Procediment administratiu sancionador

A manera d'introducció, la potestat sancionadora es pot definir com la facultat de les administracions públiques d’infligir un mal o perjudici a una persona –física o jurídica–, com a reacció a una conducta il·legal o antijurídica. Aquesta primera definició bàsica la podem concretar en alguns trets característics de la infracció i la sanció.

D'una banda, la infracció ha de ser una acció o omissió en què concorrin els elements següents: a) antijurídica, en la mesura que lesiona o posa en perill béns jurídics protegits; b) típica, ja que ha d’estar tipificada a la llei com a infracció (si no ho està, podrà ser una conducta censurable o recriminable, però no constitutiva d’infracció); i c) culpable, en el sentit que hi ha de concórrer una certa intencionalitat, o si més no consciència, que permet concloure que no es va actuar com era exigible.

D'altra banda, pel que fa a la sanció, és un acte administratiu desfavorable o de gravamen, pel qual s’imposa un càstig o perjudici en exercici de la potestat sancionadora, i que no s’ha de confondre amb altres formes d’activitat administrativa també desfavorables però que no s'emmarquen en la potestat sancionadora, com seria el cas dels actes dictats en exercici del que es denomina «potestat reparadora», en virtut de la qual es requereix restablir la realitat física alterada, cosa que succeeix en l’àmbit urbanístic o del medi ambient (STC 98/2006) jur_tc_sentencia_num._98-2006_de_27_marzo_rtc_2006_98.rtf. Tampoc encaixaria en el concepte de sanció l’acte denominat «revocació-sanció», com podria ser el cas de la revocació d'autoritzacions, el rescat de concessions o el reintegrament de subvencions, actes tots ells compatibles amb la imposició de sancions (STS 26/06/2007) jur_ts_sala_de_lo_contencioso-administrativo_seccion_4a_sentencia_de_26_junio_2007_rj_2007_3925.rtf. Finalment, tampoc són un supòsit de sanció les multes coercitives, previstes a l'art. 103 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP). Malgrat la seva denominació («multes»), no consisteixen en un càstig imposat en exercici de la potestat sancionadora, sinó que són un instrument d'execució forçosa, de manera que persegueixen vèncer eventuals resistències en l'execució d'un acte administratiu prèviament dictat.

També com a punt de partida d'aquest curs cal recordar la idea que ha reiterat el Tribunal Constitucional i que ja es recollia en la Sentència 18/1981 jur_tc_sala_primera_sentencia_num._18-1981_de_8_junio_rtc_1981_18.rtf, referent al fet que la potestat sancionadora és una manifestació del ius puniendi de l’Estat, juntament amb el dret penal, i que està avalada expressament per l’art. 25 de la Constitució Espanyola (CE). La decisió sobre si una conducta mereix un retret penal o una sanció administrativa correspon en exclusiva al legislador. Així, és competència seva determinar les accions o omissions que en cada moment es consideri que adquireixen una rellevància penal o, per contra, que han de restar en l’àmbit de les sancions administratives. Com s'ha dit, ambdós càstigs tenen algunes notes comunes, però també diferències, entre les quals la més rellevant és que la sanció administrativa no pot comportar la privació de llibertat (art. 25.3 CE).

Ara bé, aquesta naturalesa punitiva que s'atribueix a les sancions administratives no impedeix reconèixer també la seva part de funció preventiva. Així, alguns autors (Nieto, Alejandro; Parejo, Luciano) defensen que mentre el dret penal és retributiu, el dret administratiu sancionador és de caràcter preventiu, de manera que la sanció –a diferència de la pena– no perseguiria retribuir la infracció, sinó corregir la conducta infractora per evitar que es cometin noves infraccions, és a dir, per tal que no es torni a pertorbar l’interès públic o col·lectiu. Això connectaria amb la finalitat essencial perseguida amb la sanció de la infracció, que seria garantir el principi de legalitat, és a dir, assegurar la submissió a la llei.

També amb caràcter introductori cal deixar ben clar que quan s’exerceix la potestat sancionadora l’Administració no actua amb discrecionalitat, sinó que exerceix una potestat reglada, de manera que no pot decidir lliurement si sanciona o no quan té constància que s’ha comès una infracció, tret que la legislació aplicable hagi previst expressament mecanismes d’intervenció alternatius. Tampoc no existeix discrecionalitat en la determinació de la sanció concreta que correspon imposar, ja que el resultat de la tasca de graduació està determinat pel principi de proporcionalitat, que implica analitzar l'eventual concurrència de circumstàncies agreujants o atenuants previstes a l'art. 29.3 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), així com les que pugui haver previst específicament la legislació sectorial.

Pel que fa al marc normatiu, com a punt de partida cal tenir en compte els articles 24 i 25 CE, el primer respecte a les garanties procedimentals, i el segon, en l’exercici de la potestat sancionadora. Els principis específics a tenir en compte s’han recollit a la LRJSP, en concret als articles 25 a 31. Aquests principis estan també enumerats a l’art. 102.2 de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya (LRJPACat). Quant al procediment sancionador, està integrat en el procediment administratiu comú regulat a la LPACAP, amb les especialitats i singularitats que hi estan previstes.

Aquest conjunt de normes s’ha de complementar amb el que preveu el Decret 278/1993, de 9 de novembre, que regula el procediment sancionador en l’àmbit de competències de l’Administració de la Generalitat, així com amb aquelles normes sectorials que resultin d’aplicació. Val a dir, però, que el Decret 278/1993 s’aprovà amb la Llei 30/1992 vigent, en la qual el procediment sancionador estava configurat com un procediment «especial», mentre que amb la LPACAP -com ja s’ha dit- s’integra dins del procediment administratiu comú, si bé amb algunes singularitats. Cal fer notar en aquest punt que la LPACAP ha derogat expressament el Reial decret 1398/1993, del qual ha incorporat algunes de les seves previsions, de manera que n'ha elevat el rang normatiu. En definitiva, pel que fa a la tramitació del procediment, caldrà posar en primer terme el que preveu la LPACAP, i només amb caràcter subsidiari caldrà recórrer a la LRJPACat i al Decret 278/1993, en tot allò que no entri en conflicte amb la LPACAP.

<< Inici Unitat 1 | Següent >>