• 4.1 Iniciació del procediment
• 4.2 Instrucció del procediment: la prova
• 4.3 Finalització del procediment
• 4.4 Impugnació de les sancions
• 4.5 Execució de les sancions

L’art. 63.1 de la LPACAP, relatiu a les especialitats en l'inici dels procediments de naturalesa sancionadora, disposa que aquests procediments s’inicien sempre d’ofici per acord de l’òrgan competent. Val a dir però que la iniciativa de promoure el procediment pot tenir diversos orígens (art. 58 de la LPACAP): per iniciativa pròpia o com a conseqüència d’una ordre superior, a petició raonada d’altres òrgans o per denúncia.

L’acord d’iniciació del procediment sancionador és procedent quan hi ha indicis racionals que permeten motivar la imputació d’una infracció administrativa. Si prèviament s’havia obert un període d’informació o actuacions prèvies (art. 55 de la LPACAP) i que hem estudiat a la unitat 3.2, l’acord d’iniciació de procediment vindria a ser una manera de tancar aquelles actuacions prèvies. Una altra forma de terminació d’aquelles actuacions seria amb una resolució d’arxivament, quan no existeixen indicis incriminatoris suficients.

L’art. 62 de la LPACAP està dedicat al cas del procediment iniciat per denúncia. En el primer apartat, el precepte defineix la denúncia (notitia criminis) com l’acte amb què qualsevol persona posa en coneixement d’un òrgan administratiu l’existència d’un fet que pot justificar la iniciació d’ofici d’un procediment, que molt probablement serà de naturalesa sancionadora. L'art. 62.2 determina els requisits formals que han de complir les denúncies, i en primer terme obliga a expressar la identitat de la persona o persones que les presenten, la qual cosa portaria a descartar l'admissió de denúncies anònimes, si més no amb caràcter general. El mateix precepte afegeix que la denúncia ha d'incloure el relat dels fets que es posen en coneixement de l’Administració, i si els fets esmentats poden constituir una infracció administrativa, cal recollir en la denúncia també la data en què es va cometre i, quan sigui possible, la identificació dels presumptes responsables.

En aquest sentit, es preveu l’aplicació d’uns beneficis al denunciant que hagi participat en la infracció quan existeixen altres infractors. D'una banda, es preveu la possibilitat d'eximir el denunciant de la sanció si és el primer a aportar-hi elements de prova, sempre que en el moment en què s'aportin no es disposi d'elements suficients i es repari el perjudici causat. I en segon lloc, es preveu que si no es donen les condicions per a l'exempció, es pot reduir la sanció si el denunciant facilita proves d'un valor afegit significatiu.

En no tenir el denunciant la condició d'interessat en el procediment, amb caràcter general no estaria legitimat per impugnar resolucions d'arxivament o sobreseïment, o que imposen una sanció que considera insuficient. Així doncs, si el denunciant interposés recurs en els casos indicats, el que procediria seria la inadmissió per manca de legitimació, d'acord amb el que preveu expressament l'art. 116.b) de la LPACAP.

L'art. 63 de la LPACAP, dedicat a les especialitats de l'inici del procediment sancionador, després d'advertir que en cap cas no es pot imposar una sanció sense que se n’hagi tramitat el procediment oportú (art. 63.2 de la LPACAP), en el tercer apartat impedeix iniciar nous procediments sancionadors per conductes en què es persisteix de forma continuada, mentre no s’hagi dictat una primera resolució sancionadora i que sigui executiva.

L’art. 64 de la LPACAP està també dedicat en exclusiva als procediments sancionadors, en concret als aspectes formals de l’acord d’iniciació. Primerament, exigeix que aquest s’ha de comunicar a l’instructor del procediment, amb trasllat de totes les actuacions que existeixin sobre això, i s’ha de notificar als interessats, i en tot cas s’entén com a tal l’inculpat.

En aquest punt cal precisar que en l'àmbit de Catalunya, ni la LRJPACat ni el Decret 278/1993 no han previst de forma específica aquest deure de comunicar la iniciació de procediment a la persona denunciant, de manera que caldrà tenir en compte el que eventualment hagi previst la legislació sectorial aplicable.

En relació amb el contingut que ha de tenir l'acord d'iniciació del procediment sancionador, l’art. 64.2 de la LPACAP en fixa el contingut mínim:

• a) Identificació del presumpte responsable.
• b) Fets imputats, qualificació i sancions que es puguin imposar.
• c) Identificació de l’instructor i, si s’escau, secretari, amb indicació del règim de recusació.
• d) Òrgan competent per resoldre, amb indicació de la possibilitat de reconèixer voluntàriament la responsabilitat als efectes dels beneficis que preveu l’art. 85 de la LPACAP, en forma de reducció de l'import de la sanció. Així mateix, encara que no s'hagi inclòs en aquesta relació de l'art. 64.2 de la LPACAP, també cal incloure en l'acord d'iniciació la possibilitat de reducció de la sanció per pagament avançat, ja que així ho imposa l'art. 85.3 de la LPACAP.
• e) Mesures provisionals.
• f) Indicació del dret a formular al·legacions, i que en cas que no es facin l’acord d’iniciació es podrà considerar proposta de resolució si conté un pronunciament precís sobre la responsabilitat imputada.

A la informació obligatòria anterior cal afegir-hi la que exigeix amb caràcter general l'art. 21.4 de la LPACAP per a tots els procediments iniciats d'ofici –i per tant també el sancionador– relativa al termini màxim per notificar la resolució del procediment, així com dels efectes en cas de no fer-ho (caducitat).

Finalment, l'art. 64.3 de la LPACAP preveu un supòsit excepcional, com és el que en dictar l’acord d’iniciació no hi hagi elements suficients per a la qualificació dels fets, cas en el qual aquesta qualificació es podrà dur a terme posteriorment mitjançant un plec de càrrecs, que també s’ha de notificar als interessats. Així doncs, amb caràcter ordinari el plec de càrrecs desapareix del procediment sancionador i només procedirà en el supòsit excepcional que s'acaba d'esmentar.

↑ Índex de la unitat

Totes les actuacions dutes a terme en la fase d'instrucció del procediment sancionador s'han de regir pel que ha previst la LPACAP per als procediments administratius en general. Així, en aquest punt podeu consultar l'apartat 5.7 sobre la instrucció del procediment, dins dels continguts en obert de l'EAPC sobre procediment administratiu, en tot allò referent als actes que integren la instrucció del procediment (prova, informes, etc.), sense perjudici del que s'indicarà a continuació sobre la prova i les seves singularitats en el procediment sancionador.

Així, és inqüestionable el dret de l’imputat a aportar i proposar les proves que estimi pertinents per a la seva defensa, dret que s’ha d’entendre reconegut expressament per l'article 77.3 de la LPACAP.

La necessitat que en la tramitació del procediment sancionador s’acrediti o provi de forma suficient la comissió de la infracció imputada s’ha connectat amb el dret a la presumpció d’innocència, al qual ja s'ha fet referència a la unitat 3.1 del curs. Sobre això, cal tenir en compte que en el dret sancionador recau sobre l’Administració la càrrega de la prova dels fets que imputa. I fins i tot quan l’Administració disposa d'una acta o un document formalitzats per una persona inspectora (a qui es reconeix la condició d'autoritat) i, per tant, els fets recollits tenen un valor probatori privilegiat si el document compleix els requisits exigits, la persona afectada sempre ha de tenir l’oportunitat de desvirtuar la imputació a través dels mitjans probatoris que consideri oportuns (art. 77.5 de la LPACAP). Cal fer notar que aquest valor probatori reforçat dels fets recollits pels funcionaris, als quals es reconeix la condició d’autoritat, està recollit en termes semblants –no idèntics– a l’article 90 de la LRJPACat.

A banda d'això, en clau de procediment sancionador cal destacar l'art. 77.4 de la LPACAP, el qual disposa que en els procediments de caràcter sancionador els fets declarats provats per resolucions judicials penals fermes vinculen les administracions públiques respecte dels procediments sancionadors que aquestes tramiten.

Per acabar, cal referir-se a la prova indiciària o indirecta, que ha estat avalada i admesa tant pel Tribunal Constitucional com pel Tribunal Suprem, en considerar acreditats els fets imputats en un procediment sancionador.

↑ Índex de la unitat

La regulació que la LPACAP fa amb caràcter general dels actes que integren aquesta darrera fase del procediment la podeu consultar a l'apartat 5.8 sobre la finalització del procediment, dins dels continguts en obert de l'EAPC sobre procediment administratiu. Cal destacar però diverses singularitats relatives als procediments sancionadors.

L'art. 85 de la LPACAP es refereix a la terminació dels procediments sancionadors per a dos supòsits que es donin mentre es tramita el procediment i no s'ha dictat encara resolució: a) reconeixement de responsabilitat de la persona infractora i b) pagament voluntari avançat de la sanció.

En el cas de reconeixement de responsabilitat, l'art. 85.1 de la LPACAP disposa que es podrà resoldre el procediment amb la imposició de la sanció que escaigui.

Sobre el pagament per avançat, l'art. 85.2 de la LPACAP determina que quan la sanció és només pecuniària (multa), el pagament voluntari abans de la resolució implica la terminació del procediment, excepte pel que fa a la reposició de la situació alterada o a la determinació de la indemnització pels danys i perjudicis causats per la comissió de la infracció.

Aquestes reduccions s'han de determinar en la notificació de l'acord d'iniciació del procediment i la seva efectivitat està condicionada al desistiment o renúncia de qualsevol acció o recurs en via administrativa contra la sanció, sense que aquesta renúncia afecti la possibilitat d'interposar recurs contenciós administratiu, a fi de respectar el dret de defensa (art. 24 CE).

Una altra singularitat dels procediments sancionadors es troba a l'art. 89 de la LPACAP, en el qual es regula la proposta de resolució, que s'ha de formular amb caràcter obligatori, tret dels supòsits relacionats a l'apartat 1r del precepte, així com els casos ja vistos en què es pot dictar resolució directament (manca d'al·legacions a l'acord d'iniciació, acceptació de responsabilitat o pagament avançat).

El caràcter obligatori de la proposta es preveu a l'art. 89.2 de la LPACAP, el qual determina que un cop conclosa la instrucció del procediment, l'instructor ha de formular una proposta de resolució, que cal notificar-la als interessats amb indicació del termini per formular al·legacions i presentar els documents i informacions que es considerin pertinents per a la seva defensa. Aquest termini hauria de ser el de deu dies previst a l'art. 14 del Decret 278/1993, termini que s'ajusta a l'art. 82.2 de la LPACAP quan regula el tràmit d'audiència amb caràcter general, on es preveu que no ha de ser inferior a deu dies ni superior a quinze.

Quant al contingut que ha de tenir la proposta, s'hi refereix l'art. 89.3 de la LPACAP:

• Ha de fixar de forma motivada els fets que es consideren provats i la seva qualificació jurídica exacta.
• La infracció en què incorren els fets provats, la persona o persones responsables i la sanció proposada (o en el seu cas, declaració d'inexistència d'infracció o responsabilitat).
• La valoració de les proves practicades, en especial les que constitueixen els fonaments bàsics de la decisió.
• Les mesures provisionals que eventualment s'hagin adoptat.
• En cas de sobreseïment, declaració d'inexistència d'infracció o responsabilitat, tret que en tal cas es faci ús de l'opció prevista a l'apartat 1r del precepte, que permet prescindir de la proposta en cas de sobreseïment.

En efecte, l'art. 89.1 de la LPACAP obre el precepte dedicat a la proposta de resolució amb la previsió que «l'òrgan instructor ha de resoldre la finalització del procediment, amb arxivament de les actuacions», sense que sigui necessària la formulació de la proposta, quan en la instrucció del procediment es posi de manifest que es dona alguna de les circumstàncies següents:

• a) La inexistència dels fets que puguin constituir la infracció.
• b) Quan els fets no estiguin acreditats.
• c) Quan els fets provats no constitueixin, de manera manifesta, una infracció administrativa.
• d) Quan no existeixi o no s’hagi pogut identificar la persona o persones responsables o bé apareguin exemptes de responsabilitat.
• e) Quan es conclogui, en qualsevol moment, que la infracció ha prescrit.

Per acabar, pel que fa a la resolució del procediment sancionador, ha de tenir el contingut exigit per a totes les resolucions que en general exigeix l'art. 88 de la LPACAP, precepte que es refereix al fet que l'obligació sigui motivada i resolgui totes les qüestions plantejades, en consonància amb el que preveu també l'art. 106.1 de la LRJPACat. A banda d'això, l'art. 90 de la LPACAP es refereix específicament a la resolució en els procediments sancionadors i determina que, a més del contingut anterior, la resolució ha d’incloure la valoració de les proves practicades –en especial les que constitueixin els fonaments bàsics de la decisió–, ha de fixar els fets i, si s’escau, la persona o persones responsables, la infracció o infraccions comeses i la sanció o sancions que s’imposen, o bé la declaració de no-existència d’infracció o responsabilitat.

L'art. 90.2 de la LPACAP afegeix que en la resolució no es poden acceptar fets diferents dels determinats en el curs del procediment, independentment de la seva valoració jurídica diferent. No obstant això, quan l’òrgan competent per resoldre consideri que la infracció o la sanció revesteixen més gravetat que la determinada a la proposta de resolució, s’ha de notificar a l’inculpat perquè aporti totes les al·legacions que consideri convenients en el termini de quinze dies.

Sobre l'executivitat de la resolució que posa fi al procediment sancionador, l'art. 90.3 de la LPACAP –i en el mateix sentit l'art. 98.1.b)– determina que ha de ser executiva quan no sigui possible interposar-hi cap recurs ordinari en via administrativa.

El precepte afegeix que en la resolució es poden adoptar les disposicions cautelars necessàries per garantir-ne l’eficàcia mentre no sigui executiva, i que poden consistir en el manteniment de les mesures provisionals que, si s’escau, s’hagin adoptat. Així doncs, el principi d’eficàcia immediata que regeix per als actes administratius en general (articles 39 i 98.1 de la LPACAP) no s’aplica en el cas de les resolucions sancionadores, les quals només són executives quan ja no es pot interposar cap recurs administratiu ordinari.

Un cop la resolució es pugui executar –ja sigui perquè s'ha superat el termini d'un mes per interposar el recurs d'alçada o reposició, o bé perquè s'ha notificat la resolució d'aquest recurs–, es pot suspendre cautelarment, si l’interessat manifesta a l’Administració la intenció d’interposar un recurs contenciós administratiu contra la resolució ferma en via administrativa, de manera que s'hi incorpora la doctrina del TC que estableix que la petició de suspensió cautelar en el recurs contenciós paralitza la seva execució mentre no es resol l'incident (STC 66/1984 i STC 78/1996). En aquest cas, l'art. 90.3 de la LPACAP disposa que la suspensió cautelar finalitza quan:

• a) Hagi transcorregut el termini legalment previst sense que l’interessat hagi interposat un recurs contenciós administratiu.
• b) L’interessat, tot i haver interposat un recurs contenciós administratiu:
  • 1r. No hagi sol·licitat en el mateix tràmit la suspensió cautelar de la resolució impugnada.
  • 2n. L’òrgan judicial es pronunciï sobre la suspensió cautelar sol·licitada, en els termes que s’hi preveuen.

Finalment, l'art. 90.4 de la LPACAP es refereix al supòsit en què la conducta infractora sancionada hagi causat danys o perjudicis a les administracions i la quantia destinada a indemnitzar-los no hagi quedat determinada en l’expedient sancionador. En aquest cas, la quantia indemnitzatòria s’ha de fixar mitjançant un procediment complementari, la resolució del qual és executiva immediatament. Aquest procediment és susceptible de terminació convencional, però ni aquesta ni l’acceptació per part de l’infractor de la resolució que es pugui dictar impliquen el reconeixement voluntari de la seva responsabilitat. La resolució del procediment posa fi a la via administrativa, com estableix també l'art. 114.1.f) de la LPACAP.

↑ Índex de la unitat

El règim d’impugnació de les sancions administratives és el previst amb caràcter general per a la revisió dels actes administratius, i en particular dels recursos administratius, que podeu consultar en l'apartat 6.3 sobre revisió dels actes en via administrativa, dins dels continguts en obert publicats per l'EAPC sobre procediment administratiu. Cal però fer algun matís, en la línia del que s'ha avançat ja anteriorment.

D'acord amb el règim general dels recursos, en funció de si la resolució sancionadora exhaureix o no la via administrativa, procedirà el recurs d'alçada o el potestatiu de reposició. En tots dos casos, cal insistir que la seva interposició en termini impedirà l'execució de la resolució sancionadora.

A banda dels recursos administratius ordinaris, contra la resolució sancionadora també es podria interposar el recurs extraordinari de revisió si concorre alguna de les circumstàncies previstes a l'art. 125.1 de la LPACAP. Com ja s'ha dit, la interposició d'aquest recurs no impediria l'execució de la sanció, però es podria demanar la seva suspensió d'acord amb el que preveu l'art. 117 de la LPACAP.

En el cas que la sanció s’impugni amb un recurs contenciós administratiu, aquesta interposició per si mateixa no n'impedeix l'execució, sense perjudici del que s'ha avançat ja anteriorment sobre l'executivitat de la resolució (art. 90.3 de la LPACAP). Sobre aquest punt, cal tenir en compte que el recurs contenciós es podria interposar:

• a) directament contra la resolució sancionadora si aquesta exhaureix la via administrativa,
• b) contra la resolució –o desestimació presumpta– del recurs d'alçada o reposició que s'hagués interposat.

Les mesures cautelars en el recurs contenciós estan recollides als articles 129 i següents de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA). En concret, l'art. 130 de la LJCA determina que la suspensió s'ha de basar en el fet que l’execució de la sanció pot fer perdre la finalitat legítima del recurs. Sobre aquesta qüestió, la jurisprudència exigeix acreditar danys de reparació impossible o difícil, és a dir, el que es coneix com el periculum in mora (STS 15/2/2010).

↑ Índex de la unitat

La fase d'execució dels actes administratius està regulada als articles 97 i següents de la LPACAP, i la podeu consultar en l'apartat del curs de procediment administratiu 6.1 l'execució dels actes administratius i la seva suspensió. L'art. 98 de la LPACAP es refereix a la regla general d'execució immediata dels actes administratius, amb les excepcions que hi relaciona. Entre aquestes, s'inclou la de les resolucions sancionadores contra les quals es pot interposar algun recurs administratiu, inclòs el potestatiu de reposició.

Una vegada la sanció esdevé executiva, s'ha d'atorgar un termini per tal que la persona interessada l'executi de forma voluntària, ja sigui amb el pagament de la multa o bé amb el compliment de la sanció no pecuniària (tancament de local, cessament d'activitat, etc.). En el cas de sancions pecuniàries, l'art. 98.2 de la LPACAP determina que el pagament s'ha d'efectuar preferentment, llevat que es justifiqui la impossibilitat de fer-ho, a través d'alguns dels mitjans electrònics següents:

• a) Targeta de crèdit i dèbit.
• b) Transferència bancària.
• c) Domiciliació bancària.
• d) Qualsevol altre que autoritzi l'òrgan competent en matèria d'hisenda pública.

Si la sanció no s'executa de manera voluntària i l'acte administratiu no s'ha suspès, caldrà recórrer a l'execució forçosa, sempre amb l'advertència prèvia a la persona interessada. En relació amb els diversos mitjans d'execució forçosa de l'art. 100 de la LPACAP, aquest precepte obliga a respectar el principi de proporcionalitat, i d'entre els diversos mitjans admissibles per assolir l'execució de l'acte, optar pel menys restrictiu de la llibertat individual.

L'art. 101 de la LPACAP està dedicat al mitjà d'execució forçosa de constrenyiment sobre el patrimoni, aplicable als casos en què s'ha de satisfer una quantitat líquida, com és el supòsit de les sancions pecuniàries. Per a aquest supòsit obliga a seguir el procediment que preveuen les normes reguladores del procediment de constrenyiment, remissió que s'ha d'entendre efectuada al Reglament General de Recaptació, aprovat pel Reial decret 939/2005, de 29 de juliol.

A banda del constrenyiment sobre el patrimoni cal esmentar un altre mitjà d'execució forçosa, el de la multa coercitiva, regulada a l'art. 103 de la LPACAP. Com ja s'ha dit a la unitat 1.1 d'aquest curs, malgrat que el seu nom de «multa» no té naturalesa sancionadora, i per això la multa coercitiva és independent de les sancions que es puguin imposar, i és compatible amb aquestes. Això sí, la multa coercitiva com a mitjà d'execució forçosa només es pot utilitzar si a l'àmbit sectorial corresponent està expressament autoritzat per una norma amb rang de llei.

↑ Índex de la unitat

← Unitat 3 | Inici →