disposa, en canvi, la possibilitat que aquestes administracions imposin la delegació en virtut d’una llei.

Per tant, a diferència del que ocorria abans, ja no obeeixen a l’objectiu d’incrementar el poder local en matèries d'interès local rellevant, perquè afectaven els interessos propis si amb això es millorava l'eficàcia de la gestió i s’assolia una major participació, sinó a meres raons d’eficiència de gestió i estalvi de costos.

En conseqüència, tot i que el seu règim jurídic és el mateix que abans, en canvia el fonament, en no descansar ja en l’objectiu d’ampliar la capacitat d’actuació dels municipis fins on abasti l’esfera dels seus interessos, mitjançant un sistema similar al que s'estableix per a les CA en l’article 150.2 de la CE, sinó en meres raons de gestió i economies financeres.

No obstant això, la llei estableix una llista de matèries susceptibles de delegació, que s’ha de fer amb criteris homogenis quan es faci a més d’un municipi de la mateixa província, en la qual, sorprenentment, s’inclouen serveis relacionats amb competències en sectors que la LRSAL sostreu a la competència municipal, com el de l’educació o els serveis socials. Efectivament, l’article 27.3 de la LRBRL disposa actualment que, amb l'objectiu d'evitar duplicitats administratives, millorar la transparència dels serveis públics i el servei a la ciutadania i, en general, contribuir als processos de racionalització administrativa que generi un estalvi net de recursos, l'Administració de l'Estat i les de les CA poden delegar, seguint criteris homogenis, entre d'altres, les competències següents:

• Vigilància i control de la contaminació ambiental.

• Protecció del medi natural.

• Prestació dels serveis socials, promoció de la igualtat d'oportunitats i prevenció de la violència contra la dona.

• Conservació o manteniment de centres sanitaris assistencials de titularitat de la CA.

• Creació, manteniment i gestió de les escoles infantils d'educació de titularitat pública de primer cicle d'educació infantil.

• Realització d'activitats complementàries en els centres docents.

• Gestió d'instal·lacions culturals de titularitat de la CA o de l'Estat, amb estricta subjecció a l'abast i les condicions que deriven de l'article 149.1.28.a de la CE.

• Gestió de les instal·lacions esportives de titularitat de la CA o de l'Estat, incloent-hi les situades en els centres docents quan es facin servir fora de l'horari lectiu.

• Inspecció i sanció d'establiments i activitats comercials.

• Promoció i gestió turística.

• Comunicació, autorització, inspecció i sanció dels espectacles públics.

• Liquidació i recaptació de tributs propis de la CA o de l'Estat.

• Inscripció d'associacions, empreses o entitats en els registres administratius de la CA o de l'Administració de l'Estat.

• Gestió d'oficines unificades d'informació i de tramitació administrativa.

• Cooperació amb l'Administració educativa a través dels centres associats de la Universitat Nacional d'Educació a Distància.

La delegació ha de complir les exigències següents:

a. La seva efectivitat requereix l'acceptació del municipi interessat i, en tractar-se de competències d’altres administracions, s’han d’executar amb subjecció a la legislació d’aquestes.

b. El termini mínim de vigència de la delegació que estableix actualment la LRBRL és de cinc anys.

c. Ha de determinar els mitjans personals, materials i econòmics del servei que s’han d’assignar, que no poden generar més despesa per a les AP.

d. Ha d’anar acompanyada del finançament corresponent, que exigeix l’existència de dotació pressupostària adequada i suficient en el pressupost de l’Administració delegant. Per això, és causa de renúncia que ha d’acordar el ple l'incompliment de les obligacions financeres per part de l'Administració delegant o quan, per circumstàncies sobrevingudes, el municipi justifiqui suficientment la impossibilitat d'acomplir-les, sense detriment de l'exercici de les seves competències pròpies.

e. L'Administració delegant ha d’establir en la disposició o l'acord de delegació les causes de revocació o renúncia de la delegació, entre les quals s’ha de tenir en compte l’anterior.

f. Per dirigir i controlar l'exercici dels serveis delegats, l'Administració delegant pot dictar instruccions tècniques de caràcter general i demanar, en qualsevol moment, informació sobre la gestió municipal, així com enviar comissionats i formular els requeriments pertinents per esmenar les deficiències observades i, en cas d'incompliment de les directrius, denegació de les informacions sol·licitades o inobservança dels requeriments formulats, pot revocar la delegació o executar per si mateixa la competència delegada en substitució del municipi.

L’Administració delegant pot sol·licitar l'assistència de les diputacions provincials o entitats equivalents, comarques, per exemple, per coordinar i seguir les delegacions efectuades.

g. Els actes del municipi poden ser recorreguts davant els òrgans competents de l'Administració delegant mitjançant un recurs d’alçada impropi.

L’article 7.4 de la LRBRL regula un tercer tipus de competències, que identifiquem com a impròpies, tot i que el precepte les denomina "competències diferents de les pròpies i de les atribuïdes per delegació". Es tracta d’altres competències que no entren en cap de les categories analitzades anteriorment, en no haver estat expressament atribuïdes com a pròpies per les lleis i no tractar-se de competències delegades, que sols poden exercir els municipis, en els termes que disposa la legislació de l'Estat i de les CA, quan amb això no es posi en risc la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda municipal, d'acord amb els requeriments de la legislació d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, i quan no s'incorri en un supòsit d'execució simultània del mateix servei públic amb una altra administració pública.

A aquests efectes, són necessaris i vinculants els informes previs de l'Administració competent per raó de matèria, en els quals s'assenyali la inexistència de duplicitats, i de l'Administració que tingui atribuïda la tutela financera sobre la sostenibilitat financera de les noves competències.

Aquests informes estan regulats a Catalunya pel Decret 208/2015, de 22 de setembre, que regula el procediment per obtenir-los, segons la disposició addicional del qual els ens locals podien continuar prestant els serveis públics o desenvolupant les activitats que exercien a l’entrada en vigor de la LRSAL, com a competència distinta de les pròpies i de les atribuïdes per delegació, sempre que l'entitat local valorés que es complien les condicions següents:

• Que no incorrin en supòsits d’execució simultània del mateix servei públic.

• Que quedi garantida la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda de l'ens local.

A més, cal que se sol·liciti a la Generalitat, dins de l’any següent a l’entrada en vigor del Decret, l’emissió dels informes sobre la inexistència de duplicitats o d’execució simultània del mateix servei públic amb l’Administració de la Generalitat de Catalunya i sobre la sostenibilitat financera, i que s’adjunti la valoració realitzada en seu local.

Respecte de l’exercici de competències impròpies que es decidís exercir en el futur, els municipis i la resta d’ens locals han de sol·licitar i obtenir prèviament els següents informes favorables preceptius de caràcter vinculant:

a. L’informe sobre la inexistència de duplicitats o d’execució simultània del mateix servei públic amb l’Administració de la Generalitat de Catalunya, que ha d’emetre el departament de la Generalitat de Catalunya competent en matèria d’Administració local, un cop consultat, si escau, el departament competent per raó de la matèria.

A aquest efecte el Decret estableix que l’execució simultània del mateix servei públic o duplicitat existeix quan l’Administració de la Generalitat de Catalunya i l'ens local conflueixin sobre una mateixa acció pública, activitat o servei, projectades sobre un mateix territori i sobre les mateixes persones.

b. L’informe sobre la sostenibilitat financera de les noves competències, que ha d’emetre el departament de la Generalitat de Catalunya competent en matèria de tutela financera dels ens locals, que entén que queda garantida quan l’exercici de la competència no supera la seva capacitat per finançar els compromisos de despesa presents i futurs i, per tant, compleix el nivell exigit pels indicadors de solvència establerts en la normativa de tutela financera dels ens locals, dins dels límits de dèficit, deute públic i morositat de deute comercial, de conformitat amb el que estableix la LORPSF.

Sense aquests informes favorables, el municipi no pot exercir la competència.

L'article 26 de la LRBRL estableix una sèrie de serveis que els municipis estan obligats a prestar amb caràcter de mínims, els quals constitueixen a la vegada autèntiques competències municipals pròpies.

En la determinació d’aquests serveis mínims a què els ciutadans tenen dret i que els seus municipis han de prestar, s’utilitza un criteri de capacitat, ja que partint d'uns serveis mínims exigits a tots els municipis i d'acord amb una escala formada per tres nivells diferents de població, es van sumant, també amb el caràcter de mínims, nous serveis obligatoris en funció que els municipis tinguin una població superior a 5.000, 20.000 o 50.000 habitants.

En concret, els serveis mínims actualment exigits als municipis són els següents:

a. En tots els municipis:              

• Enllumenat públic.           
• Cementiri.             
• Recollida de residus.             
• Neteja viària.             
• Abastament domiciliari d'aigua potable.             
• Clavegueram.             
• Accés als nuclis de població.             
• Pavimentació de les vies públiques.             

  b. Als municipis amb població superior a 5.000 habitants, a més:             

• Parc públic.             
• Biblioteca pública.             
• Tractament de residus.             

  c. Als municipis amb població superior a 20.000 habitants, a més:             

• Protecció civil.             
• Avaluació i informació de situacions de necessitat social i l'atenció immediata a persones en situació o risc d'exclusió social.             
• Prevenció i extinció d'incendis.             
• Instal·lacions esportives d'ús públic.             

d. Als municipis amb població superior a 50.000 habitants, a més:             

• Transport col·lectiu urbà de viatgers.             
• Medi ambient urbà.

En tots aquests casos, la llibertat del municipi per establir aquests serveis públics no es modifica, però sí que es condiciona, en la mesura que, respecte d’aquests serveis, el municipi té dues opcions diferents, o acceptar les propostes de forma de prestació realitzades per la diputació corresponent o constituir-los i prestar-los per si mateix, mitjançant els mecanismes establerts legalment per satisfer-los, entre aquests, la sol·licitud d'assistència d'entitats supramunicipals, o l'ús de les tècniques d'associació o cooperació interadministrativa.

Però si les determinacions d'aquest article de la LRBRL imposen als municipis unes obligacions, el cert és que també suposen una garantia a favor seu, ja que impedeix que la legislació sectorial pugui menyscabar les competències municipals inherents al compliment d'aquestes obligacions. Per això, quan l'article 42 de la LRBRL habilita les CA per crear en el seu territori comarques o altres entitats que agrupen diversos municipis, els estableix un límit a l'hora de determinar les competències que hauran d'assumir els nous ens creats, ja que mai poden comportar per als municipis la pèrdua de la competència per prestar els serveis mínims. Aquests, segons la jurisprudència del Tribunal Constitucional, suposen el reconeixement legal d'un mínim competencial dels municipis que, en tot cas, li han de correspondre en virtut de la garantia institucional de què gaudeixin, per la qual cosa, la creació de nous ens, encara que indubtablement ha de repercutir en la redistribució dels nivells competencials de les entitats existents, no es pot fer a costa d'eliminar les competències d’entitats amb autonomia garantida constitucionalment.

Per coordinar la prestació d’aquests serveis, la diputació ha de proposar, amb la conformitat dels municipis afectats, la manera de prestar-los, consistent en la prestació directa per la diputació i repercutint als municipis el cost efectiu del servei en funció del seu ús o percebent la taxa municipal que els financi, o la implantació de fórmules de gestió compartida a través de consorcis, mancomunitats o altres fórmules, llevat que el municipi justifiqui davant aquesta Administració i resti acreditat que pot prestar aquests serveis amb un cost efectiu menor que el derivat de la manera de gestió proposada per la diputació o entitat equivalent, ja que en aquest cas el municipi pot assumir la prestació i la coordinació d'aquests serveis.

↑ Tornar a 1.4 Els municipis | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Pel que fa a les comarques o altres entitats que agrupin diversos municipis que, amb qualsevol altra denominació, puguin establir les CA, l'article 42 de la LRBRL estableix una sèrie de determinacions mínimes, ja que recau íntegrament la competència respecte d'aquesta forma d'organització territorial en les CA, que les poden crear quan per les característiques de determinats municipis, que determinin interessos comuns, necessitin una gestió pròpia o demanin la prestació de serveis en un àmbit superior al purament municipal. Per això es reconeix la iniciativa de la seva creació als municipis interessats, amb la determinació que no es pot crear la comarca si s'hi oposen expressament els municipis afectats en una proporció que suposi les dues cinquenes parts dels que es projectin agrupar, quan representin, a la vegada, com a mínim, la meitat del cens electoral del territori corresponent.

Fora d’aquesta determinació, aquest precepte de la LRBRL es limita a contenir una sèrie de garanties, bàsicament en favor dels ens locals existents, respecte de les repercussions que pugui tenir per a aquests la creació o la institució de comarques, en establir, d'una banda, que quan l'agrupació en comarques tingui lloc respecte de municipis que pertanyen a més d'una província, sigui necessari l'informe favorable de les diputacions provincials afectades -aquest informe ha de ser emès, segons l'article 70.26 del ROF, pel ple de la corporació provincial; de l'altra, que la creació de les comarques mai pot comportar per als municipis la pèrdua de la competència per prestar els serveis municipals mínims establerts per la LRBRL en l'article 26, ni privar-los de tot nivell d'intervenció en cada un dels sectors d'activitat enumerats per l'article 25.2 de la LRBRL, en els quals el legislador sectorial ha de reconèixer un àmbit determinat de competències pròpies.

Com ja va assenyalar el Tribunal Constitucional en el seu moment, és una garantia a favor dels municipis enclavats en l'àmbit territorial de les comarques que la seva creació no impliqui una minoració del seu règim de competències, basant-se per a això en la seva pròpia doctrina dictada en relació amb les províncies, segons la qual, l'aparició de noves entitats territorials, encara que hagi de tenir una profunda repercussió sobre les entitats locals existents i sobre el seu àmbit competencial, que es pot veure disminuït o augmentat, en canvi, no en pot suposar mai l'eliminació total, ni que aquells pateixin un debilitament del contingut, si no hi ha raons suficients.

Del que s'ha exposat es desprenia que la creació de les comarques podia repercutir en la redistribució dels nivells competencials de les entitats municipals, però sense que aquesta redistribució pugui donar lloc, en cap cas, a privar-los ni dels serveis municipals mínims, ni d'un nivell d'intervenció, també mínim, en relació amb les matèries sobre les quals el legislador sectorial els ha de reconèixer competències pròpies i específiques.

Amb aquests límits van quedar habilitades les lleis de les CA per determinar l'àmbit territorial de les comarques, la composició i el funcionament dels seus òrgans de govern, que havien de ser, necessàriament, representatius dels ajuntaments que agrupin i les competències i recursos econòmics que se'ls havia d'assignar, i així ho van fer, a més de Catalunya, que l'any 1987 va aprovar la seva organització comarcal, altres CA, com l'Aragó, Cantàbria o Astúries, per exemple.

A Catalunya, l'organització comarcal està regulada actualment pel Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual es va aprovar el Text refós de la Llei de l’organització comarcal, que estén a tot el territori de Catalunya aquesta organització, sense que cap municipi pugui restar exclòs ni pertànyer a més d’una comarca, que es defineix com a entitat local de caràcter territorial formada per l’agrupació de municipis contigus, amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat i autonomia per acomplir els seus fins.

Actualment Catalunya és composta per 42 comarques, segons el detall que figura a l’annex d’aquesta norma, amb capitalitat en els municipis que especifica, a les quals s’atribueixen les competències següents:

• Les que li atribueix la llei en matèria de cooperació, assessorament i coordinació dels ajuntaments.

• Les que li atribueixin les lleis del Parlament tenint en compte la tipologia de les comarques, i sens perjudici de l'atribució directa de competències als ajuntaments dels municipis que compleixin els requisits mínims de població, capacitat econòmica o capacitat de gestió, d'acord amb els criteris objectius que estableixin les mateixes lleis sectorials.

• Les que li deleguin o li encarreguin de gestionar l'Administració de la Generalitat, la diputació corresponent, els municipis, les mancomunitats i les comunitats de municipis, i les organitzacions associatives d'ens locals regulades pel TRLMC.

• L’execució d’obres i la prestació de serveis dins de l'àmbit de les seves competències.

El text refós, després de regular la forma de creació, modificació o supressió de comarques, sens perjudici de la seva capacitat d’autoorganització, que les permet dotar-se d’una organització complementària pròpia, regula en els articles 11 i següents l'organització bàsica, en establir que el govern i l'administració de la comarca correspon al consell comarcal, que està integrat pels òrgans que s’analitzen en la unitat 3, entre algun dels quals –presidència, ple i gerència- distribueix les corresponents competències executives i el seu règim de delegacions interorgàniques.

En relació amb aquesta distribució de competències, mereix la pena destacar que, respecte de les competències dels alcaldes i dels presidents de les diputacions provincials, en les comarques es produeix una característica especial, ja que s’enforteix més el ple que la presidència, ja que aquesta perd importants competències com a conseqüència d’una doble circumstància, d'una banda, perquè una part important d’aquestes competències, les de caràcter més executiu, s’atribueixen a la gerència i, de l'altra, perquè perd a favor del ple algunes competències en matèria de personal i, molt especialment, la competència residual, és a dir, les atribucions que expressament assignen les lleis a la comarca, sense atribuir-les a cap òrgan comarcal en concret.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

Les vegueries estan regulades pels articles 90 i 91 de l'EAC, que les configura com ens locals de naturalesa territorial amb personalitat jurídica pròpia i autonomia per gestionar els seus interessos, que tenen per objecte una doble funció:

Aquestes determinacions estatutàries han estat executades per la Llei 30/2010, de 3 d’agost, de vegueries, modificada posteriorment per la Llei 4/2011, de 8 de juny, i per la Llei 2/2017, de 15 de febrer, que, després de regular aquesta doble naturalesa de la vegueria, organitza tot el territori català en vegueries, de manera que cap municipi ni cap comarca pugui quedar exclòs o pertànyer a més d’una vegueria, llevat del Conselh Generau d’Aran, que és la institució de govern de l’Aran i té un règim jurídic especial garantit per l’article 94 de l’EAC, pel qual constitueix una entitat territorial singular dins de Catalunya i no li són aplicables les determinacions d’aquesta llei.

Tot i això, tal com determina la disposició transitòria segona d’aquesta llei, mentre estigui integrat per l’ordenament jurídic de l’Estat en la institució provincial de govern i Administració local, el Conselh Generau d’Aran forma part de la vegueria de l’Alt Pirineu, sens perjudici que aquest pugui delegar-li totes les seves funcions en l’àmbit territorial de l’Aran.

La Llei de vegueries regula les demarcacions veguerials següents:

En aquesta llei, després de regular el procés de creació, modificació i supressió de les vegueries i d’organitzar els serveis de la Generalitat en aquesta nova entitat local, amb la determinació que en un termini de tres anys des de l'entrada en vigor de la Llei 2/2017, de 15 de febrer, l'organització dels serveis territorials de la Generalitat i l'exercici de les funcions dels departaments de l'Administració de la Generalitat s'han d'adequar a l'àmbit territorial de les demarcacions veguerials, es regulen les seves competències:

• Coordinar els serveis municipals entre si per garantir la prestació integral i adequada dels serveis en tota la demarcació veguerial.

• Prestar assistència i cooperació jurídica, econòmica i tècnica als municipis, especialment als que tenen menys capacitat econòmica i de gestió, seguint criteris d’equilibri territorial.

• Prestar serveis públics de caràcter supracomarcal.

• Prestar serveis per encàrrec de gestió o per delegació dels ens locals.

• Fomentar els interessos propis de la vegueria.

• Les altres que li atribueixin expressament les lleis.

Amb la determinació que també poden assumir competències diferenciades en consideració de les especificitats territorials de la demarcació veguerial, d’acord amb la legislació de règim local.

També regula aquesta llei, entre altres aspectes, els seus òrgans de govern, constituïts pel Consell de Vegueria, integrat pel president o la presidenta, que pot adoptar la denominació de veguer en cap o veguera en cap i és escollit "entre ells" pels consellers de vegueria, que poden adoptar la denominació de veguer o veguera. Així com la Carta veguerial, com a norma bàsica en matèria d’autoorganització que les permetrà regular la seva pròpia organització, com a complement de l'organització bàsica que la llei regula i que analitzarem en la unitat 3.

Ara bé, com que aquestes noves entitats locals neixen amb la intenció de substituir les províncies a Catalunya, la llei estableix en els articles 31 i 32 i en la disposició transitòria tercera un règim de subrogació dels consells de vegueria, tant en la representació que les diputacions respectives tinguin en institucions, consorcis, fundacions, societats i altres entitats o ens públics o privats, com en la titularitat dels seus ens instrumentals, dels seus béns i del seu personal, així com també de les seves relacions jurídiques vigents –contractes i convenis i altres relacions bilaterals– i se subroguen també en la seva posició financera, tributària i pressupostària, ja que, com determina la disposició addicional primera, han de disposar globalment dels mateixos recursos que el TRLRHL reconeix a les províncies.

Per portar a terme el procés de transició, la disposició addicional segona disposa que la creació de les vegueries s’ha de fer conjuntament amb la tramitació de la iniciativa legislativa del Parlament davant les Corts Generals per modificar la normativa estatal que calgui, referint-se a la llei orgànica que modifiqui l'organització provincial i converteixi Catalunya en comunitat autònoma uniprovincial. A més, la disposició transitòria segona estableix que la constitució dels consells de vegueria ha de tenir lloc un cop hagin estat aprovades aquestes modificacions de la normativa estatal, incloent-hi les relatives a l’establiment del règim electoral de la vegueria, que serà el moment en què els consells de vegueria substituiran les diputacions provincials, d’acord amb l’article 91.3 de l’EAC.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

La LRBRL dedica a les àrees metropolitanes un sol precepte, amb l'objectiu de regular els aspectes que el legislador estatal va considerar bàsics en relació amb aquest tipus d'entitats locals, en el qual les defineix com entitats locals integrades pels municipis de grans aglomeracions urbanes, entre els nuclis de població dels quals existeixin vinculacions econòmiques i socials que fan necessària la planificació conjunta i la coordinació de determinats serveis i obres.

L’objecte d’aquestes entitats és, per tant, donar resposta adequada a unes determinades característiques sociològiques de poblacions concentrades al voltant de grans ciutats, que, per les especials relacions que tenen els seus habitants amb els diferents municipis que les integren, exigeixen un tractament comú i una planificació conjunta, ja que la característica essencial d'aquestes grans aglomeracions urbanes és que els seus ciutadans, tot i exercitar els seus drets polítics en el seu municipi de residència, desenvolupen part de la seva vida i activitat en altres municipis de la conurbació -treball, consum, oci, etc.-, i utilitzen els serveis públics de diversos ajuntaments, circumstància que n'aconsella la coordinació i una planificació conjunta d’aquests serveis o d'altres aspectes que, com el transport, el subministrament d'aigua potable o l'urbanisme, requereixin una actuació i planificació comunes.

Les entitats metropolitanes poden ser constituïdes lliurement per les CA que, a aquest efecte, poden crear-les, modificar-les o, fins i tot, suprimir-les, mitjançant una llei; per tant, aquesta reserva legal constitueix un dels límits imposats pel legislador bàsic al legislador autonòmic. Per això cal que es doni audiència prèvia a l'Administració de l'Estat i a les entitats locals afectades, concretament als ajuntaments i a les diputacions.

La llei de creació ha de determinar els òrgans de govern i administració d'aquest tipus d'entitats, en els quals forçosament han d'estar representats tots els municipis integrats en l'àrea, així com el règim econòmic i de funcionament, en el qual s'ha de garantir la participació d'aquests en la presa de decisions i una distribució justa i equilibrada de les càrregues entre tots. S'han de definir, també, els serveis i les obres la prestació dels quals s'encomanarà a l'ens metropolità i el procediment per executar-los.

Precisament, va ser l'ús d'aquesta potestat legislativa autonòmica la que va possibilitar que en l'àmbit català fos suprimida l’any 1987 l'antiga Entitat Municipal Metropolitana de Barcelona, que havia estat creada en l’època preconstitucional mitjançant el Decret llei 5/1974, de 24 d'agost, amb funcions bàsicament urbanístiques, i va ser substituïda per dues noves entitats metropolitanes, la de Transport i la de Serveis Hidràulics. Des de l’any 2010, quan es va aprovar la Llei 31/2010, de 3 d’agost, aquestes dues entitats metropolitanes van ser substituïdes per l’actual Àrea Metropolitana de Barcelona, que és una entitat local supramunicipal catalana, de caràcter no territorial, integrada per un 36 municipis de Barcelona, a la qual s'atribueixen importants competències en matèria d’urbanisme, transport i mobilitat, aigües, residus, medi ambient, infraestructures d’interès metropolità, desenvolupament econòmic i social i cohesió social i territorial, que es concreten en l'article 14.

La llei de creació d’aquesta entitat metropolitana, en la qual els municipis que constitueixen el seu àmbit territorial d’actuació s’han d'integrar obligatòriament, disposa que està governada i administrada pels òrgans següents:

• El Consell Metropolità, integrat per tots els alcaldes de cada municipi de l’àmbit metropolità com a membres nats, i pels regidors elegits pels municipis d’acord amb les regles següents:

• El president o la presidenta, que és elegit pel Consell Metropolità entre els membres que tinguin la condició d’alcalde o alcaldessa i presentin una candidatura amb el suport del Consell d’Alcaldes, que obtingui en primera convocatòria el vot favorable dels alcaldes de municipis que representin les dues terceres parts de la població de l’Àrea Metropolitana o, si no ocorre, assoleixin aquest quòrum en segona convocatòria al dia següent.

• El vicepresident o la vicepresidenta executiu i els vicepresidents que designi el president o la presidenta entre els consellers comarcals per substituir-lo.

• La Junta de Govern, que és l’òrgan que assisteix el president o la presidenta de l’Àrea Metropolitana en l’exercici de les seves atribucions, i està integrat pel president o la presidenta i un nombre de consellers metropolitans nomenats per aquest a proposta del Consell Metropolità, que en cap cas no pot superar el terç dels membres de dret del Consell. Aquest òrgan pot assumir, també, competències delegades per altres òrgans metropolitans.

• La Comissió Especial de Comptes, amb idèntiques funcions que les comissions especials de comptes dels municipis que més endavant analitzarem.

• El Consell d’Alcaldes, integrat pels alcaldes dels municipis de l’Àrea Metropolitana, que és un òrgan que s’ha de constituir després de cada convocatòria d’eleccions locals i que no sols pot presentar al Consell Metropolità propostes d’actuació, sinó que també ha d’emetre un informe previ sobre l'aprovació del programa d’actuació i de les matèries determinades pel Reglament orgànic.

• L'organització complementària restant que, mitjançant acord del Consell o mitjançant el Reglament orgànic, pugui constituir amb caràcter complementari l'entitat, entre d’altres, i en qualitat d’òrgan d’administració, la Gerència, que ha de determinar les competències que li atribueixen i li deleguen.

La llei creadora de l’Àrea Metropolitana també regula les competències de cadascun d’aquests òrgans, amb la possibilitat de delegacions interorgàniques entre si, així com les relacions de l'Àrea Metropolitana de Barcelona amb els municipis, el seu sistema de finançament i el seu règim de personal.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

Quant a legislació bàsica, l'article 44 de la LRBRL regula aquest tipus d'ens locals de naturalesa no territorial, clàssic, d'altra banda, en el nostre dret, encara que a diferència de les àrees metropolitanes no residencia la competència per constituir-les en l'àmbit autonòmic, sinó, lògicament, en l'àmbit municipal, ja que no deixen de ser més que la manifestació del dret d'associació per prestar en comú serveis determinats de la seva competència que reconeix als municipis tant la Carta Europea d'Autonomia Local ratificada per Espanya mitjançant l'Instrument de 20 de gener de 1988, com l’article 87.2 de l'EAC.

Aquest precepte de la LRBRL reconeix als municipis el dret d'associar-se amb altres municipis en mancomunitats, fins i tot de diferent comunitat autònoma, per executar en comú obres o serveis determinats de la seva competència, i així dona lloc a nous ens locals de naturalesa no territorial, amb personalitat jurídica pròpia i capacitat per complir els fins específics que se'ls encomanin. Aquests ens es regulen per un estatut propi, que ha de contenir, necessàriament, l'àmbit territorial, l'objecte per al qual es constitueixen i l'abast de les seves competències, així com els òrgans de govern, els recursos de què estarà dotat, la durada, sens perjudici de la possibilitat que tinguin caràcter indefinit, i tots els altres aspectes que es considerin necessaris per al seu funcionament, amb una doble limitació, d'una banda, es poden constituir mancomunitats de municipis per prestar associadament determinats serveis, no la totalitat i, de l'altra, que els seus òrgans de govern han de ser necessàriament representatius dels ajuntaments mancomunats.

Atès el caràcter associatiu d'aquest tipus d'entitats, la LRBRL regula un procediment bàsic de mínims per aprovar els estatuts de la mancomunitat, ja que encara que difereix la regulació del seu règim jurídic a la legislació de les CA, ho fa establint una sèrie de límits. D'una banda, en establir que l'elaboració dels estatuts correspon als regidors de la totalitat dels municipis promotors, constituïts en assemblea; de l'altra, en imposar la necessitat de l'informe previ de les diputacions afectades en relació amb el projecte d'estatuts, que ha de ser aprovat pel ple provincial, en qualitat d’informe no vinculant, i, finalment, en exigir que els plens de tots i cadascun dels ajuntaments mancomunats aprovin específicament aquests estatuts, i és aplicable el mateix procediment, en virtut del principi de contrarius actus, per modificar o suprimir la mancomunitat.

A aquestes determinacions inicials de la LRBRL, la LRSAL en va afegir d'altres, i va trencar en certa manera el principi de lliure associació dels municipis, ja que com a conseqüència de la coordinació de la diputació que regula aquesta llei, es pot imposar al municipi la creació o la participació obligatòria en una mancomunitat per gestionar determinats serveis, encara que és cert que aquesta proposta de la diputació requereix la conformitat del municipi.

A més, segons la disposició transitòria onzena de la LRSAL, les seves competències han d’estar orientades exclusivament a la realització d’obres i prestació de serveis públics necessaris perquè els municipis puguin exercir les competències o prestar els serveis de la seva competència pròpia (art. 25 i 26 de la LRBRL). A aquest efecte, aquesta disposició va establir un termini de sis mesos per adaptar els seus estatuts al que estableix l’article 44 de la LRBRL, per no incórrer en causa de dissolució.

A aquestes determinacions de la LRBRL, els articles 35 i 36 del TRRL en van afegir algunes de complementàries quan, d'una banda, no exigeixen que els municipis siguin de la mateixa província, ni que entre si es doni continuïtat territorial, llevat que per la naturalesa dels fins de la mancomunitat constitueixi un requisit indispensable i, de l’altra, imposen una limitació consistent en la impossibilitat que a través de la creació d'una mancomunitat s'assumeixin la totalitat de les competències assignades per la llei als municipis respectius, ja que això comportaria una supressió de facto dels municipis mancomunats i una vulneració, per tant, de l'autonomia municipal consagrada pel text constitucional, en els termes en què aquesta ha estat interpretada per la jurisprudència del Tribunal Constitucional.

També detalla el TRRL alguns aspectes que s’han d’expressar, necessàriament, en els estatuts de la mancomunitat, que no havien estat específicament enunciats per la LRBRL, com la definició clara dels municipis que la integren, el lloc en el qual han de residir els òrgans de govern i administració, el nombre i la forma de designació dels representants municipals que han d'integrar els òrgans de govern, els fins i els recursos econòmics, dins dels que estableixen els articles 150 i següents del TRLRHL, que regulen els recursos de les entitats locals supramunicipals i remeten el seu finançament al que disposin les seves normes de creació, amb la determinació específica que les hisendes de les mancomunitats s'han de nodrir, per les contribucions especials, les taxes i els preus públics que la mancomunitat pugui establir, i per les aportacions que els municipis que la integren hagin de realitzar d'acord amb el que estableixen els seus estatuts reguladors.

L’aprovació dels estatuts per cadascun dels municipis integrants de la mancomunitat, segons el TRRL, requereix adoptar l'acord plenari corresponent amb el quòrum especial de majoria absoluta del nombre legal de membres de cada corporació establert per l'article 47.3.b de la LRBRL, que exigeix amb caràcter preceptiu l’informe previ del secretari o la secretària i de l’interventor o la interventora. Aquest acord s’ha d'adoptar prèvia realització d’un tràmit informació pública d'un mes, a l'efecte de possibles al·legacions, de què es deriva que la seva constitució exigeix la tramitació d’un procediment bifàsic, amb una aprovació inicial per a la qual no es requereix un quòrum específic, un tràmit d’exposició pública i una aprovació definitiva que resolgui totes les al·legacions que s’hagin pogut presentar.

Els restants aspectes relacionats amb la regulació del règim jurídic de les mancomunitats de municipis, cal buscar-los en la legislació autonòmica, en concret, en els articles 115-122 del TRLMC i en els articles 48 i següents del Decret 244/2007, de 6 de novembre, pel qual es regula la constitució i la demarcació territorial dels municipis, de les entitats municipals descentralitzades i de les mancomunitats de Catalunya, que acaben de perfilar el règim jurídic propi de les mancomunitats a Catalunya. Aquests articles limiten aquest dret d’associació quan afecti municipis de diferent comarca si la mancomunitat té per objecte obres i serveis compresos en el pla d’actuació comarcal, i concreten de manera detallada el contingut dels seus estatuts reguladores, que també han de considerar les normes generals per incorporar nous membres o per separar els existents, el sistema d’elecció i destitució del seu president o presidenta i dels òrgans de govern restants que es determinin estatutàriament i les seves normes de funcionament, ja que en defecte de determinacions estatutàries regeix el règim jurídic de funcionaments establert pel TRLMC per als ens locals.

Aquests òrgans de govern han d’estar necessàriament conformats per un president o presidenta, un vicepresident o vicepresidenta, una assemblea general, com a màxim òrgan de govern representatiu de tots els municipis associats, i una comissió especial de comptes.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

1. Marc legal

2. Les entitats locals en la legislació bàsica i les seves potestats administratives

• Tipus

• Potestats

3. La planta local de Catalunya

• Atomització municipal i inframunicipalisme

• Mapa local

• La problemàtica de la divisió provincial a Catalunya

• Amb l'objectiu de fer efectiu el que disposava l'article 5 del primer Estatut, que disposava que la Generalitat estructuraria la seva ordenació territorial en municipis i comarques, aprovava simultàniament un paquet de lleis denominades lleis d'ordenació territorial, dins de les quals estava la Llei sobre el règim provisional de competències de les diputacions provincials, en la qual es posa de manifest l'antic sentir de Catalunya en relació amb l'existència de les diputacions provincials. En virtut d’aquesta llei es va establir un règim provisional de les competències de les diputacions de Catalunya, fins que es fes realitat la uniprovincialitat de Catalunya, i es va fer explícita la possible i futura uniprovincialitat de la comunitat autònoma catalana, amb la desaparició consegüent de la divisió provincial de Catalunya.

4. Els municipis

• Determinacions originals de la LRBRL i evolució posterior

• Classes de competències municipals actuals 

• Sistema de delimitació de les competències

• Serveis municipals mínims

5. Les comarques

• Concepte, naturalesa i garanties municipals

• Competències de les comarques catalanes:

6. Les vegueries

• Concepte i regulació

• Demarcacions veguerials:

• Govern de la vegueria i denominacions

• Competències

• Règim transitori

7. Les àrees metropolitanes

• Concepte, constitució i funcions

• Entitats metropolitanes de Catalunya: antecedents i situació actual

• Organització de l’Àrea Metropolitana de Barcelona

8. Les mancomunitats de municipis

• Concepte i funcions

• Regulació

• Requisits i limitacions

• Règim jurídic i òrgans de govern

• Recursos econòmics

↑ Tornar a l'índex de la unitat

<< Inici | Unitat 2 >>