2. El factor temps: prescripció d'infraccions i sancions. La caducitat
2.1 Introducció
En aquesta unitat estudiarem, en primer lloc, la figura de la prescripció, que està vinculada als principis de seguretat jurídica i d’eficàcia administrativa. Així, des de l’òptica del ciutadà, generaria una inseguretat jurídica evident si es permetés que, de manera indefinida i sense cap limitació temporal, l’Administració pogués perseguir una eventual infracció o executar la sanció prèviament imposada. I des de la perspectiva de l’Administració, l’existència d’uns límits temporals en aquesta matèria s’han de connectar amb raons d’eficàcia administrativa.
Estudiarem també aquí la institució de la caducitat, igualment relacionada amb el factor temps, però que cal diferenciar de la prescripció. En aquest sentit, ja d'entrada cal tenir ben clar que mentre que la prescripció té una naturalesa substantiva que provoca l'extinció de drets (a sancionar i a executar la sanció), la caducitat té una naturalesa procedimental, de manera que allò que caduca no és ni la infracció ni la sanció, sinó el procediment sancionador.
Tot allò que estudiarem en aquesta unitat sobre la prescripció i la caducitat cal posar-ho en relació amb la regulació dels termes i terminis administratius, que podeu consultar als continguts en obert sobre procediment administratiu, concretament a la unitat 4.3, sobre el temps en l'actuació administrativa.
2.2 Prescripció de la infracció
El transcurs del termini fixat per a la prescripció de la infracció comporta l’extinció de la responsabilitat administrativa que es pot exigir per una eventual conducta antijurídica, de manera que en superar-se el termini corresponent i consumar-se la prescripció de la infracció, s’impedeix a l'Administració exercir la potestat sancionadora. En altres paraules, quan s’ha produït la prescripció de la infracció, ja no es pot perseguir a través del procediment sancionador corresponent, i en conseqüència ja no es pot sancionar.
Sobre els terminis de prescripció de les infraccions, l’art. 30.1 de la LRJSP disposa en primer lloc que prescriuen segons el que disposen les lleis que les estableixin, i a manca d'aquesta previsió, amb caràcter supletori afegeix uns terminis de prescripció de les infraccions: tres anys en les molt greus, dos anys en les greus i sis mesos en les lleus.
Inici del còmput
En relació amb el còmput, l'art. 30.2 de la LRJSP disposa que el termini de prescripció de les infraccions comença a comptar des del dia en què s’ha comès la infracció, de manera que per iniciar-lo cal que la infracció s'hagi consumat. Aquesta previsió relativa al «dia en què s'ha comès» serveix per a les infraccions instantànies, mentre que, en el cas de les infraccions continuades o permanents, el mateix precepte recull expressament el que ja havia declarat la jurisprudència (STS 16-3-2010), en el sentit que el termini de prescripció de la infracció no comença a comptar fins que finalitza –o cessa– la conducta infractora.
Interrupció
El còmput d’aquest termini s’interromp amb la notificació a l’interessat de la iniciació del procediment sancionador, i «es reinicia» si es paralitza durant més d’un mes per causa no imputable al presumpte responsable. Cal subratllar a aquest efecte que el segon paràgraf de l'art. 30.2 de la LRJSP l'associa a la interrupció, relatiu al reinici del còmput, que difereix de l'efecte que havia previst l'art. 132 de la Llei 30/1992, el qual determinava la represa del termini de prescripció de la infracció. Així, en la regulació anterior a la interrupció provocada per la notificació de la iniciació del procediment no es començava un nou termini, sinó que continuava en el punt en què s'havia produït la interrupció. Val a dir però que alguna sentència ja havia patrocinat aquesta solució de tornar a començar de zero a partir de la interrupció per la notificació de l'acord d'iniciació (STS 15/10/2014).
2.3 Prescripció de la sanció
El termini de prescripció de la sanció es refereix al temps en què l’Administració pot executar la sanció imposada, i per tant no podria obligar a complir-la si ja s’ha exhaurit aquest termini.
Respecte als terminis de prescripció, l'art. 30.1 de la LRJSP diu que les sancions prescriuen segons el que disposen les lleis que les estableixin, i a manca d'aquesta previsió, amb caràcter supletori afegeix uns terminis de prescripció de les sancions: tres anys en les molt greus, dos anys en les greus i un any en les lleus.
Inici del còmput
Sobre el còmput, l’art. 30.3 de la LRJSP estableix que el termini de prescripció de la sanció comença a comptar des de l’endemà del dia en què sigui executable. I aquesta condició d'executable es produeix, segons disposa l'art. 90.3 de la LPACAP, quan la resolució sancionadora ja no es pugui impugnar mitjançant cap recurs ordinari en via administrativa. Així doncs, fins i tot en el cas de resolucions sancionadores que exhaureixin la via administrativa, amb la notificació no s'iniciaria el còmput del termini de prescripció de la sanció perquè encara no seria executable.
Interrupció
El termini s’interromp amb la notificació a l’interessat de l’inici del procediment d’execució, i el termini «torna a transcórrer» si es paralitza durant més d’un mes per causa no imputable a l’infractor. Així, en aquest cas sembla que el legislador de la LRJSP s'ha inclinat per l'opció de reprendre el termini, i no de reiniciar-lo, a diferència del que succeeix en la interrupció del termini de prescripció de la infracció.
Fase de recurs
El darrer apartat de l’article 30.3 de la LRJSP vol posar fi a la doctrina fixada pel Tribunal Suprem en la Sentència de 22/09/2008, i confirmada per la Sentència 37/2012, segons la qual la tardança a resoldre un recurs d’alçada interposat contra la sanció no en podia provocar la prescripció, ja que en puritat mentre no es resolia expressament el recurs la sanció no es podia executar, atès l'efecte limitat del silenci desestimatori, que és únicament permetre la interposició del recurs procedent. El precepte esmentat disposa que en el cas de desestimació presumpta del recurs d’alçada interposat contra una sanció, el termini de prescripció de la sanció comença a comptar des de l’endemà del dia en què finalitza el termini en què s’havia de resoldre el recurs (tres mesos). Cal subratllar que el precepte es refereix expressament al supòsit del recurs d'alçada i, per tant, no inclou el del recurs potestatiu de reposició, tot i que la interposició d'aquest recurs també impedeix que la sanció sigui executable (art. 90.3 i 98.1.b de la LPACAP).
No obstant això, el Tribunal Suprem ha matisat la redacció de l’article 30.3, apartat tercer, de la Llei 40/2015. La STS 1627/2020, de 30 de novembre de 2020, es planteja la possibilitat, del tot raonable, de fer extensiva la previsió de l’article 30.3 també al recurs potestatiu de reposició. El recurs potestatiu de reposició té idèntica naturalesa jurídica que el recurs d’alçada, ja que ambdós són recursos ordinaris. El recurs potestatiu de reposició es fonamenta en els mateixos motius que el recurs d’alçada, ja que ambdós es poden fonamentar en motius de nul·litat de ple dret i l’anul·labilitat de l’acte. I, a l'últim, cal tenir en compte que el caràcter merament voluntari del recurs de reposició no ha de ser motiu vàlid o suficient per excloure’l de la regla aplicable al recurs d’alçada.
La Sentència fa el plantejament següent:
“A la vista de esta doctrina esta Sala venía entendiendo que, incluso en los supuestos de interposición de recurso de reposición, el mero transcurso del plazo para resolver este no significaba que hubiera comenzado a correr el plazo de la prescripción de la sanción, ya que se consideraba que aquella resolución no había adquirido firmeza, por lo que, de aplicarse este criterio aquella sanción impuesta no cabría entenderla prescrita, aunque el recurso de reposición se hubiera resuelto en el 2017 y hubieran transcurrido 14 años.
Sin embargo, la cuestión a resolver lo está en que el artículo 30 de la ley 40/15 no establece previsión específica acerca de qué ocurre en los supuestos de desestimación presunta del recurso de reposición, cuando, de forma expresa el artículo 90.3 de la Ley 39/2015 dispone que 'la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado', debiendo de entender que, al utilizar el término recurso ordinario, quedan englobados tanto el recurso de alzada como el de reposición y, de esta manera, no podrá ser ejecutiva la resolución, en tanto no se resuelva el recurso de reposición. Por ello, cabrá realizar una interpretación integradora del artículo 30 de la Ley 40/15, de tal forma que, si, tanto al interponerse el recurso de reposición como el de alzada, se suspende la ejecutividad de la resolución, no atribuirse otra consecuencia diferente para determinar en qué fecha debe comenzar a correr el plazo de prescripción, en los supuestos de desestimación presunta del recurso de alzada o de reposición.”
La Sentència conclou el següent:
“Se plantea la duda de la aplicación de dicho criterio en relación con el recurso potestativo de reposición, por cuanto la norma no se refiere al mismo, sin embargo, en una interpretación conforme a su finalidad y teniendo en cuenta la identidad de situaciones y contenido de ambos recursos, la respuesta ha de ser positiva. Así y como resulta del art. 112 de la Ley 30/2015, ambos recursos, de alzada y de reposición, pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 47 y 48 de la Ley, su resolución estimatoria o desestimatoria producen los mismos efectos en cuanto al reconocimiento del derecho controvertido, ambos recursos tienen establecido un plazo para dictar y notificar su resolución, transcurrido el cual podrán entenderse desestimados, de todo lo cual resulta que la inactividad de la Administración en su resolución, que puede ser igual y de la misma duración en ambos casos e, incluso, más relevante en el caso del recurso de reposición, para cuya resolución se apremia más a la Administración estableciendo el plazo de solo un mes, da lugar a una misma situación de pervivencia indefinida de la resolución sancionadora, que se trata de evitar por el precepto en cuestión, de manera que existiendo identidad de razón y en garantía del principio de igualdad en la aplicación de la ley respecto de los administrados que se encuentran en idéntica situación, ha de entenderse que el precepto resulta de aplicación al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.
No se advierte que el carácter potestativo del recurso de reposición justifique una respuesta diferente, pues el ejercicio de tal facultad de impugnación exige la misma respuesta de la Administración cuya inactividad produce los mismos efectos que se tratan de solventar con la aplicación del referido art. 30.3, párrafo tercero.
En consecuencia y en relación con la primera cuestión planteada en el auto de admisión ha de entenderse que el cómputo del plazo en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.”
Finalment, la interposició d'un recurs contenciós contra la sanció no n'afectaria, en principi, el caràcter executiu i, per tant, tampoc incidiria en el còmput del termini de prescripció de la sanció. Cal no oblidar, però, la possibilitat que amb el recurs contenciós se sol·liciti la suspensió de l'execució de la sanció, i en tal cas s'ha de tenir present l'article 90.3 de la LPACAP, en el qual es preveu expressament la possibilitat que l'Administració suspengui cautelarment la sanció si l’interessat manifesta la seva intenció d’interposar un recurs contenciós administratiu contra la resolució ferma en via administrativa, i sempre que en el dit recurs sol·liciti la suspensió. Sembla clar que aquesta suspensió de l'execució de la sanció implicaria la interrupció del còmput del termini de prescripció de la sanció, com a mínim fins a la resolució judicial sobre aquest incident.
2.4 Caducitat
La caducitat és una forma de terminació anormal del procediment administratiu. La seva regulació no es refereix de forma exclusiva als procediments sancionadors, sinó als procediments administratius en general. Sobre això, podeu consultar el que s'exposa als continguts en línia sobre procediment administratiu, a l'apartat 5.8.6 sobre la caducitat.
Per al cas concret dels procediments sancionadors, els articles 25 de la LPACAP i 55.1.b) de la LRJPACat s'hi refereixen expressament, quan disposen de manera coincident que en els procediments iniciats d’ofici en què s’exerceixen potestats sancionadores es produeix la caducitat en el venciment del termini màxim sense que es dicti i notifiqui la resolució expressa. Ambdós preceptes afegeixen que la resolució que declara la caducitat ha d’ordenar l’arxivament de les actuacions, amb els efectes previstos a l’article 95 de la LPACAP.
Els efectes que l'art. 95.3 de la LPACAP fixa per a la caducitat són els següents: a) la caducitat del procediment no produeix per si mateixa la prescripció de la infracció, i b) el procediment caducat no interromp la prescripció de la infracció.
Afegeix però el precepte que, en tot cas, en el nou procediment s’han d’executar els tràmits d’al·legacions, proposició de prova i audiència a l’interessat.
Quant al termini màxim del procediment, la superació del qual comportaria la caducitat, l’article 21.2 de la LPACAP disposa amb caràcter general que serà el que fixi la norma reguladora del procediment corresponent, el qual no pot excedir els 6 mesos, llevat que una norma amb rang de llei n’estableixi un de superior o així ho prevegi el dret de la Unió Europea. L'art. 21.4 de la LPACAP obliga a incloure en l'acord d'iniciació notificat a la persona interessada la informació relativa a aquest termini màxim, i també sobre els efectes de la seva superació (caducitat). El còmput d'aquest termini comença amb la data de l'acord d'iniciació (art. 21.3.a) de la LPACAP), i finalitza amb la data de notificació de la resolució del procediment, si bé als efectes d'evitar la caducitat serveix també l'intent de notificació degudament acreditat (art. 40.4 de la LPACAP).
En l’àmbit de les administracions públiques catalanes, a manca de regulació específica, l'art. 106.2 de la LRJPACat disposa que el termini per dictar i notificar la resolució dels procediments sancionadors és de 6 mesos.
Cal tenir en compte que aquest termini màxim del procediment es pot ampliar i/o suspendre en determinades circumstàncies, previstes a la LPACAP i a la LRJPACat. Pel que fa a la LRJPACat, de manera específica per als procediments sancionadors preveu tant la possibilitat d'ampliació com de suspensió, sempre però de conformitat amb la legislació bàsica sobre procediment administratiu. D'una banda, l'art. 106.3 de la LRJPACat disposa que l'òrgan competent per resoldre pot acordar motivadament una ampliació del termini aplicable que no excedeixi la meitat del termini inicialment establert, la qual cosa s'ha de notificar a la persona interessada. I, d'altra banda, l'art. 106.4 de la LRJPACat preveu que el còmput del termini màxim del procediment queda suspès en els casos que estableix la legislació bàsica sobre procediment administratiu i, a més, en els supòsits següents: a) si s'està tramitant un procés judicial penal pels mateixos fets, o per altres fets racionalment impossibles de separar-los, i s'ha acordat suspendre el procediment; i b) si el procediment queda paralitzat per una causa imputable al presumpte infractor o infractora mentre no desapareguin les causes que van motivar la paralització del procediment.
La remissió de l'art. 106 de la LRJPACat a la legislació bàsica s'ha d'entendre efectuada a la LPACAP, en la qual efectivament s'ha previst també l'opció d'ampliació del termini màxim del procediment (art. 23), dels terminis parcials o de tràmits del procediment (art. 32) i els supòsits de suspensió (art. 22). Aquesta regulació la podeu trobar als continguts en obert sobre procediment administratiu, als apartats 4.1.3 La suspensió del termini màxim per resoldre, 4.1.4 L'ampliació del termini màxim per resoldre i notificar i 4.3.6 Ampliació de terminis.
