• 3.1 Introducció
• 3.2 Autonomia municipal i potestat d'autoorganització: el reglament orgànic municipal
• 3.3 L'organització dels municipis de règim comú
• 3.4 L'organització dels municipis de règim especial
• 3.5 L’organització dels altres ens locals territorials de Catalunya
• 3.6 La configuració periòdica del cartipàs
• 3.7 Resum de la unitat 3

Junt amb el territori i la població, l'organització i les competències municipals conformen tots els elements integradors fonamentals del municipi, el primer com a element de caràcter formal que delimita l'estructura orgànica i funcional a través de la qual es canalitzarà l'activitat municipal i se'n possibilitarà l'exercici, i el segon com a element material determinant del contingut d'aquesta activitat.

Ambdós elements formen part substancial i estan directament i íntimament relacionats amb el dret a l'autonomia reconegut constitucionalment als municipis, tal com aquest va ser interpretat pel Tribunal Constitucional, que l'ha identificat com un dret caracteritzat, entre d'altres, pel fet de portar implícita una doble garantia per als municipis. D'una banda, l’obligació que la legislació ordinària els reconegui la potestat de dictar normes reglamentàries en l'àmbit de les seves competències, que en matèria d'autoorganització gaudeixen fins i tot d'un marc més ampli d'autonomia i, de l'altra, en imposar al legislador competent l’obligació de reconèixer-les un àmbit competencial específic, que ha de ser configurat pel legislador ordinari respectant el que el Tribunal Constitucional va definir com a nucli essencial d'aquesta autonomia, sobre la base d'un doble principi, el de subsidiarietat, recollit per l'article 2 de la Carta Europea d'Autonomia Local, i el de l'interès més prevalent.

Aquesta labor és abordada, en la legislació bàsica estatal, per la LRBRL i, a Catalunya, per la legislació específica de règim local, actualment configurada pel TRLMC, que en matèria d'organització i de competències va restar lògicament mediatitzada per les disposicions bàsiques d'obligatòria observança de la primera, que en dibuixar el règim local espanyol va optar per un règim d'absoluta uniformitat, tot i l'evident desigualtat dels nostres municipis i la seva complicada i variable geometria. Amb això va generar unes reivindicacions històriques del municipalisme, que tot i les reformes successives de la legislació bàsica mai han estat satisfetes, i que tenen com a única fi aconseguir que l'Administració local disposi d'un règim orgànic i competencial que li permeti afrontar l'important paper que els principis d'autonomia local, suficiència financera i subsidiarietat continguts en la Carta Europea d'Autonomia Local li reserven, en atenció a la seva condició d'element essencial de la democràcia del que parlava fa quasi dos segles, encara que en relació amb la democràcia a Amèrica, Alexis de Tocqueville, en afirmar que en el municipi és on resideix la força dels pobles lliures.

• 3.1.1 El model instaurat per la LRBRL
• 3.1.2 Les modificacions posteriors de la LRBRL

Centrant-nos ja en l'organització, el model original plasmat pel legislador estatal l'any 1985 mitjançant la LRBRL, necessàriament recollit posteriorment i de manera mimètica a Catalunya per la LMC, va comportar l'establiment d'una estructura orgànica uniforme per a tots els municipis del que podríem anomenar de règim comú, és a dir, excloent-ne les entitats locals d'escassa població o municipis petits, que funcionaven en règim de consell obert, dels quals tractarem més endavant.

Aquest model es concretava en l'existència d'uns òrgans necessaris en tots els municipis de règim comú, que tenien en uns casos caràcter decisori -alcalde o alcaldessa, tinents d'alcalde i comissió de govern, actualment anomenada junta de govern- i, en d'altres, caràcter deliberant -comissió especial de comptes. L'única diferència era no imposar com a obligatòria l'antiga comissió de govern als municipis amb una població inferior a 5.000 habitants i de deixar en un terreny difús l'existència obligatòria o no d'òrgans que, com les comissions informatives, tinguessin funcions d'estudi, informe o consulta prèvia dels assumptes que haguessin de ser sotmesos a la consideració del ple. Respecte d'aquests, la redacció original d'aquesta llei es limitava a reconèixer a tots els grups polítics integrants de la corporació el dret a participar en aquestes comissions mitjançant la presència de regidors del grup, circumstància que va plantejar inicialment un dubte, que va ser resolt posteriorment pel Tribunal Suprem en sentit negatiu, sobre l'existència necessària d'almenys un d'aquests òrgans d'estudi, dictamen i consulta en totes les entitats locals, en tant que constituïen un instrument aparentment necessari i, en tot cas, important per canalitzar la participació de tots els grups.

En canvi, tot i l'uniformisme, la redacció original de la LRBRL sí que va fer una aposta important per la potestat d'autoorganització local, en permetre que, respecte de l'organització bàsica que havia configurat, els ens locals es poguessin dotar d'una organització complementària pròpia a través dels seus reglaments orgànics, que podia implicar la creació de nous i genuïns òrgans locals, tant de caràcter deliberant com de caràcter decisori, ja que la llei no en va especificar res sobre la naturalesa.

El problema va ser que, com és notòriament conegut, aquesta aposta va quedar ràpidament debilitada com a conseqüència de la coneguda Sentència del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de desembre, que en declarar inconstitucional l'últim incís de l'article 2.1.c de la llei, pel fet d'entendre que amb aquest precepte es buidava de contingut la competència normativa de les comunitats autònomes en matèria de règim local, va relegar de manera immediata als reglaments orgànics en el sistema de fonts en matèria d'organització els aspectes que no entressin en contradicció, no sols amb la legislació bàsica estatal, sinó tampoc amb la legislació autonòmica reguladora d'aquesta matèria, sempre que, com s'ha ocupat d'assenyalar la jurisprudència posteriorment, aquesta no consistís en una regulació tan extensa i detallada que buidés de contingut real aquesta potestat local.

↑ Tornar a 3.1 Introducció | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Des de la promulgació de la LRBRL i la LMC, tot i les múltiples modificacions que han tingut i les aspiracions legítimes dels municipis sobre el reconeixement, no sols d'àmplies competències que desenvolupessin degudament les disposicions de l'article 25 de la LRBRL, com a resultat del principi de subsidiarietat, sinó també de la seva diversitat, i tot i les aspiracions dels alcaldes de les set grans ciutats espanyoles -Madrid, Barcelona, València, Sevilla, Saragossa, Màlaga i Bilbao- plasmades el 25 d'abril de 1994 en el document "Criteris per a la llei de grans ciutats", i posteriorment debatudes novament en la reunió celebrada a Saragossa l'any 1996, podem observar sense cap dificultat com es va seguir mantenint incòlume aquest model d'uniformitat estructural dels governs locals.

Això, unit a la manca de desenvolupament de manera substantiva de les disposicions de l’article 25 de la LRBRL en relació amb l'atribució de competències als municipis, va generar un moviment reivindicatiu municipal que va acollir l'Assemblea extraordinària de la FEMP celebrada al final de 1993 a La Corunya, en la qual es va proclamar la necessitat d'un pacte local que clarifiqués l'àmbit de competències de l'Administració local, de manera que mitjançant l'apropament de l'Administració als ciutadans i l'aplicació plena del principi de subsidiarietat, es posessin els mitjans perquè els municipis poguessin assumir les funcions que, d'acord amb la seva capacitat i la demanda social, els corresponien.

Les reivindicacions municipals i la necessitat d'adequar la LRBRL als nous temps, ateses les reiterades modificacions parcials, van ser les raons que van portar el legislador a promulgar la Llei 11/1999, de 21 d'abril, però, no obstant ser aquest el seu objecte primordial, aquesta llei no va canviar el sistema d'atribució uniforme de competències als municipis, ni va permetre identificar un gran avanç respecte de l'estructura orgànica dels municipis. Va introduir algunes matisacions que, si exceptuem les relatives a l'enfortiment de la figura de l'alcalde o l'alcaldessa, no van ser d'un gran calat ni estaven en la línia de trencar l'uniformisme estructural dominant, i en termes generals es van limitar al següent:

• L'enfortiment de la funció executiva de l’alcalde o l'alcaldessa en tots els municipis de règim comú, per a una major eficàcia i agilitat funcional, i el reforçament paral·lel de les funcions de control del ple, a fi de garantir la governabilitat dels municipis, mitjançant l'ampliació de les competències de l’alcalde o l'alcaldessa, en residenciar-ne en aquest òrgan la major part de competències executives, i en el ple, la major part de les competències normatives i de control, i mitjançant el reforçament dels instruments de control a disposició d'aquest últim òrgan, amb una nova regulació en la LOREG de la moció de censura i amb la introducció de la qüestió de confiança.

• El caràcter necessari de les comissions informatives en tots els municipis amb població superior a 5.000 habitants.

• L'existència necessària dels grups polítics en tots els ajuntaments, tot i les crítiques d'algun sector de la doctrina que, com Morell Ocaña, els considerava inoperants als municipis petits, en els quals, en abundar les candidatures personals o independents, era irrellevant un òrgan que tingués per objecte agrupar regidors amb una ideologia política idèntica o similar.

Després de la Llei 11/1999, que no va fer sinó enfortir més el patró d’uniformitat configurat en la redacció original de la LRBRL, l'única mostra que van tenir fins a la promulgació posterior de la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, que suposés l'obertura a nous models d'organització local, la va constituir l'experiència que la ciutat de Barcelona va portar a terme mitjançant la seva Carta Municipal, que va ser aprovada per la Llei del Parlament de Catalunya 22/1998, de 30 de desembre, posteriorment modificada parcialment per la Llei 11/2006, de 19 de juliol, i que podem qualificar de clarament innovadora, en establir un sistema d'organització propi per a aquest municipi. En la línia iniciada per la reforma efectuada en la LRBRL per la Llei 11/1999, té una clara influència parlamentària, i es residencien les funcions fiscalitzadores i deliberants en el màxim òrgan representatiu, que s’anomena Consell Municipal, i que es configura com òrgan de debat de les grans polítiques locals i d'adopció de les decisions estratègiques, i es reserven les funcions executives i administratives en uns òrgans que, com l’alcalde o l'alcaldessa i la Comissió de Govern, no són de caràcter representatiu de la proporció de forces polítiques.

Ara bé, atesa l'aplicabilitat de la Carta Municipal de Barcelona a un únic municipi, bé podem dir que des de l'any 1985 fins que va finalitzar el segle XX poques coses van canviar sobre una major llibertat dels municipis respecte de la configuració de la seva estructura orgànica, per pal·liar els efectes perversos de la uniformitat del sistema. Encara que es van modernitzar els mètodes, les tècniques i, especialment, els mitjans o instruments dels quals disposava l'Administració local per exercir les seves funcions, en canvi, no es van modernitzar les institucions mateixes, en contra del sentir de la doctrina més autoritzada, que advocava per una solució contrària a tanta uniformitat, és a dir, perquè en lloc que la legislació bàsica establís un model únic i tancat de govern local, s'enfortís la potestat d'autoorganització dels municipis perquè aquests poguessin definir i regular autònomament les seves estructures.

Si aquest va ser l’estat de la qüestió fins al final del segle XX, les reformes legislatives que van arribar amb el nou segle tampoc no van afegir gaire a la solució d'aquesta problemàtica, en relació amb la necessària modernització de les estructures de govern local. Malgrat la seva denominació, no podem dir que la Llei de mesures per a la modernització del govern local aprovada al final de l’any 2003, representés un pas endavant en aquest objectiu, malgrat haver donat lloc a un nou i decisiu model local, amb la regulació d’un règim especial per a les ciutats de gran població. Tot i que a l'exposició de motius es qualifica de rígid l’uniformisme del model organicofuncional dels ens locals espanyols, el cert és que sols reconeix els seus efectes perversos respecte del que la llei qualifica de municipis de gran població, i aquesta és la raó per la qual la principal modificació que va incorporar va consistir a introduir un règim especial, però no per a les grans ciutats, sinó per als municipis de gran població, encara que, això sí, exclouen de la seva aplicació el municipi de Barcelona en la disposició transitòria quarta.

Així, a més d’introduir una sèrie de modificacions que afecten a tots els municipis, com el canvi de denominació de la comissió de govern, que passa a ser denominada junta de govern local, una certa redistribució de competències entre els òrgans decisoris, la modificació del règim de quòrums especials de votació del ple i el règim de delegacions de competències entre òrgans, dissenya un model orgànic específic per als erròniament denominats municipis de gran població, i estableix quatre tipus de règims jurídics diferents, el dels municipis de gran població, el dels municipis que funcionen en règim de consell obert, el dels restants municipis o municipis de règim comú i el dels municipis de Barcelona i Madrid.

Però el cert és que la llei de modernització va renunciar realment a regular un autèntic règim de grans ciutats, en limitar-se a introduir un règim especial per a les ciutats que de manera eufemística va denominar ciutats majors, que va ser el seu leitmotiv, doncs tot i que les primeres disposicions en el projecte de llei eren molt més restrictives respecte dels requisits que s'havien de donar perquè els municipis quedessin acollits a aquest règim especial, el text definitiu de la llei, producte dels avatars parlamentaris, va resultar generalitzador i va acabar sent aplicable als tipus de municipis següents:

• Amb caràcter imperatiu segons es deriva de la disposició transitòria primera i amb excepció, a Catalunya, del municipi de Barcelona, als municipis i ens locals següents:

• Amb caràcter voluntari, ja que depenia que així ho decidissin les assemblees legislatives autonòmiques a instància de les entitats locals interessades, als municipis i ens locals següents:

D’aquesta manera, amb aquesta mena de cafè per a tothom tan propi de la nostra idiosincràsia, es va produir una generalització del sistema, en estendre’s a municipis la gran població dels quals era com a mínim dubtosa, i això agreujat amb la falta de disposició del legislador respecte de la possibilitat que els municipis que voluntàriament es poguessin acollir a aquest règim, ho poguessin fer únicament respecte d’aspectes parcials i no respecte de la totalitat, en funció de les circumstàncies econòmiques, socials, històriques o culturals especials que n'aconsellessin la incorporació.

Aquesta llei no sols no va aportar res a la modernització de les estructures locals, ni al reconeixement de la seva diversitat, sinó que, al contrari, va destacar per la seva rotunda manca d’imaginació, doncs si l’estructura orgànica dels municipis del règim especial estava clarament inspirada en moltes de les disposicions de la Carta Municipal de Barcelona, malgrat no resultar aplicable la llei a aquest municipi, les seves determinacions en matèria d’organització administrativa van suposar una mera importació a l’àmbit local del model burocràtic d’organització de l'Administració general de l’Estat. Així es va mantenir, encara que dins l’aparença de diversitat, un nou patró d’uniformitat, doncs si poc o res té a veure la realitat d’un municipi de 10.000 habitants amb la d'un de 250.000, poc o res té a veure la realitat d’un municipi de 250.000 habitants o de 75.000 amb la d'un municipi de diversos milions.

Al contrari, amb aquesta llei la uniformitat es va expandir i agreujar perquè, en importar el model burocràtic d’organització de l’Administració general de l'Estat, es va produir un intent d’uniformar l’organització d’una part important de l’Administració local a imatge i semblança d’aquell, sense pensar que ni aquest era un model d’eficàcia garantida, ni la realitat d’un nivell i d'altre d’administració era la mateixa. També, i el que és més greu, perquè amb això es reduïa de tal forma la potestat d’autoorganització municipal, que pràcticament es deixava buit de contingut aquest important dret municipal. N’hi ha prou d'observar com imposa com a obligatòria la divisió en districtes, quan pot afectar municipis que per les seves característiques físiques o geogràfiques no la necessitin, i com imposa com a obligatoris uns òrgans -la comissió de reclamacions i suggeriments i l'òrgan especialitzat en matèria tributària- que no sols són originaris de l'experiència local, concretament de l’Ajuntament de Barcelona, en haver nascut, tot i que amb una denominació diferent, com a fruit de la seva potestat d’autoorganització municipal, sinó que, a més, en ser regulats de la manera que disposa la llei, institucionalitzant-los per a tots els municipis d’aquestes característiques, corren el risc de perdre l'eficàcia i pot allargar el pelegrinatge previ als tribunals contenciosos que efectuen els ciutadans per impugnar els actes tributaris.

Aquesta necessitat es plantejava, a més, en un moment històricament idoni per portar-la a terme, en coincidir en el temps una sèrie de circumstàncies; d'una part, l’existència d’un procés obert per reformar els estatuts d’autonomia i, de l'altra, el ressorgiment o l'accentuació de l’esperit reivindicatiu del municipalisme, posat de manifest com a conseqüència del 25 aniversari dels ajuntaments democràtics, que es va plasmar en el document aprovat per la FEMP amb el nom de Carta de Vitoria, sota l’eslògan de "Un nuevo impulso para las ciudades y los pueblos del siglo XXI". En aquest document, s'hi estableix un decàleg de les reivindicacions i les aspiracions municipalistes, de què mereix la pena destacar la reivindicació de la necessitat de definir un nou règim d'organització pels governs locals, mitjançant la consolidació del principi d’autonomia local, que comporti que les ordenances i els reglaments dels governs locals, especialment els relacionats amb el seu desenvolupament organitzatiu, tinguin un espai reservat dins del sistema de fons.

Això va donar lloc a l’obertura d’un procés de redefinició del marc local, a partir de la prèvia elaboració per un grup d’experts d’un llibre blanc per a la reforma del govern local, a fi de dotar de més autonomia política i més competències els ens locals. S'hi va plantejar l’establiment de tres règims municipals diferents i va proposar que la legislació bàsica es limités a recollir un llistat de les competències del ple i de l’alcalde o l'alcaldessa i també de la junta de govern en els municipis de més de 50.000 habitants, que resultaven indisponibles per a la potestat d’autoorganització municipal, de manera que les atribucions restants quedessin a la lliure disposició de l’ajuntament, a l'efecte que les poguessin redistribuir com a pròpies entre els seus diferents òrgans.

Donant resposta a aquesta necessitat, el mes d'octubre de l’any 2006 el ministre d'Administracions Públiques presentava en la Comissió d'Entitats Locals del Senat un Avantprojecte de llei bàsica del govern i de l'Administració local que, sota els principis de transparència i de participació ciutadana, pretenia establir les bases de l'autonomia local a través de tres eixos fonamentals:

• Fixar per primera vegada les competències municipals concretes

• Definir el model de les entitats intermunicipals

• Establir les bases de l'organització i el funcionament de les entitats locals.

Amb aquesta finalitat definia un sistema que, tal com posava de manifest l'exposició de motius, reconegués la dinàmica "entre mayoría y minoría, de manera que quien gane las elecciones pueda gobernar, y quien las pierda pueda controlar al que ha ganado", dibuixant per això un sistema executiu fort.

Aquest avantprojecte va coincidir en el temps amb l’aprovació del nou Estatut d'autonomia de Catalunya mitjançant la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, que, diferenciant-se ostensiblement de l'anterior Estatut, va dedicar al règim local el capítol VI del títol II, sota el nom d'"El govern local", i el capítol III del títol VI, que anomena "Les finances dels governs locals". En relació amb l'organització, a més del reconeixement del que ja era un fet, com és el règim especial del municipi de Barcelona, i del de l'Aran, l'Estatut reconeix als municipis una sèrie de drets i potestats i regula una sèrie de principis en els articles 86, 87 i 88, que són els que van a guiar el legislador ordinari a l'hora de regular el règim local, i més concretament la seva organització.

No obstant això, tot i aquestes aspiracions locals i l’elaboració del Llibre blanc i l’existència en el seu moment d’un avantprojecte de llei bàsica del govern i de l'Administració local de l’Estat, no van cristal·litzar en la corresponent norma jurídica. Tot al contrari, la solució finalment adoptada va venir de la mà de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, que lluny de les legítimes aspiracions municipalistes i sota l’excusa de la sostenibilitat financera i de la situació de crisi econòmica, va comportar una clara recentralització del sistema i una sensible involució en matèria d’autonomia local i, a més, no va tenir cap incidència directa en els aspectes organitzatius i de funcionament dels ens locals, sinó més aviat en el seu règim competencial i d’organització dels seus serveis.

En aquests moments podem dir que, des del punt de vista de l'organització, a més dels sistemes especials de Madrid i Barcelona, existeixen tres tipus de règims orgànics dels municipis, el dels petits municipis que funcionen en règim de consell obert, el dels municipis acollits voluntàriament o preceptivament al règim de municipis de gran població i el de la resta de municipis o municipis de règim comú, però en tots el municipi gaudeix d’autonomia i de potestat d’autoorganització, per la qual cosa abans d’analitzar cadascun d’aquests règims per separat, estudiarem el marc legal actual d’aquesta potestat i la seva incidència en l’organització final de cada municipi.

↑ Tornar a 3.1 Introducció | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

La potestat d'autoorganització dels municipis i de les restants entitats locals, el màxim exponent de la qual és el ROM, acte i instrument normatiu en el qual s'emmarca l'exercici d'aquesta potestat en l'àmbit municipal, ha estat concebuda pel legislador bàsic estatal com una potestat relacionada, però independent i essencialment diferent de la potestat reglamentària general que el nostre ordenament jurídic reconeix als ens locals sota la denominació genèrica de potestat normativa local. D’ací que, amb caràcter previ a qualsevol altra consideració, sigui necessari definir-ne les fronteres, mitjançant la delimitació de la seva posició ordenamental en el sistema de fonts legals en matèria d’organització i la concreció del seu àmbit material.

• 3.2.1 Posició ordenamental del ROM en el sistema de fonts
• 3.2.2 Àmbit material del ROM

Podem dir, per tant, si ens centrem en el municipi, que la potestat normativa municipal en l'exercici de la seva potestat d'autoorganització excedeix el seu àmbit competencial específic i s'estén fins i tot a les activitats efectuades pel municipi per delegació d'altres administracions.

No obstant això, hem de convenir que aquesta potestat va ser objecte d'una limitació d'una gran importància respecte a la concepció original, doncs si bé la redacció original de l'article 20 de la LRBRL establia que, excepte l’alcalde o l'alcaldessa, els tinents d'alcalde, el ple i la llavors denominada comissió de govern, la resta d'òrgans complementaris dels anteriors els establien i regulaven els municipis en els seus ROM, sense altre límit que el respecte a l'organització determinada per la llei bàsica, amb un abast tan ambiciós que en l'article 5.a s'establia un sistema de prelació de fonts que, en aquesta matèria, donava un gran protagonisme al reglament orgànic propi de cada entitat. En canvi, amb posterioritat, com a conseqüència de la Sentència del Tribunal Constitucional 214/89, de 21 de desembre, s'ha desvirtuat aquesta primera concepció, en declarar inconstitucional tant l'article 5, per superflu, en contenir un ordre de prelació de fonts que, segons el parer del Tribunal, solament és vàlid quan coincideixi amb el que disposa el bloc de la constitucionalitat, com l'últim incís de l'article 20.1.c, perquè entén que amb aquest precepte es buidava de contingut la competència normativa de les comunitats autònomes en matèria de règim local.

Aquest és el motiu pel que actualment el ROM, en qualitat de disposició de caràcter general d'àmbit municipal a través de la qual els municipis exerceixen aquesta potestat d'autoorganització, ha quedat relegat en el sistema de fonts als aspectes que no entrin en contradicció, no solament amb la LRBRL, sinó també amb la legislació autonòmica que es dicti en matèria d'organització local. Però també cal tenir en compte que aquesta regulació autonòmica té també els seus límits respecte de l'àmbit local en aquesta matèria i, en conseqüència, no pot consistir en una regulació tan extensa i detallada que deixi buida de contingut aquesta potestat municipal que permet als municipis dictar reglaments clarament independents, per les llacunes d'aquesta legislació autonòmica.

El problema es plantejava quant a la posició ordenamental del ROM, respecte del ROF, i aquesta incertesa es va fer encara més palesa posteriorment, a partir d'un recurs contenciós administratiu interposat per l'Associació de Municipis Bascos contra el ROF i contra la Resolució de 27 de gener de 1987 que la Direcció General d'Administració Local del MAP va dictar sobre la posició ordenamental d'aquest reglament i la seva aplicabilitat a les entitats locals que disposessin de ROM propi, en la qual es mantenia que la matèria continguda en els preceptes del ROF que no fossin reproducció de normes legals, podia ser objecte d'una regulació diferent en el ROM de cada corporació. En la Sentència de 26 de setembre de 1997 el Tribunal Suprem va estimar que el ROF s'havia dictat complint el mandat de la disposició final primera de la LRBRL, que imposava al Govern l'obligació d'actualitzar i acomodar el que hi disposa el ROF de 1952, en la mesura que aquesta disposició final havia estat expressament considerada constitucional per la STC 214/1989, de 21 de desembre. Per tant, volia dir que els reglaments locals gaudien de la primacia derivada de la competència que la llei atribueix als ens locals, per la qual cosa en aquest supòsit la jerarquia normativa no resultava aplicable, però que l'autonomia de les entitats locals era un poder limitat que no es podia oposar al principi d'unitat estatal, per la qual cosa va precisar que aquesta autonomia l'única cosa que suposava era un poder per autogovernar-se i exercir les facultats administratives, però sempre dintre del marc de la normativa estatal, integrada per la LRBRL i pels reglaments dictats en virtut de la delegació que aquesta havia efectuat.

No obstant l'anterior, aquestes posicions van anar evolucionant tímidament i, producte d'aquesta evolució, la jurisprudència del Tribunal Suprem, recollint la doctrina del Tribunal Constitucional, va assenyalar posteriorment el següent:

En les altres sentències, el Tribunal Suprem reitera el caràcter supletori del ROF en matèria organitzativa i matisa l'abast de la prevalença de la legislació estatal, i assenyala el següent:

Del que s'ha exposat es desprenen una sèrie d'importants conseqüències, d'una banda, la subordinació del ROM a la legislació bàsica de l'Estat, però també, com a conseqüència del principi de jerarquia normativa, a les lleis estatals que no tinguin la condició de bàsiques; de l'altra, la subordinació del ROM a la legislació autonòmica en matèria de règim local, sempre que aquesta ocupi l'espai que autènticament li correspon, sense envair ni desconèixer la potestat normativa local en matèria d'organització amb una regulació tan detallada que no deixi espai a la primera. Finalment, en matèria d'organització i funcionament, el ROF és norma supletòria en determinats aspectes organitzatius respecte del ROM.

Aquesta doctrina ens planteja un doble problema de no fàcil solució, ja que, d'una banda, es deixa en la més absoluta indefinició el marc reservat a la potestat d'autoorganització que no pot ser envaït per la legislació autonòmica i, de l'altra, planteja el problema de la necessitat de diferenciar quins són els aspectes organitzatius en els quals les determinacions del ROM queden subordinades a les especials determinacions del ROF, ja que ni el Tribunal Suprem, ni la mateixa norma, contenen cap determinació a aquest respecte.

Pel que fa a la primera qüestió, no hi ha, al nostre parer, una solució única i generalitzada, sinó que haurà de ser en cada cas objecte d'una anàlisi personalitzada, en la qual, en vista de les competències concurrents, es ponderin els diferents interessos en joc, a fi d'analitzar quins són els preponderants. Pel que fa al segon aspecte, potser la qüestió radiqui en la possibilitat que determinats preceptes del ROF, quan siguin complement necessari de la legislació bàsica estatal emparada per l'habilitació efectuada per la LRBRL, poguessin gaudir de la condició de regulació de caràcter bàsic a l'empara de la jurisprudència constitucional, en particular pel que fa a les normes de procediment i règim jurídic.

En relació amb el ROM, també s'ha plantejat la qüestió de si aquests reglaments tenen caràcter de reglament independent o, al contrari, ens trobem davant de reglaments executius de disposicions legals precedents, especialment tenint en compte la doctrina fixada pels tribunals sobre l'admissibilitat en el nostre dret, a partir de la CE, dels reglaments independents en l'àmbit intern o purament organitzatiu. I és així perquè s'entén que estan dictats exercitant la potestat reglamentària que la CE i les lleis atorguen a l'Administració, en el cas del ROM, en exercici de la potestat normativa inherent a la seva autonomia constitucional, que es troba expressament establerta en la LRBRL de manera específica pel que fa a l'organització i, genèricament, respecte dels restants sectors d'activitat, en els quals aquesta potestat normativa se circumscriu a l'àmbit de competències del municipi i als límits derivats del principi de reserva legal.

↑ Tornar a 3.2 Autonomia municipal i potestat d'autoorganització | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Un altre problema que se'ns planteja respecte del ROM és el relatiu a quins són els aspectes susceptibles de regulació a través d'aquest instrument normatiu municipal, atesa la indeterminació legal de l'abast del concepte organització. En relació amb aquesta qüestió, la jurisprudència del Tribunal Suprem, referint-se a la potestat d'autoorganització local, ha assenyalat el següent:

D'aquesta doctrina jurisprudencial i de la literalitat de l'article 20 de la LRBRL, es desprèn clarament que correspon al ROM la regulació dels restants òrgans municipals diferents del ple, l’alcalde o l'alcaldessa, la junta de govern i els tinents d'alcalde, que són els que la citada llei defineix com òrgans bàsics, així com la creació de la junta de govern i de les comissions informatives en els municipis en els quals la seva constitució i existència no tingui caràcter obligatori.

És a dir, que en una primera aproximació sembla clar que correspon al contingut propi del ROM la determinació de l'organització municipal de caràcter complementari, referida no només a la creació d'altres òrgans diferents dels considerats bàsics, com els òrgans desconcentrats o els de participació ciutadana, per exemple, sinó també a l'existència mateixa de la junta de govern i de les comissions informatives, perquè quan la seva existència és merament potestativa per a l’ens local, també ens trobem, respecte d'aquests òrgans, amb òrgans de caràcter complementari.

La regulació del ROM en aquests aspectes concrets abastaria tant la determinació i la denominació dels òrgans, com la delimitació de les seves funcions i competències, així com el seu règim jurídic i de funcionament, encara que, lògicament, dintre del marc determinat per la legislació bàsica i per l'autonòmica.

Així mateix, en virtut del ROM, les corporacions locals poden regular, dintre del marc legal, l'estatut del regidor o regidora, almenys així ho reconeix la jurisprudència del Tribunal Suprem quan assenyala:

Certament, la regulació a través del ROM dels drets, deures i interessos que configuren el que s'ha denominat l'estatut del regidor, s'ha de fer respectant, no solament les determinacions contingudes respecte d’aquesta qüestió a la legislació bàsica i autonòmica, sinó també el ius in officium dels membres de la corporació, és a dir, l'elenc de drets concrets inherents a l'acompliment fidel de la seva missió constitucional, que els ha de ser garantit a l'empara del dret genèric establert per l'article 23 de la CE. Atès que, com ha assenyalat el Tribunal Constitucional, és un dret de configuració legal, del qual es deriva que correspon a la llei ordenar els drets i les facultats dels diferents càrrecs i funcions públiques i que aquests són susceptibles de ser defensats mitjançant la sol·licitud d'empara constitucional, en considerar-se inserits en el dret fonamental que garanteix l'article 23 de la CE.

De la qual cosa es desprèn que el ROM no pot limitar els drets inherents al càrrec de regidor o regidora que el ius in officium de l'article 23 de la CE garanteix, encara que sí ampliar-los, sempre que aquesta ampliació o millora sigui compatible amb els postulats de la CE i de la legislació bàsica i autonòmica.

També resulta meridianament clar que el contingut reservat al ROM conté tot el relatiu a la constitució, l'organització i el funcionament dels grups polítics municipals, tal com es desprèn taxativament de la jurisprudència del Tribunal Suprem que conté la Sentència de 15 de setembre de 1995.

Finalment, a més de les normes de funcionament dels òrgans corporatius, complementàries de les contingudes en les normes legals de caràcter prevalent, també resulta indiscutible la idoneïtat del ROM per contenir la regulació de la participació ciutadana, d'acord amb el que disposa l'article 24 de la LRBRL.

Aquests aspectes conformen el contingut bàsic del ROM que, per cert, coincideixen amb la interpretació efectuada per la nostra legislació autonòmica, que en el nombre 3 de la disposició final segona de la Llei 8/1987, de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya, actualment recollida en el número 2 de la disposició final tercera del TRLMC, estableix que correspon a la potestat reglamentària dels ens locals el desplegament dels aspectes relatius a l'organització, el funcionament dels òrgans de govern, l'estatut de llurs membres i la participació ciutadana, d'acord amb el marc general que estableixen aquesta llei i les normes bàsiques de l'Estat. El Govern de la Generalitat pot elaborar disposicions reglamentàries sobre aquestes matèries, que són d'aplicació supletòria si manquen les de les corporacions locals.

Encara que tots aquests aspectes conformen el contingut bàsic del ROM, no exclouen, en la meva opinió, la possibilitat d'incloure la regulació de desenvolupament de les lleis respecte d'altres matèries que incideixen en el funcionament municipal, ja que és sabut, per l'experiència dels reglaments orgànics aprovats fins ara, que existeixen dos models típics de reglaments d'aquesta naturalesa: d'una banda, els que contenen únicament la regulació estricta dels aspectes teòricament reservats a la potestat d’autoorganització local no establerts per l'ordenament jurídic i en constitueixen, per tant, el desenvolupament i, de l'altra, els reglaments orgànics codificadors, que sumen a la seva regulació pròpia la incorporació de les disposicions de la legislació bàsica i de l'autonòmica.

Certament, des d'un punt de vista estricte, resulta innecessari que un ROM incorpori en el seu text articulat les disposicions que ja constitueixen dret positiu, pel fet d'estar contingudes en la llei que el reglament pretén desenvolupar, però no sols aquesta ha estat la solució donada per moltes legislacions autonòmiques de règim local, fins i tot, pel mateix ROF, sinó que, a més, és possible i recomanable en un sistema legislatiu tan complex com l'actual, en el qual la selecció de les normes a aplicar en cada cas resulta tan complexa per als mateixos operadors jurídics, com a conseqüència del joc dels principis de reserva de llei, competència i jerarquia.

Per això entenem que els reglaments orgànics codificadors compleixen una funció informativa, sintetitzadora, orientadora i simplificadora d'aquesta complexitat, i contribueixen a dotar d'una certa seguretat jurídica el treball quotidià, en permetre d'una manera simplificadora la consulta del règim jurídic d'un determinat aspecte municipal relacionat, evidentment, amb l'organització o el funcionament, sense necessitat d'acudir a la consulta de múltiples textos legals.

En qualsevol cas, siguin quins siguin els límits i els continguts del ROM, del que no hi ha cap dubte és que es tracta de l’instrument adequat perquè els municipis desenvolupin la seva potestat d'autoorganització, com a norma de caràcter reglamentari que, com ha assenyalat el Tribunal Suprem, no deixa de ser un acte administratiu complex i, per tant, impugnable. No admet, en canvi, aquest Tribunal la possibilitat que la regulació dels aspectes propis del ROM es porti a terme a través d'actes singulars del ple, llevat dels supòsits clarament permesos per la norma.

Un cop delimitats el marc i l'àmbit material possible dels reglaments orgànics municipals, de tot el que fins ara hem exposat podem deduir que, avui, el sistema de fonts legals que a Catalunya regula aquesta matèria està constituït per les normes que figuren relacionades a continuació, i que distingeixen entre legislació bàsica estatal, legislació autonòmica, normativa municipal i legislació supletòria.

Marc legal

↑ Tornar a 3.2 Autonomia municipal i potestat d'autoorganització | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

En el règim comú, el model d’organització actualment vigent no s'ha pogut apartar finalment de l'uniformisme originalment plasmat pel legislador estatal, i en aquests moments la configuració orgànica dels municipis catalans acollits a aquest règim, segons el que disposa l'article 21 de la LRBRL i l'article 48 del TRLMC, descansa en l'estructura següent:

• L'existència obligatòria de l’alcalde o l'alcaldessa, els tinents d'alcalde, el ple i la comissió especial de comptes en tots els ajuntaments de règim comú.

• La necessària existència de la junta de govern local i d'òrgans que tinguin per objecte l'estudi, l'informe o la consulta dels assumptes que hagin de ser sotmesos a la decisió del ple o al seguiment de la gestió de l’alcalde o l'alcaldessa, de la junta de govern o dels regidors delegats, en tots els municipis del règim comú amb una població de dret superior a 5.000 habitants o que siguin capital de comarca, i el caràcter potestatiu d'aquests òrgans a la resta de municipis, que els poden establir o no en exercici de la seva potestat d'autoorganització, ja sigui mitjançant acord plenari o mitjançant les corresponents disposicions en el reglament orgànic.

• El reconeixement exprés, tant a la LRBRL com al TRLMC, de la possibilitat que els municipis, mitjançant els reglaments orgànics i en exercici de la seva potestat d'autoorganització, estableixin i regulin, d'acord amb els principis d'eficàcia, economia organitzativa i participació ciutadana, altres òrgans complementaris dels anteriors. A títol orientador, l'article 48.2 del TRLMC enumera com a possibles òrgans complementaris dels quals es poden dotar els municipis mitjançant acords plenaris específics o mitjançant el reglament orgànic, no sols els de participació ciutadana, sinó també, el síndic municipal de greuges, el consell assessor urbanístic a què es refereix l'article 8.2 del TRLU, la junta local de seguretat establerta per la Llei 4/2003, de 7 d'abril, d'ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya, o qualsevol altre, als quals l'article 20.1.d de la LRBRL afegeix la comissió especial de suggeriments i reclamacions.

Això ens porta a analitzar l’organització dels municipis de règim comú distingint entre organització necessària i organització complementària, doncs, com ja hem vist, l'organització municipal respon a un doble mecanisme, en quedar configurada, no sols pels òrgans que en ús de la seva potestat d'autoorganització puguin crear els municipis, sinó també i fonamentalment pels òrgans que el legislador estatal ha considerat de caràcter bàsic i mínim i pels òrgans que pugui configurar la legislació pròpia de cada comunitat autònoma, que ha donat lloc a la utilització d'una nova terminologia a l'hora de referir-nos als òrgans municipals, que distingeix entre òrgans necessaris, quan la seva existència vingui legalment imposada, i òrgans complementaris, quan siguin el producte de l'exercici de l'autonomia organitzativa del mateix municipi.

• 3.3.1 Els òrgans municipals necessaris
• 3.3.2 L’organització complementària

L'organització necessària és d'existència obligatòria en tots els municipis i està integrada pels òrgans als quals es refereixen l'article 20 de la LRBRL i l’article 48 del TRLMC, que són, per tant, d’existència obligatòria en tots els municipis com a òrgans absolutament necessaris i indisponibles, tant per al legislador autonòmic com per al ROM. Dins d’aquests òrgans necessaris s’enquadren l’alcalde o l'alcaldessa, els tinents d'alcalde i el ple, així com la junta de govern i les comissions informatives en els municipis la població de dret dels quals sigui superior a 5.000 habitants i els que siguin capital de comarca, ja que en els restants la seva existència és voluntària, i perden, en conseqüència, el caràcter d’òrgans necessaris.

A aquests òrgans d'existència obligatòria se suma la comissió especial de comptes, regulada per l'article 116 de la LRBRL, en concordança amb l'article 212 del TRLHL, tal com ens aclareix específicament l'article 48.1.c del TRLMC i, amb caràcter supletori, l’article 127 del ROF, quan es refereix a aquesta comissió com d'existència preceptiva en tots els municipis, amb independència del nombre d'habitants.

Fora d'aquests òrgans de caràcter necessari i dels que pugui establir en cada moment la legislació autonòmica, la configuració dels restants òrgans municipals que conformen la seva organització interna correspon als mateixos municipis que, d'aquesta manera, queden habilitats per definir el seu propi model d'organització a través del seu reglament orgànic, donant lloc a nous òrgans que tindran caràcter d’òrgans de naturalesa complementària.

Ara bé, no cal confondre aquesta distinció entre òrgans necessaris i complementaris, que és simplement delimitativa de l'àmbit de la potestat d'autoorganització municipal, amb l'altra classificació orgànica, amb més tradició en el nostre dret, que és la que distingeix entre òrgans decisoris i no decisoris, en funció que es tracti o no d’òrgans que puguin dictar actes administratius beneficiats d’efectivitat immediata o d’òrgans que tinguin caràcter merament consultiu o de participació i limitin la seva esfera d'activitat al camp de l'informe, l’estudi o la consulta, tradicional en aquest tipus d'òrgans consultius.

Dins dels òrgans decisoris municipals s'enquadren l’alcalde o l'alcaldessa, tant si actua directament com si ho fa a través dels seus delegats o substituts, la junta de govern i el ple, així com els altres òrgans descentralitzats o desconcentrats que puguin constituir els municipis a través del reglament orgànic. S'enquadren dins dels segons els òrgans no decisoris, les comissions informatives, fins i tot la comissió especial de comptes, que no deixa de ser més que una comissió d'estudi de naturalesa especial per raó de la matèria, així com qualssevol altres òrgans que pugui crear el ple de la corporació d'acord amb el que disposa el seu ROM.

* L'alcalde o l'alcaldessa

* Els tinents d'alcalde

• La junta de govern

• El ple

• Altres òrgans de caràcter necessari

↑ Tornar a 3.3 L’organització dels municipis de règim comú | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

L'organització complementària municipal està constituïda per tots els òrgans que, en no tenir caràcter bàsic, poden ser creats pels ajuntaments en l'ús de la seva potestat d'autoorganització.

Els òrgans complementaris, no obstant això, poden tenir naturalesa decisòria o deliberant, segons els casos, ja que la potestat d'autoorganització municipal no s'esgota amb la possibilitat de crear òrgans purament deliberants, amb funcions d'estudi, informe o consulta, o com a canal de participació ciutadana, sinó que, com es dedueix de l'absència de limitacions legals, pot donar lloc a la creació de nous òrgans resolutoris, de caràcter centralitzat, desconcentrat o descentralitzat, que es nodreixin de competències procedents d'altres òrgans, bé per mitjà de la tècnica de la delegació, quan no estigui expressament prohibida, bé per mitjà de la reglamentació dels òrgans derivats de la desconcentració o la descentralització municipal.

Les possibilitats municipals en relació amb aquest aspecte són, en principi, múltiples, sense que en conseqüència puguem efectuar una classificació dels òrgans d'aquesta naturalesa que realment puguin existir en la nostra Administració local, ja que això dependrà de la seva capacitat d'innovació. Per això, en relació amb aquest tipus d'òrgans, ens limitarem a analitzar les comissions informatives i la comissió especial de comptes, així com els òrgans de participació ciutadana, els grups polítics municipals i els seus respectius portaveus, incloent dintre d'aquesta anàlisi un òrgan municipal ja habitual en les nostres corporacions locals, integrat per l'alcaldia i els portaveus dels diferents grups polítics municipals, que normalment rep la denominació de junta de portaveus.

* Les comissions informatives

* La comissió especial de comptes

* Els òrgans municipals de participació ciutadana

↑ Tornar a 3.3 L'organització dels municipis de règim comú | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Com ja hem avançat al principi d’aquesta unitat, a més dels municipis de règim comú, el nostre ordenament jurídic regula diversos règims municipals de caràcter especial, el de l’Ajuntament de Barcelona -que en afectar a un únic municipi no desenvoluparem-, el dels municipis de gran població i el dels petits municipis.

• 3.4.1 El règim especial dels municipis de gran població
• 3.4.2 El règim especial dels petits municipis

En aquest règim especial la configuració orgànica i política d'aquest tipus de municipis obeeix a l'estructura següent:

El ple es configura com un òrgan polític integrat per l’alcalde o l'alcaldessa i els regidors, al qual es dota d’una sèrie de competències pròpies:

• El control i la fiscalització dels òrgans de govern.

• La votació de la moció de censura a l’alcalde o l'alcaldessa i de la qüestió de confiança que aquest pugui plantejar, en ambdós casos en sessió pública i mitjançant votació nominal.

• L’aprovació i la modificació dels reglaments de naturalesa orgànica i de les ordenances i els reglaments municipals.

• Els acords relatius a la delimitació i l'alteració del terme municipal, la creació o supressió d’entitats d’àmbit territorial inferior al municipi, l’alteració de la capitalitat del municipi i el seu canvi de denominació i l’adopció o la modificació de la seva bandera, l'ensenya o l'escut.

• Els acords relatius a la participació en organitzacions supramunicipals.

• La determinació dels recursos propis de caràcter tributari.

• L’aprovació dels pressupostos, de la plantilla de personal i del compte general, així com l’ordenació de despeses en les matèries de la seva competència.

• L’aprovació inicial del planejament general i la que posi fi a la tramitació municipal dels plans i altres instruments d’ordenació establerts en la legislació urbanística.

• La transferència de funcions o activitats a altres administracions, així com l’acceptació de delegacions o encàrrecs de gestió realitzades per aquelles, que siguin d’acceptació voluntària.

• La determinació de les formes de gestió dels serveis i l’acord de creació d’organismes autònoms, entitats públiques empresarials i societats mercantils que hagin de gestionar-los, així com l’aprovació dels expedients de municipalització.

• Les facultats de revisió d’ofici dels seus propis actes i disposicions de caràcter general.

• L’exercici d’accions judicials i administratives i la defensa jurídica del ple en les matèries de la seva competència.

• L’establiment del règim de retribucions dels membres del ple i de la junta de govern local, del seu secretari o secretària, de l’alcalde o l'alcaldessa i dels òrgans directius municipals.

• El plantejament de conflictes de competències a altres administracions.

• L’exercici de la iniciativa voluntària perquè el municipi se sotmeti al règim especial dels municipis de gran població.

• Les altres que expressament li confereixin les lleis.

Aquest ple es pot dotar d’un reglament orgànic propi o ser regulat mitjançant el ROM, i pot actuar en ple o en comissions formades per representants dels diferents grups polítics en proporció al nivell de representativitat a l’ajuntament. Aquestes comissions, com en el règim especial de Barcelona, a més de les seves funcions típiques d’estudi, informe o consulta dels assumptes que hagin de ser sotmesos a la decisió del ple i del seguiment de la gestió de l’alcalde o l'alcaldessa i del seu equip de govern, poden ser destinatàries de competències decisòries de l’òrgan plenari a través de la tècnica de la delegació.

Segons l’article 122.3 in fine de la LRBRL, aquest òrgan, que és presidit per l’alcalde o l'alcaldessa o, en virtut de la delegació corresponent, per qualsevol altre regidor o regidora, és assistit per un secretari o secretària general, amb rang de càrrec directiu, que és també secretari o secretària de les seves comissions, el nomenament del qual correspon a l’alcalde o l'alcaldessa i l’ha d’efectuar pel sistema de lliure designació entre funcionaris de l’Administració local amb habilitació de caràcter nacional, el règim retributiu del qual l’ha de determinar el ple, junt amb el règim de retribucions de l’alcalde o l'alcaldessa, dels membres del ple i de la junta de govern local i de la resta d’òrgans directius, sens perjudici del que determinin a aquest respecte les normes orgàniques del ple.

El secretari o la secretària general del ple assumeix les funcions típiques de fe pública a què es refereix l’article 122.5 de la LRBRL i l’assessorament legal de l’òrgan i de les seves comissions, que té caràcter preceptiu, a més dels supòsits que disposa el Reial decret 128/2018, en els supòsits següents:

• A requeriment del president o la presidenta o d’un terç dels seus membres si així ho sol·liciten amb prou antelació a la celebració de la sessió.

• Quan es tracti de matèries que requereixin un quòrum qualificat per aprovar-les.

• Quan la llei així ho exigeixi o, respecte de l’exercici de la funció de control i fiscalització dels òrgans de govern, quan així ho requereixi el president o la presidenta o la quarta part, com a mínim, dels regidors.

D’això s’infereix que correspon al secretari o la secretària general del ple l’assessorament integral d’aquest òrgan i de les seves comissions, i no únicament el preceptiu, com es desprèn de la dicció literal del precepte.

Respecte de les competències en matèria de contractació i adquisició o alienació del patrimoni, se subjecten al mateix règim de distribució de competències entre l’alcalde o l'alcaldessa i el ple establert per la disposició addicional segona de la LCSP i, en conseqüència, el ple té les mateixes competències que en aquesta matèria hem analitzat anteriorment respecte dels municipis de règim comú.

Si comparem les competències del ple en aquest tipus de municipis amb les que aquest òrgan té en el règim comú, veiem que en perd moltes a favor de la junta de govern local, en concret, les següents:

• L’aprovació de la relació de llocs de treball.

• La fixació de la quantia de les retribucions complementàries fixes i periòdiques dels funcionaris que no tinguin caràcter directiu.

• La determinació del nombre i del règim del personal eventual.

• L’alteració de la qualificació jurídica dels béns de domini públic.

• La concertació d’operacions de crèdit.

• La regulació de l’aprofitament de béns comunals.

• La cessió gratuïta de béns a altres administracions o institucions públiques.

També perd la competència per declarar la lesivitat dels actes anul·lables de l’ajuntament i, de manera indirecta, per efectuar la revisió dels actes nuls, en la mesura que la llei atribueix a cada òrgan –alcalde o alcaldessa, junta de govern local i ple– les facultats de revisió d’ofici dels seus propis actes, i això perquè malgrat que el llistat actual de l’article 22 de la Llei bàsica no atorga expressament al ple aquesta última competència, la jurisprudència ha estat unànime a atribuir-l'hi.

Respecte de les competències que es mantenen en el ple, tan sols conserven el quòrum especial de majoria absoluta alguns assumptes, i desapareixen de manera expressa en matèries com la municipalització de serveis, la imposició i l'ordenació de recursos propis de caràcter tributari i la creació, modificació i dissolució de mancomunitats i, indirectament, en passar a ser competència de la junta de govern local, els acords relatius a la cessió de l’aprofitament de béns comunals, la concessió de determinats béns o serveis, l’aprovació de determinades operacions financeres o de crèdit, l’alteració de la qualificació jurídica de béns demanials, la cessió gratuïta de béns i la seva alienació quant la seva quantia excedeixi del 20% dels recursos ordinaris del pressupost.

La pèrdua del quòrum de majoria absoluta en aquestes matèries implica la pèrdua de la doble garantia que aquesta majoria absoluta porta inherent; d'una banda, més possibilitats d’encert de la decisió política que entranya l'exigència d'un nombre de vots favorables més elevat i, de l'altra i no menys important, més garanties de legalitat que es deriven del fet que es tracta d’acords que requereixin per adoptar-los el previ informe jurídic del secretari o la secretària o, si pertoca, de l’interventor o la interventora.

Pel que fa al règim de delegacions interorgàniques, també s’introdueixen especialitats respecte del règim comú, ja que en el règim dels municipis de gran població sols són delegables i, únicament, en favor de les seves comissions, no en l’alcalde o l'alcaldessa ni en la junta de govern local, les competències següents:

• Les relatives a l’aprovació i la modificació d’ordenances i reglaments no orgànics.

• La determinació de les formes de gestió dels serveis i l’acord de creació d’organismes autònoms, entitats públiques empresarials i societats mercantils que hagin de gestionar-los, així com l’aprovació dels expedients de municipalització.

• L’exercici d’accions judicials i administratives i la defensa jurídica del ple en matèries de la seva competència.

• El plantejament de conflictes de competència a altres administracions.

D’aquesta manera es produeix una modificació substancial, perquè, a més del canvi de l’òrgan receptor de la delegació, es converteixen en delegables competències que abans no ho eren i que actualment no ho són en el règim comú: les relacionades amb l’aprovació d’expedients de municipalització i la determinació de les formes de gestió dels serveis, el plantejament de conflictes de competència i l’aprovació i la modificació d’ordenances i reglaments, malgrat que segons l’article 13.2.b de la Llei 30/1992, de 26 de desembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú que llavors estava en vigor i, actualment, l’article 9.2.b de la LRJSP, en cap cas poden ser objecte de delegació les competències relatives a l’adopció de disposicions de caràcter general.

Es converteixen, en canvi, en indelegables competències que abans ho eren i que ho són en el règim comú, com les relacionades amb la revisió d’ofici, encara que en aquest cas la mesura no està exempta de lògica, si tenim en compte que tant en la legislació anterior com en l’actual, respecte dels municipis de règim comú, estava referida a la declaració de lesivitat dels actes anul·lables de tots els òrgans municipals, mentre que, actualment, en el règim especial, únicament es refereix a la revisió dels actes del ple.

Aquest òrgan es configura com un òrgan de caràcter polític i de naturalesa col·legiada, que col·labora amb l’alcalde o l'alcaldessa en les seves funcions de direcció política, mitjançant l’exercici de funcions executives i administratives. Està integrat per l’alcalde o l'alcaldessa i por un nombre de vocals no superior a un terç del nombre legal de membres del ple, nomenats lliurement per l’alcalde o l'alcaldessa entre els regidors. Tot i que inicialment la llei permetia a l’alcalde o l'alcaldessa nomenar membres d’aquest òrgan entre persones que no tinguessin aquesta condició, sempre que tinguessin la condició de veïns o electors, fins a un màxim d’un terç dels membres de la junta, aquesta disposició legal va ser anul·lada pel Tribunal Constitucional mitjançant la Sentència núm. 103/2013, de 25 d’abril, perquè entenia que vulnerava les disposicions constitucionals que atribueixen no sols el govern, sinó també l’administració als electes.

Aquest òrgan col·legiat, que actua sota la presidència indelegable de l’alcalde o l'alcaldessa, està assistit per un secretari o secretària escollit per aquell entre els seus membres, a qui corresponen les funcions de redacció de les actes de les seves sessions i certificació dels seus acords, això sí, assistit per l’òrgan de suport de la junta de govern local, que té caràcter directiu i és nomenat entre funcionaris de l’Administració local amb habilitació de caràcter nacional, però és una persona diferent del secretari o la secretària general del ple, que remet les seves convocatòries als seus membres, arxiva i custodia la documentació de les sessions i vetlla per la correcta i fidel comunicació dels seus acords.

En aquests municipis la junta de govern local es converteix en receptora, a títol de propietat, d’importants competències decisòries que en el règim comú corresponen al ple, com les següents:

• Les competències relatives a l’aprovació dels projectes d’instruments d’ordenació urbanística que correspongui aprovar provisionalment o definitivament al ple o a les seves comissions, així com la dels projectes de pressupostos, d’ordenances i reglaments, incloent-hi els orgànics, a excepció de les normes reguladores del ple i de les seves comissions.

• La concessió de tot tipus de llicències la competència de les quals no l’atribueixi la legislació sectorial a un altre òrgan.

• El desenvolupament de la gestió econòmica, l’autorització i la disposició de despeses en les matèries de la seva competència, disposar despeses prèviament autoritzades pel ple i la gestió del personal.

• L’aprovació de la relació de llocs de treball; les retribucions del personal d’acord amb el pressupost aprovat pel ple, amb excepció de les del secretari o la secretària del ple i la dels òrgans directius municipals; l’oferta d’ocupació pública; les bases de les convocatòries de selecció i provisió de llocs de treball; la determinació del nombre i règim del personal eventual; la separació del servei dels funcionaris de l’ajuntament, amb excepció dels d’habilitació nacional; l’acomiadament del personal laboral; el règim disciplinari i les altres decisions en matèria de personal no atribuïdes a un altre òrgan.

• El nomenament i el cessament dels titulars d’òrgans directius, que quan es tracti de funcionaris de l’Administració local amb habilitació de caràcter nacional, d’acord amb la disposició addicional vuitena de la LRBRL, requereix convocatòria pública prèvia i se subjecta als sistemes de provisió de llocs establerts per l'article 99.

• L’exercici d’accions judicials i administratives en matèria de la seva competència.

• Les facultats de revisió d’ofici dels seus propis actes.

• L’exercici de la potestat sancionadora quan per llei no estigui atribuïda a un altre òrgan.

• Les altres que li reconeguin les lleis.

Sens perjudici de les que l’alcalde o l'alcaldessa pugui delegar-li entre les següents:

• La representació de l’ajuntament.

• L’establiment de les directrius generals de l’acció de govern i l’assegurament de la seva continuïtat.

• Ordenar la publicació, l'execució i el compliment dels acords dels òrgans executius.

• Dictar decrets i instruccions.

• Exercir la direcció superior del personal.

• Establir l’organització i l'estructura de l’administració municipal executiva no reservada per la llei a la competència del ple.

• Exercir accions judicials i administratives en matèries de competència de l’alcalde o l'alcaldessa o, en cas d’urgència, de competència del ple.

• Les facultats de revisió d’ofici dels actes de l’alcalde o l'alcaldessa.

• L’autorització i la disposició de despeses en matèries de la seva competència.

• Les altres competències que atribueixin les lleis expressament a l’alcalde o l'alcaldessa o assigni la legislació estatal o autonòmica al municipi sense atribució específica a cap òrgan.

D’aquestes competències, la junta de govern local pot delegar en els tinents d’alcalde i en la resta de regidors, així com en els òrgans directius municipals, algunes de les següents:

• La concessió de llicències.

• Les relatives a contractacions i concessions de tot tipus, incloent-hi les de caràcter plurianual, l’ampliació del seu nombre d’anualitats i la modificació dels percentatges de despeses establerts per a cada exercici, així com la gestió, l'adquisició i l'alienació del patrimoni i la concertació d’operacions de crèdit, d’acord amb el pressupost i les seves bases d’execució.

• El desenvolupament de la gestió econòmica, la disposició de despeses en les matèries de la seva competència, la disposició de despeses autoritzades prèviament pel ple i la gestió del personal.

• L’aprovació de les bases de les convocatòries de selecció i provisió de llocs de treball i l’acomiadament del personal laboral, el règim disciplinari i les altres decisions en matèria de personal no atribuïdes a un altre òrgan.

• L’exercici de la potestat sancionadora atribuïda a la junta de govern local.

En conseqüència, amb la regulació de la junta de govern local dels municipis de gran població es dona entrada en el nostre dret local a la possibilitat que participin en l’adopció d’acords executius persones no escollides pels ciutadans, concretament per determinats càrrecs directius.

L’alcaldia es configura com un òrgan de naturalesa política i caràcter unipersonal, que a més de guanyar el tractament d’excel·lència en els municipis sotmesos al règim especial de grans ciutats, amb caràcter general, llevat que una norma s’ho atribueixi expressament, té les competències relatives a convocar i presidir les sessions dels òrgans col·legiats municipals diferents del ple i de la junta de govern local i, amb caràcter específic i en favor de la junta de govern local, les relatives a les matèries següents:

• El desenvolupament de la gestió econòmica.

• La concertació d’operacions de crèdit i de tresoreria.

• L’aprovació de l’oferta d’ocupació pública i de les bases de les proves per a la selecció del personal, la distribució de les retribucions complementàries que no siguin fixes i periòdiques, el nomenament i la sanció del personal, la separació del servei dels funcionaris i l’acomiadament del personal laboral.

• L’aprovació d’instruments de planejament de desenvolupament del planejament general i dels instruments de gestió urbanística i projectes d’urbanització.

• L’atorgament de llicències.

• La potestat sancionadora en totes les seves manifestacions, a excepció dels supòsits en què la legislació sectorial l'hi mantingui.

Es reforça, en canvi, el paper de cap executiu, en guanyar competències per establir les directrius generals de l’acció de govern municipal i assegurar-ne la continuïtat; per establir l’organització i l'estructura de l’administració municipal executiva que no s’hagi d’establir per norma orgànica, i per revisar d’ofici els seus propis actes.

Respecte de les competències en matèria de contractació i adquisició o alienació del patrimoni, se subjecten al mateix règim de distribució de competències entre l’alcalde o l'alcaldessa i el ple establert per la disposició addicional segona de la LCSP i, en conseqüència, l’alcalde o l'alcaldessa té les mateixes competències que en aquesta matèria hem analitzat anteriorment respecte dels municipis de règim comú.

En aquest règim, a més, es permet a l’alcalde o l'alcaldessa la possibilitat d’efectuar delegacions a favor de la junta de govern local o de qualsevol dels seus membres, amb independència que siguin tinents d’alcalde o no, i també a favor dels directius, respecte de competències que en el règim comú no són delegables, com ara l’exercici d’accions judicials o administratives i la defensa de l’ajuntament.

Els tinents d’alcalde en el règim especial de grans ciutats, encara que compleixen les mateixes funcions i es designen de la mateixa manera que en el règim comú, tenen el tractament d’il·lustríssima i poden ser receptors de competències delegades, no solament de l’alcalde o l'alcaldessa, sinó també de la junta de govern local.

En aquest tipus d’ajuntaments s’imposa, amb caràcter obligatori, la desconcentració en districtes, amb independència de la població del municipi i de la necessitat o no d’aquesta organització, fet que exigeix la divisió territorial de la ciutat i la creació d’òrgans de gestió desconcentrada, sota la presidència d’un regidor o regidora que asseguri la unitat de govern, per impulsar i desenvolupar la participació ciutadana.

Aquests districtes són creats i regulats pel ple mitjançant un reglament de naturalesa orgànica, i han de gestionar necessàriament un percentatge dels recursos pressupostaris de la corporació, determinat per l'esmentada norma orgànica.

Per mimetisme del que disposa la Carta Municipal de Barcelona, es configura l’existència necessària del consell social de la ciutat que, integrat per representants de les organitzacions econòmiques, socials, professionals i de veïns més representatives, constitueix un òrgan d’informe, estudi i proposta en matèria de desenvolupament local, planificació estratègica de la ciutat i grans projectes urbans, la funció i el procés de designació del qual són els que determini el ple mitjançant una norma orgànica.

Es tracta, per tant, d’un òrgan de clara participació ciutadana i de caràcter sectorial, però que es configura com a netament necessari.

També es configura com a necessària l’existència d’aquesta comissió especial per a la defensa dels drets dels veïns davant l’administració municipal, que, a l’igual de la resta de comissions, està integrada per representants de tots els grups polítics amb representació municipal, de manera proporcional a aquesta. L’objecte d’aquesta comissió és la supervisió de l’activitat municipal, que obliga a tots els òrgans de govern i administració que hi col·laborin.

La seva activitat es materialitza en un informe anual sobre les queixes presentades i les deficiències observades en el funcionament dels serveis, i sobre els suggeriments i les recomanacions efectuades a l’Administració que aquesta no hagi pres en consideració, sens perjudici de la possibilitat d'elaborar informes extraordinaris quan, per la gravetat o la urgència dels fets, resulti necessari.

Finalment i també amb caràcter necessari, la llei imposa la creació d’aquest òrgan especialitzat, integrat per un nombre imparell de membres no inferior a tres, designat pel ple mitjançant acord adoptat per majoria absoluta, entre persones de reconeguda competència tècnica, a les quals, no obstant això, no s’exigeix ni la condició de funcionari al servei de l’Administració, ni una titulació acadèmica determinada.

Els seus membres solament cessen per decisió pròpia, per acord del ple adoptat amb les mateixes formalitats que pel seu nomenament, com a conseqüència de sentència ferma condemnatòria per delicte dolós o per haver estat sancionats, mitjançant resolució ferma, per haver comès una falta greu o molt greu, mitjançant un expedient disciplinari incoat pel ple i tramitat d’acord amb la normativa aplicable als funcionaris de l’ajuntament.

S’atribueixen a aquest òrgan funcions per conèixer i resoldre, sota criteris d’independència tècnica, celeritat i gratuïtat, les reclamacions economicoadministratives que interposin els ciutadans contra la desestimació dels recursos de reposició en matèria tributària, que passen a tenir la consideració de potestatius per als ciutadans, d’acord amb el procediment i les normes de funcionament i competència establerts pel ple a través d’un reglament de naturalesa orgànica, que s’ha d’adequar, necessàriament, a la LGT i a la normativa estatal reguladora del règim de recursos, sens perjudici de les adaptacions necessàries en consideració a l’àmbit d’actuació i funcionament d’aquest òrgan.

Es recull així, encara que imposant-lo com obligatori, una experiència que funciona des de fa ja bastants anys a la ciutat de Barcelona, sota la denominació de Consell Tributari, encara que complicant el procediment, en suposar a la pràctica la creació d’un tràmit necessari més, des del moment en què s’ha d’esperar la resolució expressa o tàcita d’aquest òrgan per acudir als òrgans jurisdiccionals.

Aquest nou òrgan és competent per conèixer i resoldre les reclamacions sobre actes de gestió, liquidació, recaptació i inspecció de tributs i ingressos de dret públic de competència municipal, mitjançant resolucions que posen fi a la via administrativa i deixen expedita la via jurisdiccional, així com per dictaminar preceptivament els projectes d’ordenances fiscals i per, a requeriment dels òrgans municipals competents en matèria tributària, elaborar estudis i propostes en aquesta matèria.

Juntament amb aquests aspectes orgànics i polítics, la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, va imposar també, com a necessària, una determinada organització administrativa en aquests ajuntaments –l’assessoria jurídica, l’òrgan de gestió econòmica, financera i pressupostaria i els òrgans superiors i directius-, que s'estén a la definició de llocs de treball de necessària existència.

↑ Tornar a 3.4 L’organització dels municipis de règim especial | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

A més de les tipologies d’entitats municipals anteriors, la redacció original de l'article 29 de la LRBRL, dintre del capítol de règims especials municipals, va regular un règim especial anomenat consell obert, aplicable als municipis que tinguessin una població inferior a 100 habitants o als que tradicionalment hagin tingut aquest singular règim de govern i administració, respecte dels quals la disposició transitòria quarta de la LRBRL va establir un règim transitori especial.

Pel legislador estatal, també tenien aquesta consideració els municipis la localització geogràfica dels quals fes aconsellable aquesta mesura, per a una millor gestió dels seus interessos, quan així ho sol·licitin la majoria de veïns, ho acordi l'ajuntament amb el vot favorable de les dues terceres parts dels seus membres i ho aprovi la comunitat autònoma.

Actualment, amb la modificació d'aquest precepte per la disposició final primera de la Llei orgànica 2/2011, de 28 de gener, de modificació de la LOREG, els municipis de menys de 100 habitants ja no estan obligats a funcionar en règim de consell obert, tot i que poden continuar en aquest règim especial de govern i administració si es convoca l'assemblea veïnal i així ho acorden per unanimitat els tres membres electes i la majoria dels veïns.

En aquest règim municipal, el govern i l'administració correspon a un alcalde o una alcaldessa i a una assemblea veïnal, de la qual formen part tots els electors. Aquesta és la raó per la qual en aquests municipis l'únic òrgan elegible és l’alcalde o l'alcaldessa que, de conformitat amb el que disposa l'article 179.2 de la LOREG, ha de ser elegit directament pels electors pel sistema majoritari, i correspon a les juntes electorals provincials, segon l'article 200, adoptar les mesures necessàries per portar a efecte l'elecció.

Actualment, amb l’actual redacció de l’article 179.1 de la LOREG, als municipis amb població inferior a 100 habitants que no funcionin en règim de consell obert, s’elegeixen tres regidors, entre els quals s’ha d’elegir l’alcalde o l'alcaldessa en la sessió constitutiva per majoria absoluta de vots, i resulta elegit alcalde o alcaldessa, si no s'aconsegueix aquesta majoria, el regidor o la regidora que hagi obtingut més vots populars en les eleccions, sense que s'estableixi cap solució pels eventuals empats que es puguin produir.

A més, els alcaldes d’aquests municipis, encara que no funcionin en aquest règim especial, poden lliurement convocar els seus veïns al consell obert per a la presa de decisions d’especial transcendència per al municipi, encara que en aquest cas la decisió de l’assemblea veïnal resulta vinculant.

Junt a aquests petits municipis hi ha també determinades especialitats per als municipis la població dels quals no excedeixi de 250 habitants que no funcionin en règim de consell obert, en els quals el nombre de regidors a elegir és de cinc.

Ambdós tipus de municipis, quan no funcionen en règim de consell obert, comparteixen idèntic règim electoral, el que disposa l’article 184 de la LOREG, que es caracteritza per les regles següents:

• Les llistes a presentar per les candidatures s’ajusten al nombre de regidors a elegir, tres o cinc, segons la població.

• Els electors donen el seu vot a un màxim de dos o quatre candidats proclamats al districte, en funció que la seva població sigui inferior o superior a 100 habitants.

• Són proclamats electes els candidats amb més nombre de vots i, en cas d’empat, es resol per sorteig, i la resta de candidats queden com a suplents, per ordre de vots obtinguts, a l'efecte de cobrir eventuals vacants.

Dins d’aquest marc legal, la nostra legislació autonòmica regula aquests municipis de règim especial de consell obert en l’article 73 del TRLMC i, desplegant les disposicions de la legislació bàsica, a més de resultar aplicable aquest règim als municipis de menys de 100 habitants i als que tradicionalment ja compten amb aquest règim, pot ser aplicable també als municipis de menys de 250 habitants que gaudeixen d’aprofitaments comunals de rendiment igual o superior a la quarta part dels ingressos ordinaris del seu pressupost, o que tenen característiques especials que ho facin aconsellable.

En aquest cas, la seva constitució requereix la petició de la majoria dels veïns, la decisió favorable por majoria de dos terços dels membres de l'ajuntament, adoptada en un termini dels dos mesos següents a la petició veïnal, i l'aprovació del Govern de la Generalitat, que ha de resoldre aquest procediment dins del termini dels tres mesos següents a la recepció de l’acord municipal, ja que si se sobrepassa aquest termini el seu silenci seria positiu i produiria efectes estimatoris.

↑ Tornar a 3.4 L’organització dels municipis de règim especial | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

• 3.5.1 Les províncies
• 3.5.2 Les comarques
• 3.5.3 Les vegueries

Quant a l’organització, tant la LRBRL com el TRLMC es limiten a regular l'organització dels municipis i de les províncies d’una manera, a més, un xic mimètica, ja que l'organització bàsica de les diputacions és pràcticament idèntica a la dels municipis, respecte dels quals únicament varien, i sols en alguns casos, les denominacions.

Efectivament, totes les qüestions que acabem d’analitzar respecte dels municipis de règim comú són absolutament aplicables a les diputacions, que també estan conformades per un òrgan unipersonal, el president o la presidenta, i per un òrgan col·legiat representatiu de totes les opcions polítiques amb representació provincial, també denominat ple. A més, com a òrgan d’administració, també disposen de la junta de govern com a òrgan necessari que es nodreix de competències delegades del ple i del president o la presidenta.

Junt a aquests òrgans que compleixen les mateixes funcions que als ajuntaments, també hi ha a les diputacions les comissions informatives i la comissió especial de comptes, amb idèntica regulació i funció que als municipis; els vicepresidents, amb la mateixa funció que als ajuntaments tenen els tinents d’alcalde, és a dir, la de substituir el president o la presidenta en els casos d’absència, vacant o qualsevol altra impossibilitat, i els grups polítics, amb el mateix paper, drets i funcions que als municipis.

A aquesta organització bàsica i necessària i de la mateixa manera que els ajuntaments, les diputacions poden afegir l'organització complementària de la qual, en ús de la seva potestat d’autoorganització, decideixin dotar-se, com succeeix amb les restants entitats locals de caràcter territorial a Catalunya, les comarques i les vegueries, l'organització de les quals, en canvi, hem de trobar en les seves lleis reguladores.

↑ Tornar a 3.5 L’organització dels altres ens locals territorials de Catalunya | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

L'organització necessària de les comarques és regulada per l'article 11 i següents del TRLOC, que atribueixen el govern i l'administració de la comarca al consell comarcal, constituït pels òrgans següents:

• El ple

• La presidència

• La vicepresidència

• El consell d’alcaldes

• La gerència

• La comissió especial de comptes, les comissions informatives i els grups polítics

Aquests tres òrgans exerceixen les mateixes funcions que tenen als municipis i les províncies.

Aquesta organització comarcal necessària pot ser complementada pel consell comarcal, per acord plenari específic mitjançant el seu reglament orgànic, amb nous òrgans administratius, entre els quals l’article 17 del TRLOC es refereix de manera expressa a la comissió permanent del ple, integrada per consellers comarcals nomenats pel ple, a la qual s'ha de dotar de competències delegades del ple, llevat de les relatives a l'elecció del president o la presidenta, l’establiment de l'organització comarcal, aprovar el reglament orgànic i els plans comarcals, i exercir la iniciativa legislativa.

Del que anteriorment s’ha exposat es desprèn que en l'organització comarcal es produeixen importants variacions organitzatives respecte dels municipis i les províncies, tant en la conformació dels seus òrgans, en introduir-hi el consell d’alcaldes, i especialment la gerència, amb la doble naturalesa d’òrgan decisori i de personal al servei de l’administració, com quan al repartiment de competències entre els seus òrgans, ja que moltes de les competències que en el municipi té l’òrgan unipersonal, és a dir, l’alcalde o l'alcaldessa, en la comarca es deriven al ple o a la gerència, que tot i el caràcter de personal eventual no és nomenat pel president o la presidenta, com succeeix en els municipis, sinó pel ple.

↑ Tornar a 3.5 L’organització dels altres ens locals territorials de Catalunya | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

La Llei 30/2010, de 3 d'agost, de vegueries, en defineix i concreta l'organització bàsica, constituïda pels òrgans següents:

• El ple

• La presidència

• Les vicepresidències

• El govern

• La comissió especial de comptes i les comissions informatives

• La comissió de coordinació territorial

De la mateixa manera que la resta d’ens locals territorials, el consell de vegueria es pot dotar de la seva pròpia organització complementària, mitjançant la carta veguerial, que és la seva norma bàsica en matèria d’organització, en particular, de comissions delegades del ple, integrades pels representants del ple en proporció a la seva representativitat, bé numèrica, bé mitjançant la utilització del vot ponderat, la qual assumeix competències delegades d’aquest òrgan, llevat de les relatives al control i la fiscalització dels òrgans de govern, l’aprovació de la carta veguerial, l’aprovació i la modificació del pressupost i dels comptes anuals, l’aprovació de la plantilla de personal i de la relació de llocs de treball, la fixació de la quantia de les retribucions fixes i periòdiques del personal i la determinació del nombre i règim del personal eventual i directiu, l’alteració de la qualificació jurídica dels béns demanials, el plantejament de conflictes de competència amb altres ens locals i administracions públiques, les que requereixin per adoptar-les una majoria qualificada, la votació de la moció de censura del president o la presidenta i de les qüestions de confiança que aquest plantegi.

No obstant tot això, en no haver-ne constituït encara les vegueries, aquesta organització està per experimentar, per la qual cosa no figura en el quadre comparatiu que s’integra en l'apartat resum d’aquesta unitat.

↑ Tornar a 3.5 L’organització dels altres ens locals territorials de Catalunya | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Fins ara hem vist que l'organització municipal s'efectua a partir dels òrgans que, amb caràcter necessari, estableix la LRBRL i el TRLMC, i dels òrgans que, amb caràcter complementari, decideixi crear cada ajuntament a través del seu ROM, que es constitueix així com un instrument idoni per regular en seu municipal l'organització de l'entitat local.

Però no tota la complexitat de l'organització municipal s'esgota en el ROM, ja que tant la LRBRL com el TRLMC permeten l'existència d'actes singulars del ple o de l'alcaldia, que en matèria d'organització complementin i apliquin les disposicions d'aquest reglament orgànic, en uns casos, perquè, encara que es tracti d'aspectes organitzatius, no correspon la competència per adoptar-los al ple, sinó a l'alcalde o l'alcaldessa i, en d'altres, per raons d'eficàcia, a fi de dotar de més estabilitat el ROM i d’evitar que quan se n'hagi de modificar algun aspecte organitzatiu menor, com per exemple el règim i el calendari de sessions, sigui necessari seguir el rígid procediment de modificació d’aquests reglaments.

A aquest conjunt d'actes singulars que constitueixen les primeres mesures organitzatives que a l'inici de cada mandat determinaran les característiques pròpies de l'organització i manera de funcionar de la corporació municipal, és el que s’anomena en l'àmbit local el cartipàs municipal, utilitzant per a això un terme, el de cartipàs, que si bé s’identifica en els diccionaris com un conjunt de papers continguts en una carpeta, en canvi, si ens atenem al seu significat etimològic –es creu que prové del terme llatí chartapacium, que significa 'carta de pau'- la conjunció d’un i d'altre significat es mostra absolutament idònia per a la finalitat d'aquest cartipàs, en constituir un conjunt de documents en els quals inicialment s'estableixen les regles organitzatives que regiran durant cada mandat, determinants tant de l'organització com, en alguns aspectes, del funcionament de la corporació que acaba de ser elegida.

• 3.6.1 Distribució de competències organitzatives entre el ple i l'alcalde o l'alcaldessa
• 3.6.2 Primers aspectes organitzatius a determinar

En les primeres mesures organitzatives a adoptar per la corporació entrant dins dels 30 dies següents a la seva constitució, s'engloben decisions que corresponen tant a l'àmbit de competències del ple com a l’àmbit de competències de l'alcalde o l'alcaldessa, doncs si bé l'existència voluntària de la junta de govern en municipis amb una població inferior a 5.000 habitants és una decisió que correspon adoptar al ple, bé a través del ROM, bé a través d'acords singulars, en canvi, la determinació de la seva composició, d’acord amb el que disposen els articles 23 de la LRBRL i 54 del TRLMC correspon a l'alcalde o l'alcaldessa.

El mateix ocorre amb altres aspectes de l'organització, en correspondre al ple establir la periodicitat de les sessions; el nomenament de representants de la corporació en òrgans col·legiats que siguin de la competència plenària; la creació i la composició de les comissions informatives permanents; l'establiment de les retribucions i les indemnitzacions dels membres de la corporació i de la dotació dels grups polítics municipals, així com la determinació del nombre, les característiques i les retribucions del personal eventual. Correspon en canvi a l'alcalde o l'alcaldessa el nomenament dels tinents d'alcalde; el del personal eventual; el dels presidents de les comissions informatives permanents; la designació dels membres de la corporació que hagin d'exercir els seus càrrecs en règim de dedicació exclusiva o parcial, etc., sens perjudici de l'obligació d'aquest de donar-ne compte al ple en la primera sessió que celebri.

↑ Tornar a 3.6 La configuració periòdica del cartipàs | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Un cop assenyalat l'anterior, encara que esquemàticament, ja que amb anterioritat ja hem analitzat el règim jurídic de cada òrgan local i més endavant estudiarem el seu règim de funcionament, enumerarem ara el contingut dels acords plenaris i de les resolucions de l'alcaldia que s'han d'adoptar en compliment del que disposa l'article 38 del ROF, com a primeres decisions organitzatives de cada mandat:

↑ Tornar a 3.6 La configuració periòdica del cartipàs | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

• L’organització, junt amb el territori, la població i les competències, és un dels elements integradors fonamentals del municipi.

• Marc legal regulador:

• Modificacions més significatives de la LRBRL:

• Influència de l’Estatut d'autonomia de Catalunya aprovat mitjançant la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol.

• Posició ordenamental del ROM en el sistema de fonts:

• Àmbit material del ROM:

Quadre orgànic comparatiu:

(1) Municipis de més de 5.000 habitants o capitals de comarca.

(2) Municipis de més de 5.000 habitants.

(3) Els òrgans complementaris són de lliure determinació per cada ens local que, sobre base de la seva potestat d’autoorganització, poden establir altres òrgans nous; així com, voluntàriament, la junta de govern a les comarques o als municipis de menys de 5.000 habitants que no siguin capitals de comarca, o les comissions informatives en aquests últims.

Dins d’aquests es troben, a més dels que l’ens consideri convenient crear ex novo, els òrgans de participació ciutadana –òrgans de gestió desconcentrada o de participació sectorial– i els que estableixen les lleis com a voluntaris, com ara la comissió especial de suggeriments i reclamacions, el consell assessor d’urbanisme, el síndic municipal de greuges i la junta local de seguretat.

• Respecte de la resta d’ens locals diferents del municipi, a més de la LRBRL i del TRLMC respecte dels propis de Catalunya, la seva llei creadora en determina els òrgans i les especialitats, respecte del dels municipis.

• Règim especial de l’Ajuntament de Barcelona.
• Règim especial dels municipis de gran població:

• Règims especials dels municipis petits:

• Llevat dels aspectes determinats expressament per la llei, alguns aspectes organitzatius que es consideren de mandat es poden establir fora del ROM, encara que respectant-ne les determinacions, mitjançant un conjunt de decisions municipals que conformen el que s’anomena el cartipàs municipal.

• Distribució de competències organitzatives entre el ple i l’alcalde o l'alcaldessa per determinar aquests aspectes.

• Primers aspectes organitzatius a determinar dins dels primers 30 dies de la constitució de l’ajuntament.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

<< Unitat 2 | Unitat 4 >>