• 6.1 Introducció
• 6.2 El marc legal configurador de l’estatut dels electes locals: legislació bàsica, legislació autonòmica de règim local i reglament orgànic
• 6.3 Els drets dels electes locals. Drets de doble faç i altra tipologia de drets: drets de caràcter honorífic, econòmic, sociolaboral i polític. Especial referència al dret d’accés a la informació
• 6.4 Els deures dels electes locals: previs a la presa de possessió i derivats de l’exercici efectiu del càrrec. El codi de conducta
• 6.5 Règim d’incompatibilitats
• 6.6 Resum de la unitat 6

Sota la denominació d'estatut dels membres de les corporacions locals, el capítol V del títol V de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local -LRBRL-, des de la primera redacció ha regulat el conjunt de drets, prerrogatives, deures i responsabilitats que els càrrecs electes locals tenen a partir del moment en què, amb l'efectiva presa de possessió i tal com posa de manifest l'article 73.1 d'aquesta mateixa llei, adquireixen plenament aquesta condició.

Aquesta tasca va ser assumida inicialment pels articles 73-78 de la LRBRL, ja que els dos únics preceptes del Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local, aprovat pel Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril -TRRL-, que regulen aquesta qüestió, mai no han tingut caràcter bàsic. Concretament ens estem referint als articles 72 i 73, que es limiten a regular el deure dels electes d'assistir a les sessions i de posar en coneixement del president o la presidenta de la corporació les causes que ho impedeixin i les seves absències del terme municipal superiors a vuit dies, així com els límits de les sancions que el president o la presidenta els pot imposar.

Aquestes primeres determinacions van ser desenvolupades inicialment pel títol I, articles 6-34, del Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals, aprovat pel Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre -ROF-, tot i que, com veurem en el seu moment, no sempre amb el mateix rang de regulació bàsica que la LRBRL, a causa de la clara concurrència de competències dels diferents nivells d'administració per participar en la regulació d'aquesta matèria.

Efectivament, com resulta notori, el marc legal encarregat de la regulació del conjunt de drets i obligacions que conformen l'estatut jurídic de l'electe no s'esgota actualment amb la regulació de la legislació bàsica estatal, l'única missió de la qual és regular el mínim i comú denominador normatiu dirigit a assegurar, de manera unitària i en condicions d'igualtat, els interessos generals, sinó que a aquesta tasca contribueix, dins el marc d'aquesta legislació bàsica, tant la legislació dictada per les comunitats autònomes que hagin assumit estatutàriament competències en matèria de règim local, com els reglaments orgànics locals que eventualment puguin ser aprovats per les entitats locals en ús de la seva potestat d'autoorganització, com de manera expressa i indubtable va reconèixer la jurisprudència del Tribunal Suprem en el seu moment.

Tot i que la redacció original de l'article 20 de la LRBRL establia, respecte dels municipis, que excepte l'alcalde o l'alcaldessa, els tinents d'alcalde, el ple i la llavors anomenada comissió de govern, la resta d'òrgans complementaris dels anteriors, els establien i els regulaven els municipis en els seus reglaments orgànics, sense cap altre límit que el respecte a l'organització determinada per la citada llei bàsica, amb un abast tan ambiciós que en l'article 5 es disposava un sistema de prelació de fonts que, en aquesta matèria, donava un gran protagonisme al reglament orgànic propi de cada entitat, la veritat és que, amb posterioritat, com a conseqüència de la Sentència del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de desembre, es va desvirtuar aquesta primera concepció, en declarar inconstitucional tant l'article 5 de la LRBRL, per superflu, en contenir un ordre de prelació de fonts que segons el parer del Tribunal només seria vàlid quan coincidís amb el que disposa per al bloc de la constitucionalitat, com l'últim incís de l'article 20.1.c, perquè entenia que amb aquest precepte es buidava de contingut la competència normativa de les comunitats autònomes en matèria de règim local.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

• 6.2.1 L'estatut dels electes locals en la legislació bàsica estatal
• 6.2.2 L'estatut dels electes locals en la legislació autonòmica
• 6.2.3 El paper dels reglaments orgànics en la configuració legal de l'estatut dels electes locals

Com ja hem dit, la tasca de definir els aspectes bàsics que han de configurar l'estatut dels electes locals va ser assumida inicialment pels articles 73-78 de la LRBRL, als quals es van sumar, posteriorment, com a conseqüència de les reformes successives, els articles 75 bis i 75 ter d'aquest mateix text legal, ja que la mínima regulació continguda en els articles 72 i 73 del TRRL no té caràcter bàsic, i les determinacions en el ROF respecte d'aquesta qüestió només el tenen quan siguin una mera reproducció de normes legals.

Per això, el legislador estatal va efectuar la delimitació d'aquest estatut reconeixent, en primer lloc, un elenc de drets propis dels electes locals que, en molts casos, configuren legalment el ius in oficium inherent al dret fonamental de participació política establerts en l'article 23 de la CE, va delimitar, paral·lelament, una sèrie d'obligacions derivades de la condició d'electe i va regular, a més, una sèrie de drets de doble faç, que constitueixen alhora autèntiques obligacions, com passa amb l'assistència a les sessions.

Des de llavors el legislador bàsic s'ha preocupat poc per desenvolupar i actualitzar el conjunt de drets i deures que integren l'estatut jurídic dels electes locals establert inicialment, en particular pel que fa a un dels més transcendental per a l'efectiu ius in oficium, com és el dret d'accés a la informació establert en l'article 77 de la LRBRL, respecte del qual, durant els més de 30 anys de vigència d'aquesta llei, tan sols s'ha produït una modificació puntual per la Llei 11/1999, de 21 d'abril, que va introduir el termini màxim de resolució de les peticions d'accés i el sentit del silenci derivat de la inactivitat de l'Administració en la seva resolució.

Per contra, l'interès del legislador bàsic estatal s'ha centrat durant tots aquests anys, fonamentalment, en els articles 73 i 75 de la LRBRL, per tractar els aspectes següents:

• En el primer cas, mitjançant la modificació introduïda per la Llei 11/1999, de 21 d'abril, per regular els grups polítics municipals, la seva dotació econòmica i la comptabilitat que sobre aquesta s'havia de portar i, també, mitjançant la modificació introduïda per la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, que va introduir la figura del regidor no adscrit, però amb una regulació tan parca i insuficient del seu règim jurídic que ha generat que aquest règim sigui delimitat finalment per via judicial.

• En el segon cas, és a dir, pel que fa a l'article 75 de la LRBRL, per modificar el règim de dedicació dels membres electes locals, els seus drets econòmics i les obligacions de transparència inherents a aquesta condició, mitjançant un total de sis modificacions legislatives efectuades a través de les lleis 9/1991, de 22 de març, 11/1999, de 21 d'abril, 14/2000, de 29 de desembre, 1/2003, de 10 de març, 8/2007, de 28 de maig, i 27/2013, de 27 de desembre.

↑ Tornar a 6.2 El marc legal configurador de l’estatut dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

La segona font legal configuradora de l'estatut jurídic dels electes locals és la legislació autonòmica, que, dins el marc de la legislació bàsica, pot desenvolupar el seu propi model, encara que amb uns certs límits, ja que, com va deixar clar la jurisprudència constitucional i a vegades ens han recordat els tribunals ordinaris, la regulació autonòmica no pot consistir en una regulació tan extensa i detallada que deixi buides de contingut les potestats normativa i d'autoorganització local, que habiliten els ens locals per contribuir a la determinació final de l'estatut jurídic dels electes locals, a través dels seus reglaments orgànics. En el cas de la legislació autonòmica catalana, aquesta màxima ha estat absolutament respectada en el TRLMC, ja que després de reconèixer en els articles 8.1.a i 49 una àmplia potestat d'autoorganització local, opta en els articles 162-169, dins del capítol dedicat a l'estatut dels membres de les corporacions locals, per limitar-se a efectuar una remissió directa a la legislació bàsica de règim local i altra legislació específica aplicable pel que fa a la situació i als drets dels funcionaris que passin a tenir la condició d’electes, al règim i als límits de les seves retribucions i al règim de responsabilitat civil i penal dels actes i de les omissions comeses en l’exercici del càrrec, i remet a la legislació electoral respecte de la determinació del nombre de membres d’ajuntaments i diputacions, el procediment per elegir-los, la durada del seu mandat i els supòsits d’inelegibilitat i incompatibilitat.

No obstant aquesta important remissió legislativa, el TRLMC no va renunciar en el seu moment a introduir algunes especialitats en regular en els articles 163 i següents determinats aspectes de l'estatut dels electes locals relacionats amb les retribucions i indemnitzacions, les incompatibilitats, l’assistència a les sessions, el règim sancionador, el registre d’interessos i el dret d’informació dels electes que, en conservar la mateixa redacció des de la promulgació, han estat afectades per les modificacions successives operades per la legislació bàsica estatal que anteriorment hem comentat, de manera que l’autèntica especialitat del TRLMC respecte de la legislació bàsica estatal la constitueix, actualment, com veurem més endavant, la regulació del dret a la informació dels electes.

↑ Tornar a 6.2 El marc legal configurador de l’estatut dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

La tercera i última font legal configuradora de l'estatut jurídic dels electes locals, dins del marc de la legislació bàsica i del model definit per la legislació autonòmica, està constituïda per les normes orgàniques locals, que són el fruit de la potestat d'autoorganització dels ens locals, el màxim exponent de la qual és el reglament orgànic, que és l'acte i l'instrument normatiu en el qual s'emmarca l'exercici d'aquesta potestat en l'àmbit local, com a norma de caràcter reglamentari que, com ha assenyalat el Tribunal Suprem, constitueix un acte administratiu complex i, per tant, impugnable.

Aquesta idoneïtat del ROM per instrumentar la potestat d'autoorganizació dels ens locals provoca que el Tribunal Suprem hagi vedat tota possibilitat que la regulació dels aspectes propis d'aquest reglament es dugui a terme a través d'actes singulars del ple, excepte en els supòsits clarament permesos o concretats per la mateixa llei.

Uns dels aspectes propis que pot regular aquest reglament, com ja hem comentat en analitzar la potestat d’autoorganització en la unitat 3, és, precisament, l'estatut jurídic dels electes, ja que de manera específica així ho ha reconegut la jurisprudència del Tribunal Suprem. Encara que la determinació pel ROM del conjunt de drets i deures que integren aquest estatut hagi de respectar les determinacions contingudes a aquest respecte en la legislació bàsica i en la legislació autonòmica, això solament vol dir que aquest reglament no pot limitar el conjunt de drets determinat per aquesta legislació, però sí ampliar-los en molts casos, sempre que aquesta ampliació o millora sigui compatible amb els postulats de la CE i la legislació bàsica i autonòmica.

Però l'exercici d'aquestes competències reguladores de l'estatut jurídic de l'electe per part dels ens locals no només s'ha de fer respectant les determinacions generals que contenen la legislació bàsica i la legislació autonòmica, sinó vetllant, també, per un escrupolós respecte del ius in officium o dret de participació política dels membres de la corporació consagrat per l'article 23 de la CE, ja que, tot i que, com ha assenyalat el Tribunal Constitucional, aquest és un dret de configuració legal i, per tant, correspon a la llei ordinària ordenar els drets i les facultats que corresponguin en cada moment als diferents càrrecs i funcions públiques, la veritat és que la seva violació no té els mateixos efectes.

Efectivament, com es posa de manifest en la jurisprudència dictada pel Tribunal Constitucional respecte dels membres electes no adscrits, no tota violació dels drets inherents a la condició d'electe suposa una vulneració constitucional que sigui susceptible de ser defensada mitjançant la sol·licitud d'empara constitucional o mitjançant els procediments especials de protecció dels drets fonamentals, pel fet de considerar-los inserits en el dret fonamental de l’article 23 de la CE, sinó que per això és requisit indispensable que la restricció il·legítima afecti drets i facultats que pertanyin al nucli essencial de la funció representativa de l'electe que, com ja hem vist en analitzar el règim jurídic dels electes no adscrits, es correspon amb les funcions de les quals no poden ser privats pel fet de ser l'expressió del caràcter representatiu de la institució: el dret de participar en l'activitat de control del govern local, el de participar en les deliberacions del ple de la corporació, el de votar els assumptes sotmesos a la consideració d'aquest òrgan i el d'obtenir la informació necessària per poder exercir els drets anteriors.

Per tant, respecte de les restants violacions de drets i facultats que no afectin aquest nucli essencial, no ens trobarem davant d'una vulneració d'un dret constitucional susceptible d'empara i dels procediments especials de protecció dels drets fonamentals, sinó, únicament, davant una simple vulneració legal susceptible de la protecció jurisdiccional ordinària.

Del que s'ha exposat es desprèn que els reglaments orgànics han de tenir una especial cura de no limitar els drets inherents a la condició d'electes que el ius in officium de l'article 23 de la CE els garanteix, encara que sí que poden ampliar-los, sempre que aquesta ampliació o millora sigui compatible amb els postulats de la CE i la legislació bàsica i autonòmica que, respecte dels drets de l'electe, actuen en molts casos a manera de regulació de mínims susceptible de ser ampliada o millorada en seu local mitjançant els reglaments orgànics, encara que només quan l'ordenament jurídic no ho impedeixi, ja que hi ha aspectes que no sempre són susceptibles de millora i generen la impossibilitat que, per la via de la regulació local, s'incrementin els drets que configuren el seu estatus jurídic en supòsits concrets, com succeeix amb la impossibilitat de reconèixer més drets als electes que tinguin la consideració de no adscrits o, també, amb la impossibilitat d'habilitar-los, quan no encapçalin les seves llistes, per ser candidats a l'elecció d'alcalde o alcaldessa.

↑ Tornar a 6.2 El marc legal configurador de l’estatut dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

De l’anàlisi conjunta de la legislació estatal i autonòmica a la qual ens hem referit més amunt, es deriva que, actualment, l’estatut bàsic dels electes locals està configurat per una sèrie de drets, obligacions i responsabilitats, alguns dels quals poden ser considerats de doble faç, perquè constitueixen alhora un dret i un deure.

• 6.3.1 Drets de doble faç
• 6.3.2 Els drets
• 6.3.3 Drets de caràcter sociolaboral
• 6.3.4 Drets de caràcter polític
• 6.3.5 Especial referència al dret a la informació

Començant per aquests últims, tant la LRBRL com l’article 165 del TRLMC configuren un deure que té un doble vessant, ja que alhora també constitueix un autèntic dret, consistent en l'obligació dels membres electes d'assistir a les sessions dels òrgans col·legiats de la corporació dels quals formin part.

Una prova del caràcter obligatori d'aquesta assistència és la possibilitat establerta per l'article 78.4 de la LRBRL que els membres de les corporacions locals siguin sancionats pel seu president o presidenta amb multa, quan no assisteixin sense prou justificació a les sessions del ple o de les comissions de què formin part, en els termes que determini la legislació de les CA o, si no n'hi ha, la de l'Estat, motiu pel qual l'article 73 del TRRL, que regula en l'àmbit estatal aquesta qüestió, no té segons la seva disposició final setena caràcter bàsic, atesa la remissió que respecte d'aquest aspecte efectua la LRBRL a la legislació autonòmica.

En aquesta qüestió, mentre que la legislació de l'Estat i, per remissió, algunes legislacions autonòmiques com la de Canàries, estableixen multes pecuniàries d'acord amb els límits que per a la imposició de les multes d'aquesta naturalesa estableix l'article 59 de la LRBRL, en funció de la població de l'ens local, en canvi, tant la legislació catalana com l'aragonesa estableixen multes consistents en la pèrdua del dret a percebre les assignacions econòmiques disposades en concepte d'assistència a aquestes sessions, la qual cosa ens porta a observar que, a partir de la reforma introduïda en l'article 75 de la LRBRL per la Llei 14/2000, de 29 de desembre, de mesures fiscals, administratives i d'ordre social, aquesta mesura sancionadora no tindria efectivitat pràctica en aquestes CA respecte dels electes que, per exercir el càrrec en règim de dedicació exclusiva o parcial, percebin retribucions fixes i periòdiques, ja que aquests càrrecs no tenen dret a percebre assistències per la concurrència efectiva a la sessió, llevat que s'interpreti que en aquests supòsits la sanció ha de consistir en la pèrdua d'una part de les seves retribucions igual a l'import de les assistències establertes per als altres regidors per l'assistència efectiva a la sessió.

Però la redacció actual de l'article 75 de la LRBRL provoca un segon efecte, ja que en no meritar-se aquestes assistències si no s'assisteix efectivament a la sessió corresponent, aquesta mesura perd tot caràcter sancionador respecte dels electes que no es trobin en règim de dedicació exclusiva o parcial, ja que en cas d'inassistència a la sessió simplement no es genera el dret ni, en conseqüència, es merita l'assistència, sense que això tingui naturalesa de sanció.

↑ Tornar a 6.3 Els drets dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Des del vessant dels drets, a més d’aquest dret de doble faç, la legislació bàsica estatal regula diversos tipus de drets, que es poden classificar de la manera següent:

Dins d'aquest tipus de drets, els membres electes gaudeixen dels honors, les prerrogatives i les distincions establerts per les lleis i, entre aquests, el dret a un tractament protocol·lari específic. Per això el tractament d'Excel·lència que l'article 19 del TRRL atorga als alcaldes de Madrid i Barcelona, d'Il·lustríssima que tenen els alcaldes de les altres capitals de província, i de Senyoria que tenen la resta, sens perjudici, com no podia ser d'una altra manera, dels tractaments reconeguts amb anterioritat per disposició legal que responguin a tradicions reconegudes o dels tractaments que els reconeguin les lleis de les CA.

Aquest és el cas de Catalunya, que en l’article 169 del TRLMC estableix un règim específic, en estendre el tractament d'Il·lustríssima a tots els alcaldes, excloent-ne els de Madrid i Barcelona, amb independència que siguin capitals de província o no, i als presidents de les restants entitats locals, com ara diputacions o consells comarcals.

Però, a diferència de l'àmbit estatal, en què els honors i les prerrogatives propis del càrrec de diputats i senadors es tenen des que assoleixen la condició d'electes, els inherents a la condició de membre de les entitats locals únicament s'adquireixen amb la presa de possessió del càrrec, i els electes locals no tenen actualment, a diferència dels anteriors, cap fur especial, ja que de conformitat amb l'article 78.1 de la LRBRL les seves responsabilitats els han de ser exigides davant els tribunals de justícia competents i pel procediment ordinari aplicable.

Els drets de caràcter econòmic dels membres electes locals estan regulats actualment pels articles 75, 75 bis i 75 ter de la LRBRL que, per la seva importància i transcendència, tanta literatura han generat, en implicar per primera vegada en el nostre sistema un reconeixement legal al caràcter retribuït d'aquests càrrecs.

No obstant això, ateses les importants modificacions legislatives que en el seu règim jurídic s'han produït durant els més de 30 anys de vigència d'aquesta llei, analitzarem aquests drets des d'un punt de vista retrospectiu, partint de les determinacions originals de la LRBRL i analitzant-ne l'evolució posterior amb les reformes successives, que han fet que el que disposa l’article 166 del TRLMC hagi restat automàticament modificat, d’acord amb el que disposa la disposició addicional primera, com a conseqüència d’aquestes reformes successives.

a. Determinacions originals de l'article 75 de la LRBRL

Per efectuar aquesta anàlisi retrospectiva de l'evolució legislativa que s'ha anat produint en relació amb el règim de dedicació dels membres electes locals, els seus drets econòmics i les obligacions de transparència inherents a aquesta condició establertes en la legislació bàsica estatal, cal partir de la configuració inicial l'any 1985, que es va caracteritzar per les següents notes fonamentals:

• Dedicació, retribució i incompatibilitats

• Abast del concepte indemnització

• Primers deures de transparència

b. Modificacions introduïdes posteriorment

Aquestes determinacions inicials de l'article 75 de la LRBRL van anar evolucionant, posteriorment, fins a configurar el sistema actual, mitjançant l'aprovació de sis modificacions legislatives, a través de les quals es van incorporar les determinacions següents:

• Modificació introduïda per la Llei 9/1991, de 22 de març, per la qual es modifiquen determinats articles de la Llei 25/1983, de 26 de desembre, d'incompatibilitats d'alts càrrecs, de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local, de la Llei de contractes de l'Estat i de la Llei 24/1988, de 28 de juliol, del mercat de valors.

• Modificació introduïda per la Llei 11/1999, de 21 d'abril, de modificació de la LRBRL, i altres mesures per al desenvolupament del govern local, en matèria de trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat vial i en matèria d'aigües.

• Modificació introduïda per la Llei 14/2000, de 29 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l'ordre social

• Modificació introduïda per la Llei orgànica 1/2003, de 10 de març, per a la garantia de la democràcia en els ajuntaments i la seguretat dels regidors

• Modificacions introduïdes per la Llei 8/2007, de 28 de maig, de sòl, i pel Reial decret llei 2/2008, de 20 de juny, que n'aprova el text refós

• Modificacions introduïdes per la Llei 27/2013, de 27 de setembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració local (LRSAL)

Aquest era el marc legal bàsic vigent fins a la promulgació de la LRSAL, que va determinar el marc legal vigent, en establir tres tipus de noves mesures:

• Modificacions relatives a l'establiment de límits en relació amb els drets econòmics dels electes, establertes en l'article 75 bis

• Modificacions relatives a l'establiment de limitacions al nombre de càrrecs públics electes en règim de dedicació exclusiva en l'article 75 ter

• La determinació d'una moratòria fins al 30 de juny de 2015, per la disposició transitòria desena

↑ Tornar a 6.3 Els drets dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

El segon bloc de drets regulat per la legislació bàsica és constituït pels de caràcter sociolaboral, en reconèixer el nostre ordenament jurídic diferents drets als membres electes dels ens locals respecte de la seva condició particular de treballadors.

Aquests drets sociolaborals consisteixen en un conjunt de mesures legals tendents, d'una banda, a garantir que l'estabilitat laboral dels membres de les entitats locals no es vegi en perill com a conseqüència de l'exercici del càrrec públic i, d'altra, a facilitar-ne l'exercici.

Amb aquest doble objectiu, l'article 74 de la LRBRL regula unes situacions laborals especials per garantir el manteniment del lloc de treball dels electes, distingint en funció de la naturalesa jurídica de la seva relació d’ocupació, de manera que quan aquesta sigui de caràcter funcionarial i es tracti de funcionaris de la mateixa corporació per a la qual han resultat escollits, o quan, tot i ser funcionaris d'altres administracions públiques, exerceixin el seu càrrec electe de manera retribuïda i en règim de dedicació exclusiva, tenen dret a quedar en situació de serveis especials, amb dret a reserva de plaça i destinació, així com al còmput del temps que romanguin en aquesta situació a l'efecte d'antiguitat i els restants drets que per a aquesta situació regula l'article 87.2 de l'Estatut bàsic de l'empleat públic -TREBEP-, aprovat pel Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre. En aquests supòsits, les corporacions d'origen ha de pagar les cotitzacions corresponents, incloent-hi les quotes de classes passives de les mutualitats obligatòries.

En canvi, quan la relació d’ocupació sigui de caràcter laboral, l'article 46 del Text refós de l'Estatut dels treballadors aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2015, de 23 d'octubre (TRET), reconeix als membres electes el dret a quedar en situació d'excedència forçosa, amb dret a conservar el lloc de treball, sempre que sol·liciti el seu reingrés dins del mes següent al seu cessament en el càrrec, com també al còmput de l'antiguitat, quan l’exercici, pel seu règim de dedicació exclusiva, impossibiliti l'assistència al lloc de treball.

En els supòsits restants la llei garanteix als electes, durant el seu mandat, la permanència en el lloc de treball que desenvolupin en el moment de la seva elecció, sigui públic o privat, i prohibeix, en conseqüència, que siguin traslladats o obligats a concursar.

Les determinacions anteriors respecte dels electes que tenien la condició de funcionaris de la mateixa entitat local, van portar alguns membres electes en el seu moment a elevar la qüestió als tribunals, en considerar que l'aplicació d’aquest bloc normatiu vulnerava els seus drets constitucionals, concretament, el principi d'igualtat davant la llei que consagra l'article 14 de la CE, respecte dels restants funcionaris públics, i el dret de romandre en condicions d'igualtat en els càrrecs públics consagrat per l'article 23.2, en la mesura que l'article 5 de la Llei d'incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques permet als funcionaris compatibilitzar les seves activitats amb la condició de membre electe d’entitats locals, mentre que la LOREG prohibeix aquesta compatibilitat a una part d'aquest personal quan tinguin la condició de membre de la mateixa corporació.

Va donar lloc a un pronunciament del Tribunal Suprem en què, respecte de la primera qüestió plantejada, va declarar que no es vulnerava el principi d'igualtat perquè no es donava una situació de discriminació respecte d'altres persones que es trobessin en la mateixa situació, especialment quan aquestes ja sabien que, si eren escollides, no podrien fer compatible la doble condició d'empleat local i membre de la mateixa corporació.

És així perquè, si bé l'article 5 de la Llei 53/1984, de 26 de desembre, sobre incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques, permet als funcionaris compatibilitzar les seves activitats amb la condició de membres de les entitats locals, llevat que desenvolupin aquestes càrrecs retribuïts en règim de dedicació exclusiva, en canvi, l'article 178 de la LOREG especifica que és així quan no es tracti de funcionaris de la mateixa corporació, ja que en aquest cas hi ha una incompatibilitat absoluta.

Per al Tribunal Suprem no hi ha cap dubte sobre la prevalença d'aquesta última norma de caràcter orgànic, que se substancia en la noció democràtica de l'Estat, respecte de la Llei d'incompatibilitats que, a més de ser anterior i no tenir la categoria de llei orgànica, tampoc no té la condició de norma especial de què gaudeix la LOREG, i en entendre que pugnaria amb la més elemental lògica que els que tenen al seu càrrec les decisions polítiques locals mantinguin durant l'exercici d'aquest càrrec la seva presència física en un lloc de treball al servei de la mateixa corporació, exposats a l'eventualitat que en qualsevol moment pugui sorgir una col·lisió entre els seus interessos com a representants de la comunitat lliurement escollits, i els seus interessos com a empleats locals.

De la mateixa manera, el Tribunal va desmuntar la pretensió dels recurrents pel que fa a la presumpta vulneració del dret a romandre en condicions d'igualtat en els càrrecs públics, i a la voluntarietat de l'accés i la permanència en aquestes funcions i càrrecs polítics, perquè, com la mateixa CE afirma, aquests s'han d'exercir amb els requisits establerts per les lleis, en aquest cas, per la LOREG.

En relació amb aquesta qüestió també es van plantejar altres problemàtiques, com les pretensions de determinats regidors que els seus ajuntaments quantifiquessin i abonessin al seu favor retribucions de venciment periòdic, i establissin al seu favor el règim de dedicació exclusiva pel sol fet que, sent funcionari de la corporació, en virtut de la incompatibilitat abans esmentada, restessin en situació de serveis especials, en considerar que aquesta situació comportava l'obligació de desenvolupar el càrrec en règim de dedicació exclusiva.

Però en la Sentència de 5 d'octubre de 1992, el Tribunal Suprem va considerar que de cap manera es podia deduir la conclusió que el funcionari o la funcionària d'una entitat local que n'és escollit regidor o regidora, en passar a la situació de serveis especials tingui el dret de gaudir per aquest sol fet del règim de dedicació exclusiva com a regidor o regidora i de percebre retribucions periòdiques, ja que no només el nostre ordenament jurídic no reconeix aquest dret subjectiu, sinó també perquè això comportaria una vulneració de l'autonomia municipal garantida constitucionalment i, en conseqüència, de la facultat d'autoorganització de l'entitat afectada, a la qual correspon determinar lliurement quins dels seus càrrecs es poden desenvolupar en règim de dedicació exclusiva amb dret a retribucions, ja que, com assenyala el Tribunal, és més lògic pensar que el funcionari o la funcionària que resulti escollit regidor o regidora només opta per desenvolupar aquest càrrec, i passa a la situació de serveis especials respecte de la seva condició com a empleat públic, si coneix, a priori, que exercirà el càrrec en règim de dedicació exclusiva.

En el mateix sentit es va manifestar el Tribunal Suprem uns anys més tard, quan va declarar que encara que la situació resultant pugui no ser avantatjosa per al regidor o la regidora, es fonamenta en l'acceptació voluntària d'un càrrec que és clarament incompatible.

En aquesta sentència els recurrents també plantejaven que aquest règim vulnerava l'article 7.2 de la Carta Europea d'Autonomia Local de 15 d'octubre de 1985, que disposa que l'estatut dels representants locals de cada Estat membre ha de permetre la compensació financera adequada a les despeses causades amb motiu de l'exercici del càrrec, així com, si arriba el cas, la compensació financera dels beneficis perduts o una remuneració del treball desenvolupat, qüestió que resol la Sala assenyalant que no només la legislació local compleix aquesta determinació quan l'article 75.2 de la LRBRL estableix el dret dels membres de les entitats locals a percebre indemnitzacions per l'exercici de les seves funcions, sinó que, a més, l'article 7.3 de la mateixa Carta autoritza els legisladors interns a establir funcions i activitats incompatibles amb el mandat dels representants locals, bé per llei, bé en virtut de principis jurídics fonamentals.

A més d'aquestes garanties laborals, l'article 37.3.d del Text refós de l'Estatut dels treballadors i l'article 48.1.j del TREBEP, reconeixen als membres electes de les entitats locals un dret específic a un permís retribuït pel temps indispensable per complir un deure inexcusable de caràcter públic o personal, com succeeix amb l'exercici del càrrec, i s'entén a aquest efecte per temps indispensable, segons l'article 75.6 de la LRBRL, el necessari per assistir a les sessions del ple o de les comissions de les quals formin part i per atendre les delegacions que desenvolupin.

Evidentment, aquest deure inexcusable en relació amb les seves funcions electives es refereix a l'assistència obligada a les sessions dels òrgans dels quals formin part els electes quan tinguin lloc dins la seva jornada laboral a l'Administració en la qual presten serveis en qualitat d'empleats públics, ja que estendre’l a l'exercici, en general, de les seves delegacions hagués suposat un clar frau de llei.

Això sens perjudici de la possibilitat que té l'empresari privat de fer passar el treballador a la situació d'excedència forçosa quan aquests permisos impliquin la impossibilitat de la prestació del treball en més del 20% de les hores laborals en un període de tres mesos, o descomptant del salari l'import que el treballador percebi en concepte d'indemnització per l'exercici del càrrec, entenent a aquests efectes el terme indemnització en sentit ampli, és a dir, referit tant a les assistències pròpiament dites que es meritin per assistir a sessions d'òrgans col·legiats, com a les retribucions per dedicació parcial, encara que en aquest cas entenem que l'empresari no pot descomptar l'import íntegre de la seva retribució pública, sinó únicament la part referida a la dedicació al càrrec dins de la jornada laboral de l'activitat privada.

Finalment, des del punt de vista sociolaboral, únicament cal recordar el dret dels membres electes de les entitats locals que desenvolupin els seus càrrecs en règim de dedicació exclusiva o parcial de ser donats d'alta a la Seguretat Social, i queden protegits davant la contingència de desocupació, des de l'entrada en vigor de la Llei 37/2006, de 7 de desembre, d'inclusió en el règim general de la Seguretat Social, i extensió de la protecció per desocupació a determinats càrrecs públics i sindicals. Se supera aquesta manera l'insuficient règim jurídic establert anteriorment per la circular de l'Institut Nacional d'Ocupació de 16 de març de 1993, que regulava amb caràcter molt restringit els supòsits en què aquesta protecció era possible respecte dels electes.

↑ Tornar a 6.3 Els drets dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

A més dels drets anteriors, els membres electes de les entitats locals gaudeixen d'un quart tipus de drets de caràcter polític, que es poden considerar els més genuïns de tal condició, en la mesura que constitueixen el nucli essencial en el qual es resumeixen les garanties que la llei atorga a aquests càrrecs per possibilitar l'execució del mandat polític que els ciutadans els han encomanat, i que configuren una gran part del ius in oficium, com a part integrant del seu dret de participació política.

Dins d'aquest grup de drets podem destacar els següents:

a. El dret a la permanència en el càrrec

Aquest dret es manifesta, d'una banda, en la prohibició legal de tota suspensió de drets dels electes locals que no derivi d'una resolució judicial ferma condemnatòria, amb els efectes i l'abast que a continuació analitzarem i, de l'altra, en la impossibilitat de perdre el càrrec més que per les causes taxades en les lleis, entre les quals no hi ha la sortida del partit polític a les llistes del qual es va presentar, ja que, tal com ha precisat la jurisprudència constitucional, la seva legitimació deriva del poble i només aquest, a través dels mecanismes legals, pot fer-li perdre tal condició.

En conseqüència, d'acord amb el que estableixen l'article 182.1 de la LOREG i l'article 9 del ROF, les causes legals de pèrdua de la condició d'electe són, únicament, les següents:

• Decisió judicial ferma que anul·li l'elecció o la proclamació, que requereix la impugnació prèvia, i que la decisió judicial corresponent no sigui susceptible d'un recurs ulterior en cap via.

• Defunció o incapacitació declarada per decisió judicial ferma. En el primer cas, per desaparició de la persona, qüestió que no planteja cap problema interpretatiu, en tenir aquests càrrecs naturalesa personalíssima. En el segon cas, com a conseqüència de la pèrdua de les condicions de capacitat que li van ser requerides en el moment de la presentació de la candidatura, a causa d'una declaració judicial en aquest sentit que no sigui tampoc susceptible de recurs ulterior.

• Per extinció del mandat que li va ser conferit en virtut de l'elecció.

• Per renúncia, que s'ha de fer efectiva per escrit davant el ple de l'entitat, que és l'òrgan al qual correspon prendre nota d’aquesta circumstància.

• Per quedar incurs l’electe i mantenir-se en una de les causes d'incompatibilitat establertes per l'article 178 de la LOREG, per remissió expressa a aquesta llei efectuada per l'article 73.1 de la LRBRL.

• Per pèrdua de la nacionalitat o les nacionalitats exigides per l'article 177 de la LOREG per ser titular del dret de sufragi passiu.

No regula el ROF, en canvi, com a causa de pèrdua de la condició de regidor o regidora, restar afectat per una condemna d'inhabilitació en virtut de resolució judicial ferma, i es perfila en l'article 8, únicament, com una causa de suspensió dels seus drets, prerrogatives i deures, a causa, sens dubte, de la doctrina jurisprudencial dictada a aquest efecte pels tribunals i recollida en nombroses sentències del Tribunal Constitucional. El contrari significaria imposar a la persona condemnada una pena superior a la derivada de la sentència, però el cert és que, actualment, amb la redacció actual del Codi penal, aquesta interpretació s'ha de matisar segons el que disposen els articles 41 i següents:

De manera que només resultaria aplicable en el supòsit de suspensió que estableix l'article 43 d'aquest Codi.

En tots aquests supòsits en els quals es produeix la pèrdua de la condició de membre electe de l'entitat local, es produeix, paral·lelament, una vacant de l'escó corresponent que ha de ser objecte de cobertura en virtut del que disposa l'article 182 de la LOREG, mitjançant la proclamació d'un nou candidat per la junta electoral de zona, quan aquesta tingui el mandat vigent, entre els següents membres de la llista corresponent o, si no n'hi ha, entre els suplents, d'acord, en tot cas, amb l'ordre establert en aquesta.

Quan com a conseqüència de renúncies successives de diferents membres electes d'una mateixa llista no quedin més possibles candidats o membres suplents a nomenar, l'article 182 de la LOREG estableix que els suplents han de ser designats pel partit, coalició, federació o agrupació d'electors afectat, que ha de comunicar la seva decisió a la junta electoral corresponent, a l'efecte de l'expedició de la credencial corresponent, i aquesta decisió no té més límits que la impossibilitat de nomenar persones integrades com a candidates o suplents a la llista que hagin renunciat al càrrec anteriorment.

No obstant això, quan el nombre de fet de membres elegits de l'entitat local en la corresponent convocatòria electoral arribi a ser inferior a la meitat del nombre legal de membres de la corporació, s’ha de constituir una comissió gestora en els termes que disposa l'article 182.3 de la LOREG.

b. Drets relatius a la participació activa

En aquest tipus de drets s'integren una sèrie d'importants drets individuals dels càrrecs electes, que es troben directament relacionats amb el ius in oficium o dret de participació política consagrat constitucionalment, entre els quals podem destacar els següents:

• El dret a formar part d'un grup, amb les excepcions derivades de la condició d'electe no adscrit.

• El dret d'assistència a les sessions dels òrgans col·legiats dels quals formi part, prenent-hi part activa mitjançant l'exercici del dret de vot, la participació en les deliberacions i el dret a intervenir per explicar el sentit del seu vot. Aquest dret pressuposa, al seu torn, el previ dret a ser convocat en temps i forma oportuns i a accedir directament a la documentació dels assumptes que integren l'ordre del dia des del moment de la convocatòria.

• El dret a participar en els òrgans complementaris de la corporació a què fa referència l'article 20 de la LRBRL, és a dir, de les comissions informatives.

• El dret a controlar i fiscalitzar, a través del ple, l'actuació dels òrgans de govern mitjançant la formulació de precs i preguntes i la presentació de mocions o la subscripció de mocions de censura i, també, el d'instar, de manera associada amb altres membres electes, la celebració de sessions plenàries extraordinàries.

• El dret a participar en els òrgans d’informació i difusió municipals, com ara emissores municipals, televisions locals, butlletins d’informació editats per l’entitat, etc., en els termes que s’estableixin en el reglament d’accés i ús que, en compliment del que disposa l’article 170.2 del TRLMC, aprovi el ple.

• Legitimació activa per impugnar, davant la jurisdicció contenciosa administrativa, els acords que hagin votat en contra, que els reconeix l'article 63.1.b de la LRBRL en concordança amb l'article 209.2 del ROF.

• El dret a la informació, que desenvoluparem tot seguit.

↑ Tornar a 6.3 Els drets dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

El dret legal a la informació deriva de l'article 105 de la CE, dins del marc de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que regula aquesta qüestió en els articles 12-24 i, a Catalunya, deriva dels articles 18 i següents de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.

Totes aquestes normes regulen el dret d’accés a la informació pública referit a tota la ciutadania i a tota la informació pública, arxius i registres, i obliguen les administracions públiques afectades a establir sistemes per integrar la gestió de les corresponents sol·licituds en el funcionament de la seva organització interna i a identificar de manera clara l’òrgan competent per resoldre-les.

Però el dret general d'accés a la informació aplicable a la ciutadania en general és sens perjudici tant del dret d’accés de les persones que tinguin la condició d’interessades en els procediments, que tal com assenyala la disposició addicional primera de les lleis estatal i autonòmica, 19/2013, de 9 de desembre, i 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, regula la LPAC, com del dret d’accés sobre matèries que tinguin establert un règim jurídic específic, com succeeix amb el dret a la informació dels membres electes de les entitats locals, que regula la legislació de règim local. Respecte d'aquesta, la legislació de transparència constitueix, únicament, dret supletori, perquè el dret reconegut als electes per la legislació de règim local abasta un dret més extens que el dret que a qualsevol ciutadà reconeixen aquestes normes, i l'article 69.1 de la LRBRL, doncs, en terminologia de l’article 77 d’aquesta mateixa llei, suposa un dret a obtenir de l’alcalde o l'alcaldessa i/o la junta de govern, tots els antecedents, les dades o les informacions que es necessitin per al desenvolupament de la seva funció i obrin en poder dels serveis de l’entitat local.

De tots els drets de caràcter polític que el nostre ordenament jurídic reconeix als membres electes, potser el d'accés a la informació sigui el més important des del punt de vista del ius in oficium, ja que el coneixement de la informació es converteix en un pressupost previ i necessari per a l'exercici efectiu dels drets de caràcter polític restants, tots derivats del dret de participació política reconegut per l'article 23 de la CE.

Aquest dret fonamental de l'article 23.2 de la CE, per tant, el desenvolupa en un dels seus aspectes l'article 77 de la LRBRL; a Catalunya, l’article 164 del TRLMC; reglamentàriament, els corresponents reglaments orgànics i, amb caràcter supletori, tant les lleis de transparència esmentades com els articles 14-16 del ROF, en cas de llacunes o silenci d’aquestes normes o dels reglaments orgànics.

El conjunt d’aquests preceptes reconeix a tots els membres de les corporacions locals el dret a obtenir de l'alcaldia o la presidència, o de la junta de govern, tots els antecedents, les dades i les informacions de què disposin els serveis de la corporació i els necessitin per al desenvolupament de la seva funció, com element necessari del ius in officium que el dret de sufragi passiu garanteix, com a element necessari perquè el dret a participar en els assumptes municipals pugui ser real i efectiu.

Per tant, la vulneració d'aquest dret dels electes a la informació comporta necessàriament la vulneració d'un dret fonamental i, en conseqüència, gaudeix d'una especial protecció processal i pot ser al·legat en via de recurs d'empara davant el Tribunal Constitucional, però també en l'ordre contenciós administratiu, per mitjà del procediment especial per a la protecció dels drets fonamentals de la persona que regulen els articles 114 i següents de la LJCA, que té caràcter preferent i sumari.

Però la redacció original de l'article 77 de la legislació bàsica es va limitar a efectuar una declaració general del dret a la informació dels membres electes locals que d'alguna manera era incerta respecte del que s'havia d'entendre per “informació necessària per a l'exercici de la seva funció”, per la qual cosa aquest extrem va ser matisat posteriorment per la jurisprudència, que va entendre que el dret fonamental a la participació efectiva en l'actuació pública es manifesta en una àmplia gamma d'assumptes concrets, entre els quals cal destacar el dret a la fiscalització de les actuacions municipals i al control, l'anàlisi, l'estudi i la informació dels antecedents necessaris de què disposen els serveis municipals, tant per a aquesta tasca de control, com per documentar-se amb vista a decisions a adoptar en el futur. També va considerar que els peticionaris d’informació no han de justificar necessàriament, en funció d'un motiu específic, que l'accés sol·licitat és necessari per al desenvolupament de la seva funció, ni que aquesta manca d'especificació pot servir de base per denegar-la, sinó que, al contrari, va entendre que és càrrega de l'entitat local provar que la finalitat perseguida pels peticionaris de la informació sigui diferent de l'exigida legalment.

El dret d’accés a la informació es refereix a aquesta tal com està configurada en la documentació administrativa, de manera que quan el que se sol·liciti no sigui concretament la informació en si, sinó una informació específica que requereixi un cert tractament intel·lectual, no ens trobarem tant davant d’una sol·licitud d’accés a la informació, com davant la sol·licitud d’un informe o la petició de l'elaboració de documents nous, i això, segons la jurisprudència, sí que pot ser objecte d’autorització discrecional per part de la presidència de l’entitat local.

De la literalitat del precepte, tampoc no en podem extraure la conclusió errònia que l’accés a la informació únicament va referit a la que es trobi en poder dels serveis centralitzats de l’entitat local, sinó que també inclou la relativa als serveis desconcentrats i descentralitzats mitjançant l’existència d’ens instrumentals, fins i tot la relativa a serveis externalitzats mitjançant la corresponent relació de col·laboració o cooperació o de caràcter contractual, supòsits en els quals el procediment d’accés pot ser determinat pel reglament orgànic.

Aquestes mínimes determinacions inicials de l’article 77 de la LRBRL van constituir la regulació bàsica d'aquest dret fins que, en virtut de la Llei 11/1999, de 21 d'abril, producte del denominat "Pacte local", es va complementar aquest precepte de la LRBRL amb un segon paràgraf, segons el qual:

D'aquesta manera es va emplenar una llacuna de la legislació anterior, que en l'àmbit estatal s’havia resolt per via reglamentària a través de l'article 14.2 del ROF que, a més d'establir el silenci positiu per al cas que els òrgans competents no dictessin resolució o acord denegatori exprés, ja havia establert aquest termini de cinc dies per a la resolució expressa, encara que amb una diferència, ja que, en no especificar si els dies eren hàbils o naturals, per aplicació de l'article 48 de la llavors vigent LRJPAC –substituït actualment per l’article 31 de la LRJSP-, s'havien de considerar hàbils.

Aquesta determinació del ROF, no obstant això, no resultava aplicable en les CA que disposaven de les pròpies determinacions legislatives a aquest respecte, com succeïa a Catalunya, que inicialment en l'article 149 de la Llei municipal 8/1987, de 15 d’abril, i actualment en l’article 164 del TRLMC, en el qual es va refondre la llei anterior, va optar per un termini de dies hàbils diferent del que el ROF va establir un any abans.

Aquest precepte, que en l'apartat 1 inclou una declaració d’aquest dret similar a la de l'article 77.1 de la LRBRL i l'article 14.1 del ROF, estableix el següent:

En el marc d’aquestes determinacions de la legislació bàsica, el TRLMC regula el règim jurídic d’aquest dret a Catalunya en l'article 164, que inclou dues maneres d'accés a la informació, com veurem seguidament.

A. Informació d'accés lliure i directe

En els casos d'accés lliure, s’estableix l'obligació per als serveis administratius locals i, per tant, per al personal que en cada cas custodiï la informació, de facilitar-la directament als seus membres electes, sense necessitat de petició escrita ni d'autorització expressa o tàcita de cap òrgan, en els supòsits següents:

• Quan els electes exerceixin funcions delegades i la informació es refereixi a assumptes propis de la seva responsabilitat.

Aquest primer supòsit habilita els electes a poder accedir directament, sense cap autorització prèvia ni específica, a tota la documentació relativa als expedients i als arxius relacionats amb els assumptes sobre els quals tenen responsabilitats de gestió i/o decisió.

• Quan es tracti d'assumptes inclosos en l'ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats dels quals els electes siguin membres.

Aquest segon supòsit, que opera de manera automàtica des del moment de la convocatòria i que es manté fins que se celebri la sessió, habilita tots els electes a accedir directament, sense cap autorització prèvia i específica, a la documentació dels expedients relatius als assumptes que integrin l’ordre del dia dels òrgans col·legiats locals dels quals formin part, amb independència que es tracti d’òrgans decisoris com el ple i la junta de govern, o altres òrgans de govern descentralitzats o deliberants, com les comissions informatives i altres òrgans col·legiats similars.

Pel que fa a aquest segon supòsit, la regulació catalana difereix del que determina l'article 15.b del ROF, en el fet que aquest últim precepte també estableix, com a informació d'accés lliure, les resolucions o els acords adoptats per qualsevol altre òrgan municipal, encara que els electes no en formin part, però el cert és que el Tribunal Suprem ha interpretat aquest supòsit en sentit ampli, atès que ha considerat que no formar part de la junta de govern no restringeix el dret a la informació dels electes, ja que, conformement a l'article 22.1.a de la LRBRL, els correspon el control i la fiscalització dels òrgans de govern de la corporació.

Segurament per això el TRLMC reconeix a tots els membres de la corporació el dret que els facilitin la documentació íntegra de tots els assumptes inclosos en l’ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats des del mateix moment de la convocatòria i, respecte dels que s’incloguin mitjançant una declaració d’urgència, la documentació indispensable per poder tenir coneixement dels aspectes essencials de la qüestió sotmesa a debat.

Es tracta, per tant, d’una determinació que es refereix a tots els membres electes, tant si són membres de l’òrgan com si no ho són, i que va més enllà de l’accés directe a aquesta informació, ja que porta implícit, no sols el dret d’accedir als documents, sinó també el de disposar dels documents. Però com que no es configura formalment com a informació d’accés directe, la responsabilitat que es compleixin no és directament del personal al servei de l'entitat local, sinó directament de l'àmbit polític.

• Quan es tracti de l’accés a informació o documentació de la corporació local que sigui d'accés lliure als ciutadans.

Aquest tercer supòsit va ser introduït pel TRLMC, ja que inicialment la LMC no ho determinava i, en aquest sentit, diferia del ROF, que en l'article 15.c sempre ha establert un tercer supòsit d'accés directe a la informació, relatiu a la documentació de l'entitat local que sigui d'accés lliure per als ciutadans, en els termes establerts per l'article 70.3 de la LRBRL.

Així succeeix, per exemple, quan es tracta de l’accés a la informació dels registres de declaracions de causes de possible incompatibilitat i activitats susceptibles de produir ingressos econòmics i sobre béns i drets patrimonials dels membres electes, que tenen caràcter públic, o de l’accés al registre general d’entrada i sortida de documents, que és d'accés lliure per als ciutadans i, actualment també de tota la informació sotmesa a allò que la legislació de transparència anomena “publicitat activa”, és a dir, tota la informació que necessàriament s’ha de publicar al Portal de la Transparència.

És obvi que en tots aquests casos d’accés directe l'autèntica responsabilitat de la decisió recau en el personal al servei de l'entitat local que té al seu càrrec la documentació objecte de consulta, i totes les mediatitzacions polítiques d’aquesta obligació directa del personal local han estat contrarestades pel Tribunal Suprem, que va anul·lar una instrucció dictada per un alcalde, en la qual s’establia la necessitat d'una autorització prèvia de l'alcaldia en tots els supòsits perquè el personal municipal permetés als electes l'accés a la informació directa.

B. Informació sotmesa a petició i autorització

Llevat d'aquests supòsits, tal com s'estableix expressament en sentit contrari en els articles 14 i 15 del ROF, respecte de la legislació estatal, i per l'incís primer de l'apartat 3 de l’article 164 del TRLMC, en la resta de casos la sol·licitud d'informació està sotmesa a autorització. S'entén que l'autorització és acceptada per silenci administratiu si no es dicta cap resolució denegatòria expressa dins del termini establert legalment per resoldre, que, com ja hem comentat, en la legislació catalana és de 4 dies hàbils.

En aquest cas el procediment per autoritzar l’accés a la informació està regulat, en l'àmbit estatal, tant per l'article 77 de la LRBRL com per l'article 14 del ROF. Es limiten a establir que la resolució denegatòria d'aquest dret ha de ser motivada, a diferència del que fa la nostra legislació autonòmica, ja que en l'article 164 del TRLMC es desenvolupen i es detallen els requisits legals que s’han de complir perquè es denegui el dret d’accés a la informació, en exigir la concurrència dels requisits següents:

a. Motivació

Que, tal com estableix la legislació bàsica, la resolució denegatòria del dret ha de ser motivada, la qual cosa no és més que una conseqüència del que estableix l’article 35 de la PAC. En haver de ser motivada, s'ha de fer normalment per escrit, tot i que també és acceptable la decisió verbal manifestada davant el secretari o secretària, que a aquests efectes ha d'estendre una diligència d'aquesta circumstància perquè hi consti. Aquesta situació es donaria, per exemple, respecte de la resolució de peticions verbals d’accés a la informació materialitzades durant el decurs d’una sessió d’una comissió informativa, del ple o d’algun altre òrgan col·legiat. En aquest cas, l’acta és el document d’acreditació.

b. Motius taxats

Que aquesta denegació únicament es pot fundar en els motius següents:

• Que el coneixement o la difusió de la informació pugui vulnerar el dret constitucional a l'honor, a la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge.

Respecte d’aquest supòsit, tot i que resulta bastant problemàtic delimitar l'àmbit de protecció de la intimitat, de l'honor i de la pròpia imatge, hi ha supòsits evidents en la vida local, com succeeix, per exemple, amb molta informació municipal en matèria de sanitat i serveis socials, des del moment que per imperatiu del que disposen els articles 3.j i 61 de la Llei 18/2009, del 22 d’octubre, de salut pública de Catalunya, l’autoritat sanitària té l’obligació de preservar la confidencialitat de les dades personals, i els registres sanitaris s’han de sotmetre a la normativa reguladora de protecció de dades de caràcter personal.

• Que es tracti de matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials –secret estadístic, secret informàtic, etc.- o per secret sumarial.

La nostra legislació no ens aporta cap detall més. Per tant, hem de recórrer al que disposi la legislació especial i/o sectorial, que, com la de protecció de dades personals, la de secret estadístic, la de sanitat i la d'altres de similars, pugui resultar aplicable per delimitar en cada cas, mitjançant una anàlisi casuística, l'abast d'aquest dret, que, encara que no pot vulnerar el dret constitucional a l'honor, a la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge de cap ciutadà, sí que pot afectar documents que continguin dades personals.

Efectivament, encara que resulta difícil extreure un criteri generalitzable a priori, sí que podem partir d'aquesta premissa, ja que el Tribunal Suprem ha reconegut un ampli dret dels electes locals a accedir a informació que, com el padró municipal d'habitants, conté dades personals, ja que considera que una interpretació formalista dels límits constitucionals al dret a la informació, derivada d'una visió expansiva del dret a la intimitat, podria impedir, en general, consultar un acord o una resolució que contingui dades nominatives.

Per tant, en podem deduir que, en cas de dubte, no només s'ha de fer una interpretació favorable al dret d'accés, sinó que, a més, a primera vista, el fet que la informació contingui dades personals no constitueix cap impediment per a l'accés.

A més, tenint en compte la doble legitimació que presenten els càrrecs electes per accedir a la informació pública i el caràcter supletori de la legislació de transparència, les limitacions d’accés derivades de la protecció necessària de dades regulades per la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades personals, han de partir de les determinacions generals contingudes en l'article 7. Segons aquesta legislació, en els supòsits en què la informació contingui dades personals, atès que concerneix persones físiques identificades o identificables, poden prevaler altres drets per sobre del d’accés a la informació que en justifiquin el condicionament, llevat que prèviament es dissociïn les dades personals, de manera que s’impedeixi la identificació de les persones afectades.

Partint d’aquesta idea central i de la interpretació conjunta de les dues legislacions, s’estableixen, a més d’aquest principi general, dues excepcions, de manera que quan es tracti d’informació que contingui dades personals l’òrgan competent per autoritzar-hi l’accés ha de distingir dos supòsits:

• Que es tracti de les següents dades personals especialment protegides (art. 7 de la LOPD):

• Dades que revelin la ideologia, l'afiliació sindical, la religió i les creences, llevat que el titular les hagi fet públiques prèviament.
• Dades que facin referència a l’origen racial, a la salut i a la vida sexual.
• Dades relatives a la comissió d’infraccions penals o administratives que no comportin una amonestació pública de l’infractor.

En aquests supòsits, si prèviament no es dissocien les dades personals, sols es pot autoritzar l’accés amb el consentiment exprés i per escrit de la persona afectada, o quan aquest accés de tercers estigui emparat per una llei.

La legislació de transparència catalana amplia o matisa aquests supòsits quan incorpora com a noves causes de denegació de l’accés la defensa dels drets dels menors d’edat, quan el coneixement o la divulgació de les dades pugui condicionar el lliure desenvolupament de la seva personalitat en el futur, o quan es vulneren la intimitat o els altres drets privats legítims.

• Que no es tracti de dades personals especialment protegides.

Quan no es tracti de dades personals especialment protegides i sempre que no hagi de prevaler la protecció de dades personals o altres drets protegits constitucionalment, la legislació de transparència estableix una regla general doble:

- La regla general de concessió de l’accés a la informació que contingui dades merament identificatives i relacionades amb l'organització, el funcionament o l'activitat pública de l’òrgan de què es tracti, com ara la informació relativa a les persones que integren la junta de govern, o els regidors o regidores que disposin de delegacions generals de l’alcaldia.

- La regla general de la ponderació prèvia i raonada necessària entre l’interès públic a divulgar la informació i els drets dels afectats titulars de les dades. En aquesta ponderació s'apliquen els criteris següents:

* El mínim perjudici a les persones afectades a partir dels terminis establerts en l’article 57 de la Llei 16/1985, de 25 de juny, del patrimoni històric espanyol, que es refereix a terminis específics en relació amb la consulta de documents constitutius del patrimoni documental espanyol.

• La justificació dels sol·licitants de la seva petició en l’exercici d’un dret o en el fet que tinguin la condició d’investigadors i motivin l’accés amb fins científics, històrics o estadístics.
• El mínim perjudici dels drets de les persones afectades quan els documents únicament continguin dades merament identificatives d’elles
• La màxima garantia dels drets e les persones afectades en cas que les dades en puguin afectar la intimitat o la seguretat, o que es refereixin a menors d’edat.

A aquests criteris que cal tenir en compte per resoldre les peticions d’accés que continguin dades personals que no estiguin especialment protegides, la legislació de transparència catalana, entenc que com a complement dels que regula la legislació estatal, hi afegeix el temps transcorregut.

El que no és admissible, en cap cas, com s’ha intentat a vegades, és remetre els electes als períodes legals concernents als tràmits d’informació pública, ja que, com han declarat els tribunals, això comporta confondre un tràmit adreçat als ciutadans interessats en un procediment amb el dret d’informació que tenen els electes en la seva condició de legítims representants dels ciutadans.

En la meva opinió, tots els membres electes de les entitats locals haurien de tenir accés directe a tota la informació de l'entitat, ja que si la informació es troba en algun dels supòsits que poden justificar la denegació de l'accés, pel fet d'afectar el dret a l’honor, a la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge, això també afectaria el president o presidenta i la resta d’electes locals que exerceixin competències delegades, especialment tenint en compte que els membres de la corporació han de respectar la confidencialitat de la informació a la qual tinguin accés per raó del càrrec.

L’incompliment d’aquesta obligació pot ser susceptible de sanció per al president o presidenta de la corporació, mitjançant la imposició de les multes a les quals es refereix l’article 78.4 de la LRBRL, ja que comporta un incompliment de les seves obligacions o, fins i tot, és constitutiu del delicte de revelació de secrets tipificat pels articles 197 i següents del Codi penal.

La legislació bàsica estatal i el TRLMC no contenen cap determinació més, de manera que la regulació detalla la manera d'exercir el dret a la potestat normativa municipal, que es pot exercir i s'ha d'exercir a través del Reglament orgànic, almenys si es vol prescindir de la regulació restrictiva i detallada continguda en els articles 16.1 i 2 del ROF, que respecte de la manera concreta d'efectuar la consulta o l'examen de la informació, estableix el següent:

• La consulta general de qualsevol expedient o antecedent documental es pot dur a terme, o bé a l'arxiu general o a la dependència on es trobi, o bé mitjançant el lliurament dels documents o d'una còpia al membre de la corporació interessat, perquè els pugui examinar al despatx o a les sales reservades als membres de la corporació.
• En aquest cas, i a l'efecte del control administratiu oportú, la persona interessada ha de signar un avís de rebuda i té l'obligació de tornar-lo en un termini màxim de 48 hores, o abans, segons les necessitats del tràmit de l’expedient en qüestió.
• Els expedients, els llibres o la documentació no poden sortir en cap cas de la casa consistorial o de les dependències i les oficines locals corresponents.
• La consulta dels llibres d'actes i dels llibres de resolucions del president o presidenta s'han d'efectuar a l'arxiu o a la secretaria general.
• L'examen d'expedients sotmesos a sessió es pot fer únicament al lloc on es trobin a partir de la convocatòria.

Però sigui quin sigui el procediment que es determini en el Reglament orgànic, no ha de tenir mai per objecte dificultar aquest dret, sinó facilitar-lo. En aquest sentit, davant el silenci de la legislació catalana, la regulació d’aquest aspecte en el Reglament orgànic es podria inspirar en la legislació de transparència respecte del dret d’accés dels ciutadans, que, d'altra banda, és d’aplicació supletòria. S’hi estableixen els mecanismes següents en funció del sentit de la resolució:

• Resolucions estimatòries. En aquest cas s'ha de formalitzar l’accés, total o parcial, a la informació de manera gratuïta i immediata, en els termes següents:

• Si la informació ha estat publicada, la resolució s'ha de limitar a indicar al sol·licitant com hi pot accedir.
• Si la informació no ha estat publicada, s'ha de fer preferentment per via electrònica, llevat que no sigui possible o el sol·licitant hagi optat per un altre mitjà i de manera simultània a la notificació de la resolució estimatòria o, si no és possible, en un termini no superior a 10 dies a comptar de la notificació.

No obstant això, quan hi hagi hagut oposició de tercers, aquest accés no s'ha de fer efectiu fins que la resolució que ho autoritzi sigui ferma, pel fet d'haver transcorregut el termini per interposar el recurs contenciós administratiu sense que aquest s’hagi formalitzat, o fins que s’hagi dictat sentència, entenc que en primera instància, que resolgui el recurs contenciós administratiu interposat en el sentit de confirmar el dret d’accés.

Un cop obtingut l’accés a la informació, el tractament que se li doni restarà subjecte a la normativa de protecció de dades personals, és a dir, a la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades.

• Resolucions desestimatòries. En aquest cas, a més d’indicar-ne els motius i, si s’escau, que la mera indicació de l’existència de la informació o no podria comportar una vulneració d’algun dels límits a l’accés, pot ser impugnat.

Els actes que resolguin les peticions d’accés són susceptibles dels recursos administratius establerts per la LPAC en els mateixos supòsits i condicions que la resta d’actes administratius locals que posen fi als procediments administratius.

Respecte d’aquesta qüestió, a Catalunya s’ha plantejat la viabilitat legal que, per aplicació supletòria de la legislació catalana de transparència, les resolucions de sol·licituds dels electes d’accés a la informació siguin susceptibles del règim d’impugnació especial establert en aquesta legislació, que permet interposar, potestativament, una reclamació administrativa davant d’un òrgan extern a l’Administració autora de l’acte que és nomenat per la Generalitat. De fet, aquest òrgan extern ha admès a tràmit aquestes reclamacions, encara que en aquests moments aquesta qüestió es troba pendent de resolució judicial, en haver estat impugnada per un ajuntament davant la jurisdicció contenciosa administrativa. Per tant, en el futur haurem de recórrer al que resolgui el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, tot i que, en la meva opinió, l’aplicació supletòria de la legislació de transparència catalana no s'hauria d’estendre a aquesta qüestió, ja que en aquest aspecte concret no crec que puguem mantenir que hi hagi cap llacuna legal.

C. Dret d'obtenció de còpies

Una de les manifestacions del dret dels membres electes locals a la informació, la constitueix el dret a obtenir còpies de determinats documents. De fet, l'article 16.1.a del ROF reconeix el dret a obtenir còpies en els casos d'accés lliure dels electes a la informació i en els supòsits en els quals sigui expressament autoritzat per la presidència de la junta de govern. D'això sembla que es desprèn que, llevat dels supòsits d'informació d'accés lliure, en la resta de casos el president o presidenta de l’entitat pot, discrecionalment, autoritzar o denegar l'expedició de còpies o fotocòpies, la qual cosa em sembla excessiu, sense cap mena de dubtes.

Així ho va entendre el Tribunal Suprem en assenyalar que:

Encara que aquest Tribunal va variar posteriorment la postura inicial, atès que en sentències posteriors s'entén que el dret d'informació contingut en l'article 23.2 de la CE no inclou com a contingut propi del dret fonamental el dret a obtenir còpies o fotocòpies, que tan sols es poden obtenir en els casos autoritzats legalment d'accés lliure dels regidors i regidores a la informació, o quan sigui autoritzat per la presidència de la junta de govern, d’aquestes sentències l’únic que es desprèn és que el dret de còpia no formaria part del nucli essencial del dret fonamental de participació política ni seria susceptible d’empara constitucional, però sí que constitueix un dret ordinari de l’electe o electa, que el pot defensar davant dels tribunals ordinaris.

No obstant això, a Catalunya no es planteja aquest problema, perquè l’article 164.5 del TRLMC reconeix explícitament als membres de la corporació el dret a obtenir una còpia de la documentació a la qual tenen accés, o bé en format paper o bé en el suport tècnic que permeti accedir a la informació requerida.

És una qüestió diferent la necessitat de limitar els abusos que es poden produir en l'exercici d'aquest dret, que ha donat lloc a molta jurisprudència, de la qual es poden extreure les conclusions següents:

• Concreció de la documentació

Excepte supòsits degudament justificats, les peticions de còpies o fotocòpies s'han de referir a documents concrets, a fi d’evitar situacions abusives susceptibles de paralitzar l'activitat municipal, i han de ser suficientment clares.

En canvi, aquest detall no és exigible quan es demana accedir a la informació en general, ja que, com va assenyalar el Tribunal Suprem en una sentència de l'any 1997 respecte d'una sol·licitud d'accés i examen de factures i manaments de pagament durant una legislatura, exigir més concreció en la petició dels documents que s'han d'examinar comportava condicionar l'exercici del dret constitucional de l'article 23.2 al criteri de l'alcaldia, atès que és indubtable que, per poder desenvolupar la seva funció de fiscalització i de control, era necessari tenir totes les dades, per després seleccionar-ne les que puguin ser útils per acomplir la funció encomanada als electes; sense que el fet que el nombre de documents que s'han d'examinar sigui voluminós no és obstacle per a això, ja que no impedeix la tasca de reconeixement i determinació de la citada documentació; de què es dedueix que aquesta concreció de la documentació s'ha d'interpretar en sentit ampli.

• Efectes paralitzadors dels serveis

La presumpta paralització dels serveis no és causa ni fonament suficient per a una resolució denegatòria del lliurament de còpies, ja que es pot efectuar de manera diferida en el temps, sense que, necessàriament, hagi de ser facilitada la documentació en bloc.

Aquesta circumstància s'ha de modular segons les característiques de l’Administració i dels mitjans materials i personals de què disposi i, a més de declarar-se en la resolució denegatòria, també s'ha de motivar, de manera que demostri la impossibilitat de facilitar la documentació d’una altra manera.

• El dret de còpia com a dret ordinari

Tot i que el dret de còpia no constitueix un dret fonamental, sinó ordinari, es considera vulnerat el dret fonamental de participació política quan de la situació es desprèn una clara voluntat d'impedir l'accés a la informació. En canvi, no es considera vulnerat quan es facilita de manera defectuosa o incompleta.

• Il·licitud penal de determinades conductes

Impedir o dificultar l’exercici d’aquest dret amb consciència de la il·licitud d’aquesta conducta pot donar lloc a cometre un delicte tipificat en l’article 542 del Codi penal, en impedir a les persones d'exercir els seus drets cívics reconeguts en la CE.

• Accés a expedients de selecció de personal

No es pot denegar l’accés d’un electe o electa a un expedient de selecció de personal basant-se en el fet que l’actuació de l’òrgan de selecció gaudeix de discrecionalitat tècnica per avaluar i en el fet que, per tant, no és susceptible de fiscalització, ja que aquest accés no representa una revisió de l’activitat de l’òrgan de selecció, sinó únicament conèixer com s’ha portat a efecte aquella qualificació, per si de cas hi ha hagut una infracció de les bases, la qual cosa sí que és susceptible d'una revisió, tot això en exercici de les funcions de fiscalització i control de l’acció de govern que tenen encomanades els membres de la corporació.

↑ Tornar a 6.3 Els drets dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

A més dels drets, l’estatut dels electes locals està conformat per autèntics deures, dins dels quals podem distingir entre els que són previs a la presa de possessió i tenen caràcter de requisit indispensable per adquirir la plena condició de membre corporatiu, i els altres posteriors, que es derivin de l'exercici del càrrec.

• 6.4.1 Deures previs a la presa de possessió del càrrec
• 6.4.2 Deures derivats de l'exercici efectiu del càrrec
• 6.4.3 El codi de conducta

Entre els primers hi ha el deure de prestar jurament o promesa del càrrec en els termes que disposa l'article 108.8 de la Llei orgànica del règim electoral general, i el de formular, amb caràcter previ a la presa de possessió, les declaracions a què fa referència l'article 75 de la RBRL sobre els béns patrimonials i sobre activitats i causes de possible incompatibilitat, que ja hem analitzat més amunt.

↑ Tornar a 6.4 Els deures dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Pel que fa als deures derivats de l'exercici efectiu del càrrec, el nostre ordenament jurídic actual en delimita els següents:

• El deure de guardar reserva de la informació a la qual tinguin accés per raó del càrrec i el de guardar secret de tots els debats produïts en el si d'òrgans col·legiats municipals que, com una part de la junta de govern, no tinguin caràcter públic.

• El deure que l'article 12.2 del ROF imposa als membres de les entitats locals de posar en coneixement del president o la presidenta de la corporació les seves absències del terme municipal, quan excedeixin de vuit dies, que de cap manera vol dir que estiguin sotmeses a cap autorització (art. 12.2 del ROF).

↑ Tornar a 6.4 Els deures dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

Tots aquests últims deures constitueixen, al seu torn, manifestacions d'un deure constitucional molt més ampli, com és el deure d'imparcialitat i objectivitat en la presa de decisions públiques que, per la seva importància, té un tractament específic en la legislació de transparència. Sota la denominació de codi de conducta dels alts càrrecs, s'estableix una sèrie d'obligacions de bon govern que han de complir tots els responsables públics, i regula les conseqüències jurídiques que s'han de derivar del seu incompliment, mitjançant l'establiment d'un règim de responsabilitats concret i específic.

En virtut d'aquests principis, des de l'entrada en vigor de la legislació de transparència, els electes locals, en l'exercici de les seves funcions, han d'observar el que disposa la CE i la resta de l'ordenament jurídic, han de promoure el respecte als drets fonamentals i les llibertats públiques i han d'adequar la seva activitat als principis generals i d'actuació establerts per l'article 26 de la Llei de transparència estatal, que es concreten de la manera següent:

• Principis generals:

• Principis d'actuació:

↑ Tornar a 6.4 Els deures dels electes locals | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

• 6.5.1 Principi d’objectivitat
• 6.5.2 Marc normatiu actual de les garanties del principi d’objectivitat

Des de fa temps preocupa en el nostre dret l'objectivitat de l'Administració en l'exercici de les competències que la llei li atribueix per satisfer els interessos generals, objectivitat que, en la mesura que no deixa de ser una entelèquia, s'ha de donar en les autoritats i els funcionaris que l'administrin, responent al vell principi del dret romà "ne quis in sua causa, judicat vel ius sibi dicat", o, el que és el mateix, que ningú jutgi en causa pròpia o declari dret per a un mateix.

Actualment aquest principi d'objectivitat està consagrat per l'article 103.1 de la Constitució, que estableix que l'Administració ha de servir amb objectivitat els interessos generals, com a manifestació concreta del principi d'interdicció de l'arbitrarietat dels poders públics garantit per l'article 9.3 del mateix text legal, i també l'estableix, en la legislació autonòmica, l’article 31 de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya, que estableix l’obligació de servir amb objectivitat els interessos generals, sota el principi d’imparcialitat, entre d’altres que han d’orientar i inspirar l’actuació pública.

Aquesta obligació d’imparcialitat s'ha incorporat posteriorment dins dels principis de bon govern que han de presidir l’actuació de l’Administració, regulats en la legislació bàsica per l'article 26 de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern i, en legislació autonòmica, per l'article 55 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern de Catalunya.

Ara bé, aquesta objectivitat, l’hem d'interpretar com a sinònim d'imparcialitat o neutralitat o, com assenyala Luciano Parejo, "como lo contrario a la parcialidad y especialmente la parcialidad propia del partidismo político y de intereses económicos y, en general, sociales concretos diferentes de los definidos como generales", perquè es tracta d'una objectivitat que, com ha assenyalat una gran part de la doctrina, en particular Fernándes Rodríguez, "es limitada, en la medida en que ésta queda en buena medida instrumentalizada por quien la dirige, en tanto en cuanto sus impulsos le vienen dados por el Gobierno, al ser la Administración una organización instrumental al servicio y subordinada al poder político, que puede hacer sentir su influencia, no solamente en la fase de decisión, sino también dentro del propio proceso de preparación de ésta, sin que podamos caer en una visión tópica de una Administración absolutamente neutral como mero aparato ejecutor de las decisiones que le llegan de fuera, ya que todo proceso administrativo está inevitablemente impregnado de substancia política".

Si l'Administració no és neutral en termes purament sociològics, a vista del que hem exposat, també és relativa l'objectivitat d'aquesta des del punt de vista del procediment, si es té en compte que l'Administració en el procediment no és un àrbitre o jutge imparcial i independent com succeeix amb els tribunals en els processos judicials, sinó que adopta la doble condició de jutge i part, com ens recorda Díez Sánchez en analitzar la doctrina constitucional sobre el procediment administratiu.

El que acabem d’exposar no ens pot portar ni a mantenir postulats maniqueus sobre la bondat o la maldat intrínseca de la influència política en l'actuació administrativa, ni a la posició contrària, sinó que hem d'entendre aquesta objectivitat en el procediment i en l'actuació de la vida pública, com la prevalença dels interessos generals per sobre dels interessos particulars.

Aquesta preocupació per l'objectivitat ha portat els legisladors, no només a establir una sèrie de garanties en l'ordenament jurídic, sinó també a criminalitzar la realització de determinades activitats objectivament lícites, quan eren efectuades en l'exercici de funcions públiques, tant en el Codi penal anterior, com en l'actual. El primer, quan sancionava penalment com a autors d'un delicte de risc les autoritats o els funcionaris que, fent prevaler el seu càrrec, exercien alguna professió directament relacionada amb l'esfera de les seves atribucions, realitzaven negociacions prohibides o s'interessaven en qualsevol classe de contracte o operació en què haguessin d'intervenir per raó del càrrec, i el segon quan tipifica com a activitats delictives el que s'ha denominat tràfic d'influències, els fraus i l'exercici de negociacions i d'activitats prohibides a aquest tipus de persones, incloent-hi els abusos en l'exercici de les seves funcions.

Evidentment, per a aquesta imputació delictiva es requereix la concurrència de dol, concepte jurídic que el Tribunal Suprem va definir com la volguda i buscada prevalença del càrrec públic, amb la finalitat d'obtenir un lucre o un avantatge econòmic.

De la mateixa manera, pel que fa als empleats públics, l'article 10 de la Llei 53/1984, de 26 de desembre, d'incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques, estableix de manera indirecta l'obligació de les persones que accedeixin per qualsevol títol a un nou lloc en el sector públic de declarar les possibles circumstàncies d'incompatibilitat que es puguin produir, en la mesura que aquesta norma imposa l'obligació d'aquestes persones d'optar per un dels llocs incompatibles abans de la presa de possessió. S'entén que el seu silenci sobre aquesta qüestió implica l'opció pel nou lloc, i passa a la situació d'excedència voluntària en la resta de llocs que estigui desenvolupant, tret que es tracti de llocs susceptibles de compatibilitat. En aquest cas es veuen obligats a sol·licitar, dins dels 10 primers dies del termini de presa de possessió, l'autorització oportuna, i resta prorrogat en aquest cas el termini d'opció fins que recaigui la resolució corresponent.

Per assegurar aquest principi constitucional d'objectivitat, l'ordenament jurídic arbitra algunes garanties. D'una banda, la subjecció generalitzada i absoluta de l'activitat administrativa a la llei i al dret, com a manifestació del principi d'igualtat i no discriminació dels ciutadans; de l'altra, mitjançant l'establiment d'una sèrie de circumstàncies incompatibles amb la condició de regidor o regidora i, finalment, mitjançant el que estableix l'article 103.3 de la Constitució, que, mitjançant llei, s'estableixin les garanties que assegurin la imparcialitat dels funcionaris públics en l'exercici de les seves funcions, així com el seu sistema d'incompatibilitats.

Respecte de la primera qüestió, l'establiment del principi de legalitat comporta una garantia d'objectivitat formal de l'Administració, que l'obliga a no beneficiar il·legítimament a ningú, ni a perjudicar-lo, sinó a prendre una decisió conforme a l'ordenament jurídic i amb la finalitat de l’interès general que la motiva.

Respecte de les restants, s'han desenvolupat per una triple via.

D'una banda, mitjançant l'establiment d'unes causes d'inelegibilitat per al càrrec de regidor o regidora establertes en els articles 6 i 177 de la Llei orgànica del règim electoral general; de l’altra, mitjançant l'establiment d'unes causes d'incompatibilitat, en regular una sèrie d'activitats que es consideren incompatibles amb la condició de regidor o regidora i, finalment, mitjançant l'establiment d'un principi general en la LRBRL i en el Text refós de la Llei municipal de Catalunya, que obliga els regidors a abstenir-se d'intervenir en la presa de decisions relacionades amb assumptes que afectin el cercle dels seus interessos.

De tot això es desprèn que, en garantia de l'objectivitat dels servidors públics, s'estableixen tres nivells de protecció. D'una banda, impedint, a priori, l'accés a un càrrec públic a les persones en les quals es donin determinades circumstàncies, que queden excloses d'aquesta manera del dret de sufragi passiu; de l'altra, impedint, a posteriori, l'exercici d'un càrrec o funció pública a persones que ja el tenen, en entendre l'ordenament jurídic que determinades circumstàncies sobrevingudes de caràcter personal o professional de la persona afectada són incompatibles amb l'exercici d'un càrrec o funció pública local, i, en tercer lloc, establint uns supòsits d'incompatibilitat relativa respecte d'activitats que, sent inicialment compatibles amb la condició de regidor o regidora, poden estar circumstancialment relacionades amb la seva corporació, i solament els obliguen a abstenir-se d'intervenir en tot el procediment de presa de decisió.

A aquestes mesures en garantia de l’objectivitat, s'hi afegeixen les derivades del règim especial d'incompatibilitats que es deriva del fet de desenvolupar el càrrec públic de manera retribuïda i amb un règim de dedicació específic i, també, el règim especial d’incompatibilitats que es deriva del fet d’haver exercit el càrrec en determinades circumstàncies, quan se cessa en aquest.

↑ Tornar a 6.5 Règim d’incompatibilitats| ↑ Tornar a l'índex de la unitat

El marc normatiu actual que tracta sobre aquesta problemàtica es configura, per tant, a través de l'esquema següent:

Des d'aquest punt de vista, el nostre dret arbitra una sèrie de circumstàncies que, amb caràcter inicial, impedeixen a les persones afectades accedir al càrrec de regidor o regidora. Les unes, derivades del fet de posseir un determinat estatus o uns determinats càrrecs públics, com la família reial, la pertinença a les institucions bàsiques de l'Estat o la seva integració en els alts càrrecs de l'Administració i, les altres, derivades de determinades circumstàncies personals dels afectats, com ara haver estat condemnats per sentència ferma a pena privativa de llibertat durant el període que duri la pena o, encara que no sigui ferma, quan hagin estat condemnats per un delicte de rebel·lió, de terrorisme, contra l’Administració pública o contra les institucions de l’Estat, quan la sentència hagi establert la pena d’inhabilitació per a l’exercici del dret de sufragi passiu o la d’inhabilitació absoluta o especial, o de suspensió per ocupació o càrrec públic en els termes establerts en la legislació penal, o quan siguin deutors directes o subsidiaris de la corresponent corporació local, contra els quals s'hagi expedit manament de constrenyiment per resolució judicial.

S'ha de fer notar que aquest últim aspecte, a la pràctica, queda sense operativitat, tal com ha assenyalat la Junta Electoral Central i la jurisprudència, en la mesura que els procediments per al cobrament de tributs i crèdits de les entitats locals tenen sempre caràcter administratiu i, sobre la base de la potestat d'execució forçosa que l'article 4 de la LRBRL atorga als ens locals, sempre són executats per l'Administració, i no dona mai lloc a cap resolució judicial.

Juntament amb les causes d'inelegibilitat establertes per la LOREG, que impedeixen l'accés a l'exercici d'aquest tipus de càrrecs públics, la nostra legislació inclou una sèrie de causes d'incompatibilitat amb la condició de regidor o regidora disseminades en diferents cossos legals, que són aplicables als electes locals un cop prenen possessió dels seus càrrecs: d'una banda, en els articles 6 i 178 de la LOREG i, de l'altra, en la Llei 53/1984, de 26 de desembre, d'incompatibilitats del personal al servei de l'Administració pública; també en l'article 71.1.f de la LCSP i, finalment, en la LRBRL, que regulen uns supòsits d'incompatibilitat sobrevinguda que, si s'esdevenen, obliga els afectats a optar entre la renúncia a la condició de regidor o regidora o a l'abandó de la situació que doni origen a la incompatibilitat.

En concret, es consideren incompatibles amb la condició de regidor o regidora, les circumstàncies següents:

↑ Tornar a 6.5. Règim d’incompatibilitats | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

• L’estatut de l’electe és regulat per la legislació bàsica estatal, és a dir, la LRBRL i el TRRL i, dins d’aquest marc mínim, per la legislació local de Catalunya, constituïda pel TRLMC i pels reglaments orgànics de cada entitat local, i el ROF actua com a legislació merament supletòria, llevat de quan reprodueix aspectes de la legislació bàsica de règim local.

• Els reglaments orgànics, sense contravenir la llei, poden participar en la regulació d’aquest estatut detallant o incrementant els drets dels electes quan no estigui prohibit expressament per la llei.

Al seu torn, constitueixen autèntics deures:  

• Assistència a les sessions dels òrgans col·legiats dels quals formin part.

• Drets de caràcter honorífic:

• Drets de caràcter econòmic:

• Drets de caràcter sociolaboral:

• Drets de caràcter polític:

• Formulació de les declaracions establertes per l’article 75 de la LRBRL i presentació de les liquidacions d'IRPF, IS i IP (també durant el mandat, quan variïn les circumstàncies declarades).

• Prestar jurament o promesa del càrrec en els termes establerts legalment.

• Comunicar a l’alcaldia les absències de mes de vuit dies del terme municipal.

• Guardar reserva de la informació a la qual s’accedeix per raó del càrrec.

• Observar la deguda cortesia i respectar les normes de funcionament dels òrgans municipals.

• Respectar el règim d’incompatibilitats i el d’exclusivitat.

• Objectivitat i imparcialitat: deure d’abstenció i de no utilitzar el càrrec en benefici propi.

• Respectar les normes de bon govern i els codis de conducta derivats de les lleis de transparència.

• Les causes d’inelegibilitat de la LOREG, quan es produeixin un cop s'ha pres possessió del càrrec:

• Causes d’incompatibilitat de la LOREG (art. 6 i 178)

• Prohibició de contractar amb el sector públic dels regidors o dels administradors de persones jurídiques en el capital social de les quals participi el càrrec electe, en els termes i les quanties establerts legalment.

• Abasta els cònjuges, les persones vinculades amb anàloga relació de convivència efectiva i els descendents sobre els quals tingui la representació legal.

• Regidors en règim de dedicació absoluta:

• Regidors en règim de dedicació parcial:

• Legislació sectorial: registradors de la propietat i administradors de loteries.

• Exercici efectiu del càrrec: quan s’hagin tingut responsabilitats executives, són aplicables les limitacions que conté l’article 15 de la Llei 3/2015, de 30 de març, reguladora de l’exercici d’alt càrrec de l'Administració general de l'Estat, en l’àmbit territorial de competència local i per un període màxim de dos anys des de la finalització del mandat:

• Deure d’efectuar una declaració prèvia a l’entitat local sobre les activitats que faran, a l'efecte que aquesta es pronunciï.

• Possibilitat que l’entitat local consideri compensacions econòmiques quan no puguin exercir la seva activitat professional ni percebin retribucions econòmiques d’altres activitats.

Deure d’abstenir-se d’intervenir de cap manera en els assumptes en els quals es doni alguna de les causes incloses en l’article 23 de la LRJSP:

↑ Tornar a l'índex de la unitat

<< Unitat 5 | Inici >>