3. El procediment sancionador (I)
3.1 Principis del procediment sancionador
El procediment administratiu sancionador constitueix una garantia essencial per a les persones a qui s'imputa la comissió d'una infracció. Així, tal com succeeix amb la resta de procediments administratius, des de l’òptica de l’Administració suposa una garantia d’encert per a la decisió que adopti, i des de la perspectiva de les persones interessades, l’existència del procediment és el que els permet participar i exercir els seus drets davant l’Administració, sobretot el dret de defensa. Com és obvi, la necessitat de garantir aquests drets de les persones interessades s’accentua encara més quan es tracta d’un procediment administratiu sancionador, per la seva naturalesa punitiva.
En la regulació anterior a la LPACAP, la Llei 30/1992 enumerava els principis de la potestat sancionadora (articles 127 a 133) i a continuació relacionava un seguit de principis del procediment sancionador (articles 134 a 138), els quals s'havien de tenir en compte tant en les normes que regulessin els procediments sancionadors (RD 1398/1993 o D 278/1993) com en la seva tramitació. En aquell context normatiu precedent, els procediments administratius sancionadors es consideraven procediments administratius especials i la seva regulació estava prevista reglamentàriament (RD 1398/1993 d'àmbit estatal i D 278/1993 en l'àmbit de la Generalitat).
En consonància amb aquest canvi de paradigma, la LPACAP ha derogat el RD 1398/1993. En conseqüència, en la tramitació dels procediments sancionadors caldrà aplicar les mateixes regles i principis dels procediments administratius en general, i sobre aquesta qüestió podeu consultar el que s'exposa en els continguts en obert sobre procediment administratiu, apartat 5, sobre la regulació del procediment administratiu.
Però a banda d'aquesta regulació general aplicable a tots els procediments administratius –inclosos els sancionadors–, la LPACAP ha introduït diverses singularitats o especificitats per als procediments sancionadors, a les quals es farà referència en aquest curs, sobretot a la unitat 4, en què s'analitza amb detall les diferents fases del procediment sancionador. I val a dir que a través d'aquestes singularitats procedimentals s'han introduït algunes qüestions que anteriorment estaven recollides com a principis del procediment sancionador. Aquest seria el cas de la garantia de separació entre la fase instructora i la sancionadora o la prohibició d'imposar una sanció sense que s'hagi tramitat el procediment oportú, ambdues recollides a l'art. 63 de la LPACAP, dedicat a les especialitats en l’inici dels procediments de naturalesa sancionadora.
El títol IV de la LPACAP està dedicat al procediment administratiu, i el primer capítol («Garanties del procediment») s'obre amb l'art. 53, en què es relacionen els drets de l'interessat en el procediment administratiu, entre els quals hi ha el de conèixer l’estat de la tramitació del procediment, el d'accedir als documents que formen part de l'expedient i obtenir-ne una còpia, el de formular al·legacions i utilitzar els mitjans de defensa, etc. Doncs bé, a l'art. 53.2 de la LPACAP s'hi afegeixen uns drets específics per als procediments sancionadors que es reconeixen als presumptes responsables contra els quals es tramita el procediment, i que s'inspiren en les garanties del procés penal, per les similituds a les quals s'ha fet referència a la unitat 1 d'aquest curs.
Els drets específics dels presumptes responsables en un procediment sancionador –a banda dels drets dels interessats en tot procediment administratiu, i dels que ja s'han mencionat sobre la separació entre la fase instructora i la sancionadora o la prohibició de sancionar sense tramitar el procediment (art. 53.2 de la LPACAP)– són els següents:
- a) A ser notificats dels fets que se’ls imputin, de les infraccions que aquests fets puguin constituir i de les sancions que, si s’escau, se’ls puguin imposar, així com de la identitat de l’instructor, de l’autoritat competent per imposar la sanció i de la norma que atribueixi aquesta competència.
Com es pot veure, es reconeix el dret a estar informats sobre diversos aspectes, necessaris per tal de poder exercir el dret de defensa.
- b) A la presumpció de no-existència de responsabilitat administrativa mentre no es demostri el contrari.
Certament, el dret a la presumpció d'innocència és un dret fonamental fixat a l'article 24.2 de la CE i que el TC ha projectat també respecte als procediments sancionadors. Respecte a això, sovint s'ha debatut sobre si aquest dret fonamental entrava en conflicte amb el valor probatori privilegiat o presumpció de certesa respecte als fets constatats a les actes d'inspecció emeses pels funcionaris que tenen encomanada aquesta funció.
Tramitació simplificada
Cal destacar aquí que la regulació que ha fet la LPACAP de la tramitació simplificada del procediment –que podeu consultar en els continguts en obert sobre procediment administratiu, a la unitat 5.9, sobre tramitació simplificada, conté una previsió específica per al procediment sancionador.
3.2 Les actuacions prèvies al procediment sancionador, amb una atenció especial a la funció inspectora
En el capítol que la LPACAP dedica a la fase d'iniciació del procediment, l'art. 55 preveu expressament l'existència d'un període d'informació prèvia o d'actuacions prèvies. Sobre això, aquest precepte disposa en el primer apartat que, amb anterioritat a l’inici del procediment, l’òrgan competent pot obrir un període d’informació o actuacions prèvies amb la finalitat de conèixer les circumstàncies del cas concret i la conveniència o no d’iniciar el procediment. Cal subratllar el caràcter potestatiu d'aquest període d'informació prèvia, si bé és força habitual quan es té constància d'una presumpta infracció administrativa –moltes vegades a través d'una denúncia–, per tal d'assegurar mínimament la procedència d'incoar un procediment sancionador, ateses les conseqüències negatives que comporta la iniciació.
I l'art. 55.3 encomana aquestes actuacions prèvies als òrgans que tinguin atribuïdes funcions d’investigació, indagació i inspecció en la matèria i, si no n’hi ha, a la persona o l’òrgan administratiu que determini l’òrgan competent per iniciar o resoldre el procediment.
Aquesta regulació legal és similar a la continguda a l'art. 7 del Decret 278/1993, que ja havia previst l'existència d'un període d'informació prèvia, amb la finalitat d’esbrinar les circumstàncies dels fets i els subjectes responsables.
Les actuacions d'inspecció o indagació efectuades en el marc de la informació prèvia tenen un caràcter intern o preparatori, i no poden equiparar-se a un autèntic procediment administratiu, de manera que en principi no estarien subjectes a termini de caducitat, però sí als terminis de prescripció de la infracció, respecte als quals l'obertura de la informació prèvia no tindria els efectes interruptius que es reconeixen en la iniciació del procediment sancionador. Aquestes actuacions d'inspecció efectuades no segueixen una seqüència temporal predeterminada.
En el marc de les actuacions d'informació prèvia que efectuen els òrgans amb funcions d'inspecció, adquireix una rellevància especial la previsió de l'art. 18 de la LPACAP, que ve a substituir l'art. 39 de la Llei 30/1992, en allò referent al deure de col·laboració en les actuacions d'investigació. L'art. 18 de la LPACAP, denominat «Col·laboració de les persones», determina en primer lloc que les persones han de col·laborar amb l’Administració en els termes que prevegi la llei que sigui aplicable en cada cas. Però, a continuació, a manca de previsió expressa, estableix un deure general de facilitar a l’Administració els informes, inspeccions i altres actes d’investigació que requereixin per exercir les seves competències d'inspecció, amb unes excepcions limitades al fet que la informació pogués atemptar contra l'honor, la intimitat personal o familiar o que suposi la comunicació de dades confidencials de tercers de les quals tinguin constància per la prestació de serveis professionals de diagnòstic, assessorament o defensa. Val a dir que aquest deure general d'aportar la informació requerida no es podria entendre referit a la persona investigada, que podria invocar el seu dret a no autoinculpar-se.
3.3 Mesures provisionals
En la regulació del procediment administratiu en general, l'art. 56 de la LPACAP està dedicat a les mesures provisionals, el qual resulta en principi aplicable a qualsevol procediment, inclosos els sancionadors. Per la seva banda, la LRJPACat regula també les mesures de caràcter provisional a l'art. 105 (en aquest cas de manera exclusiva per als procediments sancionadors), en el qual s'autoritza a adoptar mesures provisionals per mitjà d'un acord motivat a fi d'assegurar l'eficàcia de la resolució final que es pugui dictar, si les normes legals o reglamentàries que regulen els procediments sancionadors així ho estableixen.
Aquestes mesures es poden adoptar «un cop iniciat el procediment», si bé es preveu expressament la possibilitat d'adoptar-les abans de la iniciació del procediment («mesures provisionalíssimes»), en cas d’urgència inajornable i per a la protecció provisional dels interessos implicats. En aquest cas, però, l'art. 56.2 de la LPACAP exigeix que aquestes mesures provisionalíssimes han de ser confirmades, modificades o aixecades en l’acord d’iniciació del procediment, que s’ha d’efectuar dins dels quinze dies següents a la seva adopció. En cas contrari, quedaran sense efecte.
En tot cas, com que es tracta d'una regulació general i no específica del procediment sancionador, la podeu consultar a l'apartat 5.5.3 sobre mesures provisionals dels continguts en obert del curs sobre procediment administratiu de l'EAPC.
Des de la perspectiva del procediment sancionador, cal deixar clar que les mesures provisionals que s'adoptin, malgrat que poden tenir uns efectes perjudicials per a l'interessat respecte a qui s'adopten, no tenen la consideració de sancions administratives, i per tant no s'apliquen les regles i principis inherents a aquestes (STC 24/1999).
En qualsevol cas, l'adopció de les mesures provisionals s'ha de sotmetre a un seguit de requisits continguts a l'art. 56 de la LPACAP, que es mencionen a continuació.
La finalitat perseguida amb la mesura ha d'ésser assegurar l’eficàcia de la resolució que es pugui dictar, si hi ha elements de judici suficients, i sempre d’acord amb els principis de proporcionalitat, efectivitat i onerositat menor.
No es poden adoptar mesures provisionals que puguin causar un perjudici de difícil o impossible reparació als interessats o que impliquin violació de drets emparats per les lleis. Les mesures provisionals poden ser alçades o modificades durant la tramitació del procediment, d’ofici o a instància de part, en virtut de circumstàncies sobrevingudes o que no es van poder tenir en compte en el moment d’adoptar-les. En tot cas, les mesures s’extingeixen quan tingui efecte la resolució administrativa que posi fi al procediment corresponent.
