"[…] no s'ha de confondre grup polític o grup municipal amb partit polític […] el recurs d'apel·lació incorre en un error en equiparar representants de grup polític i partit polític."

"Tots els grups polítics integrants de la corporació tenen dret a participar en aquests òrgans (es refereix als d'estudi, informe o consulta), mitjançant la presència de regidors pertanyents a aquests en proporció al nombre de regidors que tinguin al ple."

"e) Als plens ordinaris la part dedicada al control dels altres òrgans de la corporació ha de presentar substantivitat pròpia i diferenciada de la part resolutiva, i ha de garantir de manera efectiva en el seu funcionament i, si escau, en la seva regulació, la participació de tots els grups polítics municipals en la formulació de precs, preguntes i mocions."

"3. A l'efecte de la seva actuació corporativa, els membres de les corporacions locals s'han de constituir en grups polítics, en la forma i amb els drets i les obligacions que s'estableixin amb excepció dels que no s’integrin en el grup polític que constitueixi la formació electoral per la qual van ser elegits o que abandonin el seu grup de procedència, que tenen la consideració de membres no adscrits.

El ple de la corporació, amb càrrec als seus pressupostos anuals, pot assignar als grups polítics una dotació econòmica que ha de comptar amb un component fix, idèntic per a tots els grups, i un altre de variable, en funció del nombre de membres de cada grup, dintre dels límits que, si escau, s'estableixin amb caràcter general en les lleis de pressupostos generals de l'Estat, i sense que puguin ser destinats al pagament de remuneracions de personal de qualsevol tipus al servei de la corporació o a l'adquisició de béns que puguin constituir actius fixos de caràcter patrimonial.

Els drets econòmics i polítics dels membres no adscrits no poden ser superiors als que els haguessin correspost si haguessin romàs en el grup de procedència, i s’exerciten en la manera que determini el ROM de cada corporació.

Aquesta determinació no és aplicable en el cas de candidatures presentades com a coalició electoral, quan algun dels partits polítics que l’integren decideixi abandonar-la.

Els grups polítics han de dur una comptabilitat específica de la dotació a què es refereix el paràgraf segon d’aquest apartat 3, anterior, que han de posar a la disposició del ple de la corporació, sempre que aquest ho demani.

Quan la majoria de regidors d’un grup polític municipal abandonin la formació política que va presentar la candidatura per la qual van concórrer a les eleccions, en siguin expulsats, els regidors que romanen en l'esmentada formació política són els legítims integrants d’aquest grup polític a tots els efectes. En qualsevol cas, el secretari o la secretària de la corporació es pot adreçar al representant legal de la formació política que va presentar la candidatura corresponent a l'efecte que notifiqui l’acreditació de les circumstàncies assenyalades."

3. El Pleno se dotará de su propio reglamento, que tendrá la naturaleza de orgánico. No obstante, la regulación de su organización y funcionamiento podrá contenerse también en el reglamento orgánico municipal.

En todo caso, el Pleno contará con un secretario general y dispondrá de Comisiones, que estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos en proporción al número de concejales que tengan en el Pleno.

1. Para la defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración municipal, el Pleno creará una Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones, cuyo funcionamiento se regulará en normas de carácter orgánico.

2. La Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones estará formada por representantes de todos los grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al número de miembros que tengan en el mismo."

1. Per al millor funcionament dels òrgans de govern de la corporació, el ple pot acordar la creació de grups municipals. S'han de constituir grups municipals en els municipis de més de 20.000 habitants.

2. Si cap acord del ple no ho regula altrament, per cada llista electoral només es pot constituir un grup municipal. Cada llista electoral que obtingui representació a l'ajuntament pot formar grup municipal.

3. Només el regidor o els regidors d'una mateixa llista electoral poden constituir grup municipal.

4. En el termini que estableixi l'acord a què es refereix l'apartat 1, i en els municipis de més de 20.000 habitants abans del primer ple ordinari després de la constitució de l'ajuntament, cada regidor ha de presentar a l'alcaldia una declaració signada on ha d'expressar el grup municipal al qual desitja d'ésser adscrit.

5. Els regidors que no quedin integrats en un grup quedaran automàticament incorporats al grup mixt. La participació d'aquest grup en les activitats de l'ajuntament és anàloga a la dels altres grups.

6. Els regidors que abandonen el grup format per la candidatura per la qual es van presentar a les eleccions locals no es poden integrar al grup mixt, sinó que queden com a regidors no adscrits. Aquest precepte no és aplicable en el cas de candidatures presentades amb la fórmula de coalició electoral, quan algun dels partits polítics que la integren decideix abandonar-la.

7. Els regidors que, de conformitat amb el que estableix l'apartat 6, queden en la condició de no adscrits, tenen els deures i els drets individuals, inclosos els de caràcter material i econòmic, que segons les lleis formen part de l'estatut dels membres de les corporacions locals i participen en les activitats pròpies de l'ajuntament de manera anàloga a la de la resta de regidors.

8. El municipi, d'acord amb el reglament orgànic i en la mesura de les seves possibilitats, ha de posar a disposició dels grups els mitjans necessaris per poder portar a terme llurs tasques.

[…] Les funcions i les atribucions dels grups municipals s'entenen, en tot cas, sens perjudici de les que la legislació de règim local atribueix als òrgans municipals i als membres de la corporació."

• Respecte del municipi de Barcelona, pels articles 11.2, 17, 18 i 19 de la Llei 22/1998, de 30 de desembre, per la qual es va aprovar la Carta municipal de Barcelona, en la nova redacció donada a alguns d’aquests preceptes per la Llei 18/2014, de 23 de desembre, i per l’article 47.4 de la Llei 1/2006, de 13 de març, reguladora del règim especial de Barcelona.

• Respecte de les vegueries, pels articles 12.d, 19.2, 20.1, 25.1.b i 27 de la Llei 30/2010, de 3 d’agost, de vegueries.

• Respecte de les comarques, pels articles 12.4, 15 i 18.3 del Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’organització comarcal de Catalunya.

• Respecte de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, pels articles 8.1.c, 9.3 i 10 de la Llei 31/2010, de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

"[…] per regular una qüestió peculiar de l'organització i el funcionament de cada corporació —referint-se als grups polítics i, concretament, a la possibilitat d'establir un nombre mínim de membres per constituir grup— no ha estat afectat pel posterior Reglament d'Organització, Funcionament i Règim Jurídic de les Entitats Locals, que lògicament no ha establert sobre aquest particular una norma comuna per a tots els municipis de l'Estat."

"[…] Constitueix matèria típica dels reglaments propis de cada corporació la regulació de la formació dels grups polítics i la incorporació a aquests dels regidors del ple."

"[…] la expresada norma del Reglamento Orgánico de Valencia no infringe el principio de igualdad […] a los concejales que no lleguen al número mínimo exigido no se les niega por eso el derecho de participación en los asuntos públicos que reconoce el artículo 23 de la Constitución, al quedar incorporados en el grupo mixto, en el que podrán hacer efectivo dicho derecho de acuerdo con las normas organizativas del Reglamento de la Corporación."

Quan un electe no s’integri en el grup que constitueixi la formació electoral per la qual va ser elegit o, voluntàriament, un cop integrat originàriament en el grup corresponent, decideixi donar-se de baixa d’aquest, supòsit en el qual, com més endavant analitzarem, llevat que sigui a conseqüència de l'abandonament d’una coalició electoral per part d’un dels partits que l’integren, l'electe passa a la situació de no adscrit a cap grup polític local.

En aquests casos no sols es produeix un canvi nominatiu d'un dels membres del grup, sinó que, a més, es dona l'eventualitat que el substitut s'hi pugui integrar o no.

Aquesta situació es produeix en algunes CA quan, com a conseqüència de la baixa d'un o diversos membres del grup, desapareix el propi grup en restar reduït el nombre dels seus components a un nombre inferior al que exigeix la llei o el reglament orgànic per formar grup. En aquest supòsit té virtualitat l’existència del grup mixt.

Aquesta situació pot ser deguda a una dissolució derivada d’una resolució judicial o a altres circumstàncies.

En el primer cas, un cop dissolt el partit o la coalició com a conseqüència de la declaració judicial d’il·legalitat, es va discutir en via judicial la continuïtat dels grups polítics municipals corresponents, però la jurisprudència s’ha decantat per considerar que la desaparició del partit o de la coalició porta inherent la del grup, en entendre que els grups locals en aquest cas perpetuarien un partit il·legal, i això sens perjudici que els elegits continuïn en els seus escons i mantinguin les funcions representatives i els drets propis dels electes.

En el segon cas, respecte de la dissolució d’un partit derivada d’altres circumstàncies no judicials que va generar la dissolució del corresponent grup municipal i que tots els regidors d’aquest, menys un, constitueixin un nou grup, una sentència del Tribunal Superior de Justícia de Galícia es va pronunciar a favor del dret d’aquest únic regidor d’incorporar-se al grup mixt, en lloc de restar com a regidor no adscrit, en considerar que en aquest supòsit no es produïa un cas de transfuguisme, basant-se, a la vista de les determinacions de la legislació gallega de règim local, en els fonaments jurídics següents:

Doncs bé, si es consolida aquesta doctrina, aquest seria l’únic supòsit en el qual seria viable la determinació legal de la legislació catalana d’existència del grup mixt a Catalunya.

Aquest supòsit, que opera tant si es produeix de manera voluntària com a causa de la seva expulsió, és establert expressament en l’últim paràgraf de l’article 73.3 de la LRBRL, i té com a efecte directe que els electes afectats restin en situació de no adscrits. Les entitats afectades han de comunicar aquesta situació de manera fefaent a l’ens local, per això el precepte inclou la possibilitat que el secretari o la secretària es pugui dirigir directament al representant legal de la formació política corresponent, perquè acrediti aquests extrems.

En el cas de l’expulsió, es tracta de decisions internes dels partits alienes a l’ens local que, no obstant la potestat d’organització de la qual gaudeixen, que els permet regular els corresponents procediments d’expulsió, poden ser també susceptibles de revisió jurisdiccional, quan el que es vulneri siguin aquestes normes estatutàries.

Aquest supòsit, que també situa els electes afectats en la condició de no adscrits, es produeix quan són la resta de membres del grup els qui expulsen un dels membres. En aquest aspecte concret, tot i l’àmplia discrecionalitat de la qual gaudeixin aquests òrgans, es tracta de decisions susceptibles de revisió per la jurisdicció contenciosa administrativa respecte dels seus aspectes formals, ja que per la seva base associativa les decisions del grup s’han d’ajustar a un funcionament democràtic. Però aquesta jurisdicció no pot entrar en l’anàlisi de les raons de fons que provoquen l’expulsió.

De fet, el Tribunal Suprem ha abordat en nombroses ocasions aquesta problemàtica, i afirma en una de les seves sentències el següent:

El Tribunal Suprem arriba a aquesta conclusió en considerar que, encara que l’exercici de la funció representativa dels electes es canalitzi molt fonamentalment a través dels grups polítics, l’essència del seu càrrec públic no es veia afectada per la pertinença a un grup o altre o pel fet d'integrar-se en el grup mixt.

Basant-se en aquesta doctrina, altres tribunals han sostingut que:

Una qüestió diferent és quins són els requisits formals i materials perquè es produeixi l'expulsió. Quant als aspectes formals, cal atenir-se al que estableixi el reglament orgànic i, respecte dels materials, com ocorre en el sistema parlamentari, en el qual està inspirat el nostre actual sistema local, aquest aspecte ha de quedar circumscrit a l'àmbit de les decisions internes del grup, sobre la base de la seva pròpia potestat d'autoorganització, de manera que el ple no hagi d'entrar en aquestes, sinó únicament prendre nota de les variacions.

El que sí que estableix expressament la nostra legislació des de la reforma de la LRBRL per la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, és la determinació que quan la majoria dels membres electes d’un grup polític abandonin la formació política que va presentar la candidatura per la qual van concórrer a les eleccions o en siguin expulsats, són els membres electes que romanguin en aquesta formació política els legítims integrants del grup polític a tots els efectes, sigui quin en sigui, en conseqüència, el nombre.

Aquest dret es concreta en la possibilitat de designar, mitjançant el seu portaveu, entre els seus membres, com expressament disposa el ROF, els representants del grup als òrgans col·legiats d’estudi, informe i consulta dels assumptes que hagin de ser sotmesos a la decisió del ple de l’entitat i en la comissió especial de comptes i, respecte dels municipis de gran població, els representants del grup en la comissió especial de suggeriments i reclamacions, en tots els casos, de manera proporcional al nombre de membres que tinguin al ple.

En el cas de la legislació catalana, els articles 58.3 i 60.5 del TRLMC permeten assolir aquesta proporcionalitat, tant de manera literal i matemàtica, com mitjançant el nomenament d’igual nombre de membres per a tots els grups i l’aplicació del sistema de vot ponderat en les comissions informatives i en la comissió especial de comptes, que resol la problemàtica derivada de la doctrina del Tribunal Suprem que va considerar que el vot ponderat en el nostre sistema desbordava la potestat d’autoorganització municipal, en entendre que no era suficient per respectar el mandat de proporcionalitat exigit per la LRBRL, que exigeix una proporcionalitat estructural i no merament funcional.

Per tant, aquesta capacitat de designació de representants dels grups en les comissions recau prima facie en els mateixos grups, sense que la resta d’òrgans locals tingui cap possibilitat de variar la seva decisió, en considerar que la competència del ple per resoldre sobre les variacions que es produeixin en aquestes comissions durant el mandat i la proporcionalitat a tenir en compte en la seva composició, no l’autoritzen a prescindir de la decisió dels grups respecte de la persona que els hagi de representar.

Segons la jurisprudència del Tribunal Suprem, aquest dret a Catalunya el tenen tots els grups municipals que, encara que siguin d'un sol membre, tenen dret a participar en totes les comissions informatives municipals.

En canvi, quan a la resta d’òrgans relacionats amb el govern i l’administració de l’entitat local, com són la junta de govern, els tinents d’alcalde o, també, els membres dels consells d’administració de les societats municipals i altres ens instrumentals similars, no es considera que hi hagi un dret dels electes que s’integri dins del nucli essencial de les seves funcions representatives, sinó que constitueixen aspectes de l’organització i l'estructura consistorial dins de les potestats que corresponen al president o a la presidenta o, si pertoca, al ple.

El dret a formular precs i preguntes i a presentar mocions en la part dedicada al control dels plens ordinaris en els termes que s’analitzen en la unitat 5. A aquest efecte, l’article 98.e del TRLMC estableix l'obligació que aquesta part tingui una substantivitat pròpia i diferenciada de la part resolutiva, i que les regles de funcionament de l’entitat, establertes o no en una norma orgànica, garanteixin de manera efectiva la participació de tots els grups locals en la formulació de precs, preguntes i mocions en les sessions de caràcter ordinari.

Aquest dret és reconegut tant als grups locals com als electes, encara que en aquest cas de manera col·legiada –un mínim de tres-, llevat que no s’hagin constituït grups polítics, i en aquest supòsit les poden presentar tots els membres de la corporació considerats individualment. En virtut d’aquest dret resten habilitats per presentar al ple propostes de resolució per debatre-les i votar-les, que s’han d’incloure, necessàriament, en l’ordre del dia, quan s’hagin presentat abans de la seva convocatòria, i queden supeditades, en cas contrari, al fet que el ple les consideri d’urgència, mitjançant un previ acord adoptat per la majoria absoluta dels seus membres.

Segons disposa l’article 106 del TRLMC, es pot considerar que una proposta de resolució és una proposició formulada per escrit, a través del registre general, per un mínim de tres membres electes o per un grup polític, que té per objecte proposar al ple l'adopció d'un o diversos acords en relació amb un assumpte determinat de la competència municipal, quan per la seva naturalesa no tingui el caràcter d'acte de control ni, en conseqüència, hagi de formar part de les mocions incloses a la part de control de l'ordre del dia.

L’article 109 del TRLMC garanteix el dret dels grups que no han intervingut en el debat d’un assumpte a explicar el seu vot, i fa extensiu aquest dret als electes que hagin votat en sentit contrari al del seu grup.

Aquest dret se supedita a les disponibilitats de l’entitat local, i abasta la disposició de locals per reunir-se de manera independent i dels mitjans materials i personals necessaris per desenvolupar la tasca que la legislació els encomana.

Aquesta determinació general està regulada, amb un cert grau de detall, tant pels articles 27 i 28 del ROF, com per l’article 170 del TRLMC, que estableix el següent:

Però si analitzem la jurisprudència dictada en relació amb les determinacions del ROF, veiem que la infraestructura mínima de mitjans materials i personals està subjecta a una triple regla:

• a. A les possibilitats funcionals de l’organització, en considerar que la llei no garanteix als grups un mínim concret.

• b. Al nombre de grups existent en cada moment i a les seves característiques, que permeten que en cada moment es puguin variar els mitjans atribuïts.

• c. D’aquesta jurisprudència també es dedueix que la solució ha estat majoritàriament casuística, de manera que en cada cas el Tribunal ha analitzat les circumstàncies concurrents i si existia discriminació entre els diferents grups polítics.

A Catalunya, a més, l’article 170 del TRLMC reconeix als grups, però també als electes considerats individualment, el dret a participar en els òrgans d’informació i difusió local, com ara la televisió, les emissores de ràdio i les publicacions i els butlletins editats per l’ens local, d’acord amb les condicions establertes a aquest efecte mitjançant un reglament aprovat pel ple.

Aquest dret dels grups s’identifica, quan a l'abast i al règim jurídic, amb el dret que la llei reconeix als electes considerats individualment, que s’analitzen en la unitat 6 en estudiar l’estatut jurídic de l’electe.

Aquest dret deriva directament del que disposa l’article 196 de la LOREG entorn del procediment d’elecció d’alcaldes.

Aquest dret s'estableix de manera expressa a Catalunya en l’article 48.2.c del TRLMC i constitueix un dret d’iniciativa i proposta que va més enllà de la mera intervenció en la votació de l’acord per nomenar el candidat a síndic o síndica.

Aquest dret els permet impugnar no sols els acords municipals que els afectin com a grup, sinó també en els casos que els electes que hi pertanyen estiguin legitimats per impugnar-los, per haver-los votat en contra.

Certament, aquesta legitimació no opera en tots els casos, ja que, per exemple, el Tribunal Suprem la va negar a un grup perquè va considerar que ni tan sols en la doctrina constitucional hi ha un reconeixement de la legitimació dels grups parlamentaris, anàlegs en això als grups locals, per recórrer en qualsevol tipus de procés, sinó estrictament en el camp dels actes que afecten l'àmbit intern de la seva actuació parlamentària, motiu pel qual considera que els grups locals solament tenen legitimació per recórrer els actes que els afectin com a grups.

En canvi, en una altra sentència el Tribunal Suprem la reconeix a un grup respecte d'un acord de cessió d'una finca per a l'explotació ulterior com a estació de carburants, perquè va considerar que si estan legitimats per impugnar l'acord els membres de la corporació local que haguessin votat en contra, sembla adequat comprendre dintre d'aquesta legitimitat processal tant els membres individuals dissidents de l'acord, com el grup com a tal, integrat pels membres electes contraris a l'acord, màxim quan consta la conformitat de tots ells per interposar recurs, sobre la base del principi pro actione, que exigeix, segons el parer del Tribunal, una interpretació extensiva del precepte.

Més tard, l'any 1999 es va tornar a pronunciar el Tribunal Suprem sobre aquesta qüestió, però adoptant una posició diferent o, almenys, més matisada, en entendre que els grups polítics només tenen una funció estrictament corporativa, segons assenyala literalment l'article 23.1 del ROF i, per tant, qualsevol actuació externa, com la processal, ha de ser assumida individualment pels membres electes. Sobre aquesta base, el Tribunal entén que el previ recurs de reposició interposat pel grup davant l'ens local és vàlid com requisit processal previ quan així sigui imposat per l'ordenament jurídic, i s'entén efectuat per tots i cadascun dels seus membres a títol individual a l'efecte del posterior recurs jurisdiccional, que únicament poden interposar els electes a títol individual, perquè, ad extra, el grup està mancat de personalitat jurídica.

Però el cert és que hi ha pronunciaments d’alguns tribunals superiors de justícia, com el de Canàries, que van una mica més enllà, en admetre l’existència de legitimació respecte del recurs interposat per dos regidors, dels quals sols un havia votat en contra de l’acord, precisament perquè entenia que no actuaven a títol personal sinó com a portaveus titular i suplent del grup.

Aquest dret comporta estar representats en la junta de portaveus, mitjançant el portaveu del grup, allà on l'existència d'aquest òrgan col·legiat estigui regulada, fins i tot hi ha algun pronunciament judicial que entén que quan no s’ha nomenat portaveu han de ser convocats a la junta tots els membres del grup, a fi de respectar el seu dret a la participació política.

Finalment, els grups polítics municipals tenen dret que els sigui assignada, en condicions d'igualtat amb la resta de grups, una dotació econòmica, que ha de contenir un component fix, idèntic per a tots els grups, i un altre de variable, en funció del nombre de membres de cadascun dels grups, dintre dels límits que, si s’escau, estableixin amb caràcter general les lleis de pressupostos generals de l'Estat.

Aquesta dotació, l'assignació i la quantia de la qual correspon de fixar al ple de la corporació, no es pot destinar al pagament de remuneracions de personal de qualsevol tipus al servei de la corporació, ni a adquirir béns que puguin constituir actius fixos de caràcter patrimonial, i obliga els grups a dur-ne una comptabilitat específica, que han de posar a la disposició del ple de la corporació sempre que aquest ho demani.

Encara que aquestes determinacions legals es van introduir a la nostra legislació l’any 2011, el cert és que uns anys abans la jurisprudència ja havia tingut ocasió d'analitzar aquest aspecte respecte d'un acord d’un ajuntament madrileny que, entre altres qüestions, va establir que els grups polítics de la corporació serien dotats d'una quantitat equivalent al sou anual brut d'un auxiliar administratiu que realitzés funcions de secretari o secretària dintre de cada grup municipal, i a una subvenció per grup equivalent al 77 % dels ingressos bruts anuals de l'alcalde o l'alcaldessa, incrementada en un 5 % d'aquesta base de càlcul per cada regidor.

En aquesta sentència, no obstant això, el Tribunal ratifica la decisió adoptada pel Tribunal Superior de Justícia de Madrid, que havia anul·lat l'acord municipal perquè va considerar que la legislació llavors vigent no autoritzava la concessió d'una subvenció fixa anual a favor dels grups polítics.

Però el posterior reconeixement legal d’aquest dret als grups polítics no va posar fi als problemes interpretatius que aquesta dotació plantejava, i així ho va posar de manifest en el seu moment la doctrina, que va assenyalar com qüestions més polèmiques les següents:

Doncs bé, algun d’aquests interrogants ens han estat contestats, directament o indirectament, per la doctrina del Tribunal de Comptes continguda en la sentència esmentada més amunt, que, respecte d’aquesta dotació, ha conclòs el següent:

• Respecte de la naturalesa jurídica de la dotació, el Tribunal no dubta a qualificar-la de subvenció, tot i les pretensions dels afectats pel procés de qualificar-les com assignacions lliurement i discrecionalment administrables, en considerar que per la seva pròpia naturalesa i finalitat es tracta de subvencions atorgades als grups polítics per subvenir les seves despeses de funcionament.

• Respecte de les despeses admissibles, el Tribunal entén que encara que cap norma legal delimita ni detalla quines despeses poden ser sufragades amb càrrec a la dotació, per la seva pròpia naturalesa i finalitat solament es poden considerar despeses admissibles les directament vinculades al funcionament dels grups, i nega de manera taxativa la pretensió dels recurrents que únicament correspon al grup l’apreciació de les seves necessitats i nega també l'existència de cap poder o habilitació dels grups per disposar discrecionalment dels fons assignats.

• Respecte de la manca de personalitat del grup i la seva responsabilitat comptable, entén que com que els grups locals no tenen personalitat jurídica pròpia, en els integrants dels grups en cada legislatura recau la condició de perceptors de la dotació econòmica, per la qual cosa, a l'efecte de responsabilitat comptable, els membres del grup han de ser declarats responsables comptables solidaris, quan aquesta dotació no sigui destinada a la fi a què estava vinculada, doncs com assenyala el Tribunal respecte dels grups:

Tots aquests raonaments ens porten a considerar que els reglaments orgànics haurien de regular aquesta qüestió i que, almenys al final de cada mandat, seria aconsellable que els grups retessin comptes al ple, a l'efecte de control, i que els fons excedents de la dotació al final d’aquest mandat revertissin a l’Administració.

"[…] Tot això s'ha d'entendre sens perjudici que els regidors o regidores no adscrits tenen dret als mitjans econòmics necessaris per facilitar el compliment de les funcions inherents al càrrec […]."

a. El dret de participació política reconegut per l’article 23.2 de la CE és un dret de configuració legal, del qual es deriva que perquè se'n produeixi una vulneració cal que es produeixi una restricció il·legítima dels drets i de les facultats que la llei que els estableix els hagi reconegut, però no de qualsevol, sinó únicament i exclusivament dels drets i de les facultats que pertanyin al nucli de la seva funció representativa. En la resta de casos no ens trobarem amb una vulneració d’un dret constitucional susceptible d'empara i dels procediments especials de protecció dels drets fonamentals, sinó, en tot cas, davant d’una vulneració legal ordinària.

b. Que el nucli essencial de la funció representativa es correspon amb les funcions que sols poden exercir els titulars del càrrec públic pel fet de ser l’expressió del caràcter representatiu de la institució i de què no poden ser privats, fins i tot en el cas que els titulars del càrrec públic hagin optat per abandonar el grup polític de procedència. S'entén que s’han de considerar inclosos, en tot cas, dins d’aquest nucli essencial el dret de participar en l’activitat de control del govern local, el de participar en les deliberacions del ple de la corporació, el de votar en els assumptes sotmesos a la consideració d’aquest òrgan i el d’obtenir la informació necessària per poder exercir els drets anteriors.

c. Que la prohibició legal imposada als electes no adscrits d’incorporar-se a cap altre grup polític o de constituir un nou grup no afecta el nucli de la seva funció representativa, en considerar que cap de les funcions que l’integren es veu necessàriament compromesa per la impossibilitat d’incorporar-se al grup mixt o d’integrar-se en un altre grup polític, de què es deriva, necessàriament, que la pèrdua dels drets que conformen l’estatut dels grups polítics –no el dels electes considerats individualment que conformen l’estatut del membre electe- tampoc no pot resultar lesiva del dret de participació política establert per l’article 23.2 de la CE.

En relació amb aquesta qüestió, com ja hem comentat en la unitat 2, l’article 197.1.a de la LOREG, en els paràgrafs segon i tercer, va establir dues regles sobre el còmput de la majoria absoluta exigida per admetre a tràmit la moció de censura plantejada contra l’alcalde o l'alcaldessa pels supòsits en què els proponents de la moció formessin o haguessin format part del grup polític municipal al qual pertanyi l’alcalde o l'alcaldessa que es pretén censurar o haguessin deixat de pertànyer, per qualsevol causa, al grup polític al qual es van adscriure a l'inici del seu mandat, que pretenia contrarestar els efectes derivats del transfuguisme i que, com comentem en la unitat 2, van restar afectats per la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 151/2017, de 21 de desembre, que va declarar la inconstitucionalitat i la nul·litat del paràgraf tercer de l’article 197.1.a de la LOREG, els efectes de la qual es faran notar a partir de la propera renovació de les entitats locals, ja que fins llavors el Tribunal Constitucional dona l'oportunitat al legislador de modificar la norma i ajustar-la a la interpretació constitucional.

Respecte d’aquest dret, la jurisprudència va començar de manera vacil·lant, però, finalment, ha optat per considerar que encara que les comissions informatives són òrgans sense atribucions resolutòries, la missió de les quals no és adoptar acords sinó preparar el treball del ple, la transcendència en la decisió final de la fase d’estudi i d'elaboració de les propostes és tan important que, quant a divisions internes del ple, han de reproduir tal com sigui possible l’estructura política d’aquest, a fi d’evitar que s’elimini tota participació dels electes de la minoria en un estadi important del procés de decisió, ja que el contrari suposaria furtar-los la possibilitat de participar amb plena eficàcia en l'estudi final de la decisió, i privar-los, així, del temps necessari per estudiar en detall els assumptes i/o la documentació.

Sobre la base d'aquestes consideracions, ha entès que el dret a participar amb veu i vot en les comissions informatives forma part del nucli inherent a la funció representativa dels membres de les corporacions, considerats individualment, consagrat per l’article 23.2 de la CE, sens perjudici que en la composició i les regles de vot d’aquest tipus de comissions s’hagi de garantir la proporcionalitat amb la representació que tinguin els diferents grups i els membres no adscrits.

Precisament per això, en un conjunt de sentències dictades pel Tribunal Constitucional l’any 2011, quasi totes en relació amb l’Ajuntament madrileny de Majadahonda, que havia reconegut als regidors no adscrits el dret de participar amb veu però sense vot en les comissions informatives, el Tribunal, a més de considerar que amb aquesta mesura es vulnerava el seu dret de participació política, va assenyalar que, bé mitjançant les normes que regulen l'organització i el funcionament de la corporació, bé mitjançant l'acord pel qual es materialitzin el que estableix l’article 73.3 de la LRBRL, s’han d’adoptar en seu local les disposicions organitzatives adients, a fi de garantir que el dret dels electes a participar en les deliberacions i a votar en les comissions informatives no alteri l’exigència de proporcionalitat. Perquè, com ja havia dit el Tribunal uns anys abans, del reconeixement d’aquest dret dels electes no adscrits no es deriva que:

Encara que pel Tribunal Constitucional no és a ell, sinó al legislador competent -en el cas que analitza, al Parlament madrileny-, a qui, dins de la llibertat de configuració de la qual gaudeix, correspon instrumentar la designació dels electes per formar part de les comissions informatives, de manera que es preservi el principi de proporcionalitat en la composició i el funcionament d’aquestes comissions, i s'hi garanteixi el dret de participació dels electes no adscrits, però evitant, a la vegada, que es produeixi un eventual resultat no desitjat de sobrerepresentació.

Aquestes mesures poden consistir en la utilització del vot ponderat en les comissions informatives, amb un únic representant de cada grup i dels electes no adscrits, però, almenys en opinió d’algun jutjat, mai en el reconeixement del dret a participar sols en algunes comissions informatives.

• Impossibilitat de percebre la dotació econòmica establerta pels grups, ni respecte del component fix, ni del variable, perquè es tracta de prestacions que es destinen amb caràcter fix als grups municipals, que, per tant, no poden ser percebudes pels electes no adscrits, perquè no pertanyen a cap grup i sols poden percebre emoluments personals per les funcions que desenvolupin en la corporació quan així estigui reconegut.

• Dret a formular precs i preguntes en igualtat de condicions que la resta de membres de la corporació.

• Possibilitat de plantejar mocions al ple

Respecte d’aquesta qüestió, si bé el nostre ordenament jurídic, com en el cas de la designació de representants en les comissions informatives, reconeix aquest dret als grups municipals, sense fer cap menció als electes i deriva a la regulació del reglament orgànic la forma en què tant els drets econòmics com els polítics dels membres no adscrits han de ser exercits, el cert és que, a manca de pronunciament exprés directe del Tribunal Constitucional, els tribunals ordinaris s’estan decantant per una prevalença del dret de participació política en sentit ampli i, a vegades, han reconegut el dret a presentar mocions al ple també als membres electes no adscrits, fet que resulta lògic si tenim en compte els factors següents:

• Impossibilitat expressament establerta pel legislador que els seus drets econòmics i polítics siguin superiors als que els haguessin correspost de romandre en el grup de procedència

Amb la introducció d’aquest concepte jurídic indeterminat que, com ja he avançat, ha estat declarat constitucional expressament, consistent en un sostre màxim però no mínim, s’introdueix una altra problemàtica quant a la interpretació, que fa que tot i la doctrina dels tribunals que acabem d’analitzar no puguem encara considerar tancada la discussió sobre l’abast indiscutible dels drets dels membres electes no adscrits, ja que, com veurem seguidament, encara no n’hi ha una doctrina uniforme i tancada, ni sobre el concepte de transfuguisme, ni sobre la interpretació que haguem de donar a aquesta difusa prohibició legal.

Efectivament, el problema no se circumscriu ja a la determinació de l’elenc de drets que compondrien l’estatut jurídic dels membres electes no adscrits, sinó a moltes de les actuacions d’aquests tipus de membres durant la resta del seu mandat.

Respecte d’aquesta qüestió, la sentència del Tribunal Constitucional que estem comentant aborda el cas de un ajuntament que, després de prosperar una moció de censura i de produir-se un canvi d’alcalde, havia reconegut a un regidor no adscrit que havia votat a favor d’aquesta la seva nova condició de tinent d’alcalde, membre de la Junta de Govern, dipositari de competències de l’alcaldia en diverses àrees d’actuació municipal i un règim de retribucions específic superior al que tenia reconegut anteriorment, i arriba a la conclusió que cap d’aquests drets forma part del nucli bàsic del dret de participació política, el que fa que la seva limitació no pugui comportar mai una vulneració de l’article 23 de la CE, encara que fa aquestes declaracions sens perjudici de les conseqüències que produeixi l'aplicació concreta de l’article 73.3 de la LRBRL als supòsits plantejats per l’Ajuntament afectat, en considerar que no era matèria del procediment constitucional, que tenia per únic objecte resoldre la qüestió d’inconstitucionalitat que li havia estat plantejada considerada abstractament.

No obstant aquesta abstracció, de la solució final del cas pels tribunals ordinaris es dedueix, a contrario sensu, que la posició del Tribunal és conforme amb la interpretació que als membres no adscrits no se’ls poden reconèixer més drets polítics i econòmics –delegacions de competències, designació per formar part d’òrgans locals i reconeixement de més dedicació i retribució– que els que tenien reconeguts abans d’abandonar el seu grup.

En aquest sentit, mereix una menció especial una sentència dictada pel Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat valenciana el 8 de febrer de 2013, en la qual, acudint a un concepte ampli de transfuguisme polític, s’afirma el següent:

Per, a continuació, revocant una sentència dictada en primera instància, anul·lar sengles acords plenaris adoptats amb posterioritat a un canvi d’alcalde esdevingut com a conseqüència de l’aprovació d’una moció de censura, pels quals es reconeixen determinats drets polítics i econòmics –designació d’alcalde i tinent d’alcalde i la percepció de retribucions- a dos regidors del grup de l’alcalde censurat que havien signat i votat de manera determinant, juntament amb regidors d’un altre grup, aquella moció de censura.

En el mateix sentit s’han pronunciat posteriorment altres jutjats i tribunals en supòsits en els quals s’admet a tràmit i votació per la mesa d’edat una moció de censura signada de forma determinant per obtenir la majoria exigida per la llei, per membres del grup polític al qual en el seu dia va pertànyer l’alcalde censurat.

Però restava encara el dubte de quan determinats drets polítics i econòmics recauen en membres de la corporació a causa de la seva capacitat personal i condició de membre electe, i quan, a causa dels efectes de la seva actuació com a trànsfuga, ja que, respecte d'unes decisions municipals atribuint determinats càrrecs i funcions a regidors no adscrits i reconeixent-los el dret a desenvolupar-los en règim de dedicació exclusiva, el Tribunal Superior de Justícia d'Astúries, l'any 2013 va entendre que:

[…] Señala que hay derechos políticos o económicos ligados a la condición de concejal y derivados del mandato representativo otorgado por electores. Este abanico de derechos, según la sentencia, constituyen el núcleo de la función representativa y, a los efectos del artículo 73.3.3º de la LRBRL, “son indisponibles conforme al contenido esencial del artículo 23.2 de la Constitución, luego no pueden ser negados ni limitados al concejal no adscrito”.

Agrega que ese núcleo indisponible se concreta en la participación en Plenos con voz y voto, ejercer funciones de control político, presentar preguntas, mociones, enmiendas y votos particulares, efectuar ruegos, preguntas; ejercer el derecho de información más ostentar los honores y tratamientos propios de todo concejal, como se desprende de la LRBRL y del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Por el contrario, según la sentencia, el artículo disuade de que el pase a la condición de concejal no adscrito, por incurrir en transfuguismo, suponga un incremento o mejora del estatus, y se toma como referencia aquellos beneficios políticos o económicos distintos de los indisponibles por ser consustanciales a la condición de concejal.

Así, la prohibición deducible del citado artículo afectaba a los cargos concedidos por decisión discrecional del alcalde como ser designado teniente alcalde e integrarse en la Junta de Gobierno, también los cargos por delegación del alcalde, así como la asunción de cualquier otro cargo político de carácter discrecional, lo que es corroborado por las sentencias del Tribunal Constitucional.

Para la Sala, sin embargo, las comisiones informativas son un caso aparte ya que considera que, como se deduce de la LRBRL, no son órganos decisorios y se integran exclusivamente por miembros de la Corporación; pueden ser permanentes o puntuales y su actuación es previa o preparatoria de los Plenos: desde ellas los concejales ejercen su función de estudio, informe o consulta sobre asuntos que hayan de ser sometidos al Pleno y a la Junta de Gobierno si actúa con competencias delegadas por el Pleno; también informan los asuntos de competencia de la Junta de Gobierno y del alcalde y que les sean sometidos a su conocimiento por expresa decisión de los concejales.

Estas comisiones están integradas siempre por el alcalde –que puede delegar la presidencia en cualquier concejal- y el resto de miembros son concejales cuyo número y reparto será proporcional a la representatividad de los distintos grupos políticos. Por ello, “al margen de que su regulación pivote sobre la figura del grupo político, la voluntad de las normas es que estén presentes todos los grupos, luego también el concejal no adscrito al ejercerse en tales órganos funciones ligadas al mandato representativo que ostenta como concejal, luego funciones propias del contenido indisponible al que se ha hecho referencia”, subraya la Sala.

• Municipis de règim comú: art. 20.1.c, 46.2.e i 73.3 de la LRBRL, i 50 i 51 del TRLMC. Supletòriament, art. 122.3 i 132.2 del ROF.

• Barcelona: art. 11.2 i 17-19 de la Llei 22/1998, de 30 de desembre, pel qual es va aprovar la Carta Municipal de Barcelona, en la nova redacció donada per la Llei 18/2014, de 23 de desembre, i art. 47.4 de la Llei 1/2006, de 13 de març, reguladora del règim especial de Barcelona.

• Vegueries: art. 12.d, 19.2, 20.1, 25.1.b i 27 de la Llei 30/2010, de 3 d’agost, de vegueries.

• Comarques: art. 12.4, 15 i 18.3 del Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l'organització comarcal de Catalunya.

• AMB: art. 8.1.c, 9.3 i 10 de la Llei 31/2010, de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

Òrgans col·legiats de base associativa i de caràcter polític i necessari en l'organització municipal i, per tant, a efectes organitzatius interns, independents dels partits polítics, coalicions, federacions o agrupacions amb què els seus membres van acudir al procés electoral, la funció dels quals és canalitzar l'actuació dels membres de la corporació que, a l'efecte de la seva actuació corporativa, han d'actuar a través d'aquests, per a un millor funcionament dels òrgans de govern.

Òrgans polítics que tot i no tenir personalitat jurídica pròpia sí que constitueixen, en canvi, centre d’imputacions econòmiques i patrimonials.

Regles de l’article 50 del TRLMC:

• Dret de cada llista electoral amb representació a l'ens local de constituir grup propi.
• Un sol grup per llista, llevat d'acord local en contrari.
• Grups formats per electes d’una mateixa llista electoral.
• Existència a Catalunya de grups d’un sol membre i impossibilitat que els reglaments orgànics puguin establir un nombre mínim de membres o una representació concreta per constituir-lo.

És un grup format per electes de diversa procedència que no poden formar grup propi, i que té els mateixos drets que la resta de grups.

Segons el TRLMC, és el format automàticament pels regidors que no restin integrats en un grup, excloent-ne els que abandonin el grup format per la candidatura per la qual es van presentar a les eleccions locals, que resten com a regidors no adscrits, però el cert és que a la pràctica no existeix, ja que es poden constituir grups d’un sol membre i estan prohibits els grups integrats per electes de llistes electorals diferents.

Són els electes que no s’incorporen a un grup o que abandonen el seu grup d’origen posteriorment.

Causes:

• Manca d’incorporació inicial o baixa voluntària del grup.
• Cessament voluntari en la condició d’electe.
• Pèrdua del nombre mínim de membres exigit per la llei o pel reglament orgànic (en altres CA).
• Dissolució judicial o extrajudicial del partit o de la coalició.
• Deixar de pertànyer al partit, la llista, la coalició, l'agrupació o la federació amb la qual va concórrer a les eleccions.
• Expulsió del grup per la resta de membres.

a. En ser una dotació finalista, sols es poden considerar despeses admissibles les directament vinculades al funcionament del grup.

b. No pot ser destinada a fins que no siguin locals.

c. La manca de personalitat del grup genera una responsabilitat comptable solidària de tots els seus membres.

• El dret de participació política reconegut per l’article 23.2 de la CE és un dret de configuració legal, del qual es deriva que perquè se'n produeixi una vulneració cal que hi hagi una restricció il·legítima dels drets i de les facultats que la llei que els estableix els hagi reconegut, però no de qualsevol, sinó únicament i exclusivament dels drets i facultats que pertanyin al nucli de la seva funció representativa. En la resta de casos no ens trobarem amb una vulneració d’un dret constitucional susceptible d'empara i dels procediments especials de protecció dels drets fonamentals, sinó, en tot cas, davant d’una vulneració legal ordinària.

• El nucli essencial de la funció representativa es correspon amb les funcions que sols poden exercir els titulars del càrrec públic perquè són l'expressió del caràcter representatiu de la institució i de les quals no poden ser privats, fins i tot en el cas que els titulars del càrrec públic hagin optat per abandonar el grup polític de procedència, entenen que s’han de considerar, en tot cas, inclosos dins d’aquest nucli essencial el dret de participar en l’activitat de control del govern local, el de participar en les deliberacions del ple de la corporació, el de votar en els assumptes sotmesos a la consideració d’aquest òrgan i el d’obtenir la informació necessària per poder exercir els drets anteriors.

• La prohibició legal imposada als membres electes no adscrits d’incorporar-se a cap altre grup polític o de constituir un nou grup no afecta el nucli de la seva funció representativa, en considerar que cap de les funcions que l’integren es veu necessàriament compromesa per la impossibilitat d’incorporar-se al grup mixt o d’integrar-se en un altre grup polític, de què es deriva, necessàriament, que la pèrdua dels drets que conformen l’estatut dels grups polítics –no el dels membres electes considerats individualment, que conformen l’estatut del membre electe-, tampoc no pot resultar lesiva del dret de participació política establert per l’article 23.2 de la CE.

• Especialitats derivades de les mesures contra el transfuguisme en la presentació de mocions de censura.
• Impossibilitat de tenir portaveu, ni de formar part, en conseqüència, de la junta de portaveus.
• Impossibilitat de presentar candidat en els processos d’elecció d’alcalde o d'alcaldessa que es plantegin durant el mandat.
• Pèrdua de la infraestructura associada als grups municipals –mitjans materials i personals i espais establerts a Catalunya per l’article 170.1 del TRLMC-, llevat dels que l’entitat local reconegui als membres electes considerats individualment.
• Dret de participació en les comissions informatives.
• Impossibilitat de percebre la dotació econòmica establerta per als grups, ni respecte del component fix, ni del variable.
• Dret a formular precs i preguntes en igualtat de condicions que la resta de membres de la corporació.
• Possibilitat de plantejar mocions al ple.
• Impossibilitat expressament establerta pel legislador que els seus drets econòmics i polítics siguin superiors als que els haguessin correspost si haguessin romàs en el grup de procedència.