• 1.1 Introducció i marc normatiu
• 1.2 Un repàs als principis de la potestat sancionadora

A manera d'introducció, la potestat sancionadora es pot definir com la facultat de les administracions públiques d’infligir un mal o perjudici a una persona –física o jurídica–, com a reacció a una conducta il·legal o antijurídica. Aquesta primera definició bàsica la podem concretar en alguns trets característics de la infracció i la sanció.

D'una banda, la infracció ha de ser una acció o omissió en què concorrin els elements següents: a) antijurídica, en la mesura que lesiona o posa en perill béns jurídics protegits; b) típica, ja que ha d’estar tipificada a la llei com a infracció (si no ho està, podrà ser una conducta censurable o recriminable, però no constitutiva d’infracció); i c) culpable, en el sentit que hi ha de concórrer una certa intencionalitat, o si més no consciència, que permet concloure que no es va actuar com era exigible.

D'altra banda, pel que fa a la sanció, és un acte administratiu desfavorable o de gravamen, pel qual s’imposa un càstig o perjudici en exercici de la potestat sancionadora, i que no s’ha de confondre amb altres formes d’activitat administrativa també desfavorables però que no s'emmarquen en la potestat sancionadora, com seria el cas dels actes dictats en exercici del que es denomina «potestat reparadora», en virtut de la qual es requereix restablir la realitat física alterada, cosa que succeeix en l’àmbit urbanístic o del medi ambient (STC 98/2006). Tampoc encaixaria en el concepte de sanció l’acte denominat «revocació-sanció», com podria ser el cas de la revocació d'autoritzacions, el rescat de concessions o el reintegrament de subvencions, actes tots ells compatibles amb la imposició de sancions (STS 26/06/2007). Finalment, tampoc són un supòsit de sanció les multes coercitives, previstes a l'art. 103 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP). Malgrat la seva denominació («multes»), no consisteixen en un càstig imposat en exercici de la potestat sancionadora, sinó que són un instrument d'execució forçosa, de manera que persegueixen vèncer eventuals resistències en l'execució d'un acte administratiu prèviament dictat.

També com a punt de partida d'aquest curs cal recordar la idea que ha reiterat el Tribunal Constitucional i que ja es recollia en la Sentència 18/1981, referent al fet que la potestat sancionadora és una manifestació del ius puniendi de l’Estat, juntament amb el dret penal, i que està avalada expressament per l’art. 25 de la Constitució Espanyola (CE). La decisió sobre si una conducta mereix un retret penal o una sanció administrativa correspon en exclusiva al legislador. Així, és competència seva determinar les accions o omissions que en cada moment es consideri que adquireixen una rellevància penal o, per contra, que han de restar en l’àmbit de les sancions administratives. Com s'ha dit, ambdós càstigs tenen algunes notes comunes, però també diferències, entre les quals la més rellevant és que la sanció administrativa no pot comportar la privació de llibertat (art. 25.3 CE).

Ara bé, aquesta naturalesa punitiva que s'atribueix a les sancions administratives no impedeix reconèixer també la seva part de funció preventiva. Així, alguns autors (Nieto, Alejandro; Parejo, Luciano) defensen que mentre el dret penal és retributiu, el dret administratiu sancionador és de caràcter preventiu, de manera que la sanció –a diferència de la pena– no perseguiria retribuir la infracció, sinó corregir la conducta infractora per evitar que es cometin noves infraccions, és a dir, per tal que no es torni a pertorbar l’interès públic o col·lectiu. Això connectaria amb la finalitat essencial perseguida amb la sanció de la infracció, que seria garantir el principi de legalitat, és a dir, assegurar la submissió a la llei.

També amb caràcter introductori cal deixar ben clar que quan s’exerceix la potestat sancionadora l’Administració no actua amb discrecionalitat, sinó que exerceix una potestat reglada, de manera que no pot decidir lliurement si sanciona o no quan té constància que s’ha comès una infracció, tret que la legislació aplicable hagi previst expressament mecanismes d’intervenció alternatius. Tampoc no existeix discrecionalitat en la determinació de la sanció concreta que correspon imposar, ja que el resultat de la tasca de graduació està determinat pel principi de proporcionalitat, que implica analitzar l'eventual concurrència de circumstàncies agreujants o atenuants previstes a l'art. 29.3 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), així com les que pugui haver previst específicament la legislació sectorial.

Pel que fa al marc normatiu, com a punt de partida cal tenir en compte els articles 24 i 25 CE, el primer respecte a les garanties procedimentals, i el segon, en l’exercici de la potestat sancionadora. Els principis específics a tenir en compte s’han recollit a la LRJSP, en concret als articles 25 a 31. Aquests principis estan també enumerats a l’art. 102.2 de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya (LRJPACat). Quant al procediment sancionador, està integrat en el procediment administratiu comú regulat a la LPACAP, amb les especialitats i singularitats que hi estan previstes.

Aquest conjunt de normes s’ha de complementar amb el que preveu el Decret 278/1993, de 9 de novembre, que regula el procediment sancionador en l’àmbit de competències de l’Administració de la Generalitat, així com amb aquelles normes sectorials que resultin d’aplicació. Val a dir, però, que el Decret 278/1993 s’aprovà amb la Llei 30/1992 vigent, en la qual el procediment sancionador estava configurat com un procediment «especial», mentre que amb la LPACAP –com ja s’ha dit– s’integra dins del procediment administratiu comú, si bé amb algunes singularitats. Cal fer notar en aquest punt que la LPACAP ha derogat expressament el Reial decret 1398/1993, del qual ha incorporat algunes de les seves previsions, de manera que n'ha elevat el rang normatiu. En definitiva, pel que fa a la tramitació del procediment, caldrà posar en primer terme el que preveu la LPACAP, i només amb caràcter subsidiari caldrà recórrer a la LRJPACat i al Decret 278/1993, en tot allò que no entri en conflicte amb la LPACAP.

↑ Índex de la unitat

Com s'ha avançat a la unitat 1.1, els principis que regeixen l’exercici d’aquesta potestat estan regulats als articles 25 a 31 de la LRJSP, als quals es remet l'art. 102.2 de la LRJPACat. Aquests principis estaven abans recollits als articles 127 a 133 de la Llei 30/1992, que com ja s'ha dit, s'ha dividit ara en la LPACAP (relacions ad extra) i la LRJSP (relacions ad intra). Cal advertir però que els principis de la potestat sancionadora no tenen només una incidència ad intra, sinó que clarament despleguen els seus efectes en les relacions amb els ciutadans.

Per contra, l’art. 25.4 de la LRJSP exclou l'aplicació d'aquests principis en els procediments d’exercici de la potestat sancionadora de les administracions públiques respecte dels qui hi estiguin vinculats per relacions regulades per la legislació de contractes del sector públic o per la legislació patrimonial de les administracions públiques. De fet, en aquests casos no s'exerceix la potestat sancionadora, sinó que la imposició de penalitats és inherent a la relació contractual.

• 1.2.1 Legalitat
• 1.2.2 Irretroactivitat
• 1.2.3 Tipicitat
• 1.2.4 Responsabilitat
• 1.2.5 Proporcionalitat
• 1.2.6 Prescripció
• 1.2.7 Concurrència de sancions

L'art. 25 de la LRJSP està dedicat a aquest principi i disposa en primer lloc que la potestat sancionadora s’ha d’exercir quan està reconeguda expressament per una norma amb rang de llei, i amb aplicació del procediment previst per al seu exercici. L'apartat 2n del precepte afegeix que l'exercici d'aquesta potestat correspon als òrgans als quals s’ha atribuït expressament, ja sigui per disposició legal, ja sigui per disposició reglamentària. En aquest punt cal precisar que la competència sancionadora es pot delegar perquè no està expressament prohibida per l’art. 9 de la LRJSP.

La regulació que l’art. 25 fa de la LRJSP del principi de legalitat és en el seu vessant de garantia formal, entesa com a reserva de llei (STC 218/2005), mentre que l’art. 27 LRJSP el regula en el seu vessant material (principi de tipicitat). En definitiva, que la qualificació d’una conducta com a infracció i la imposició d’una sanció han d’estar expressament previstes en una norma amb rang de llei. Pel que fa a les entitats locals, atesa la seva manca de capacitat legislativa, caldrà tenir en compte el que disposa el títol XI de la Llei 7/1985, en la qual s’ha previst que els ens locals poden, en defecte de normativa sectorial específica, establir tipus infractors i imposar sancions per l’incompliment de deures, prohibicions o limitacions continguts en les ordenances que aprovi a aquest efecte, d’acord amb els criteris establerts a la Llei 7/1985, com ara la limitació de 3.000 € com a quantia màxima de les sancions per infraccions molt greus.

En consonància amb aquesta previsió constitucional, l’art. 26 de la LRJSP determina, en primer lloc, que són aplicables les disposicions sancionadores vigents en el moment de produir-se els fets constitutius d’infracció. I tot seguit afegeix que aquestes disposicions produeixen un efecte retroactiu quan afavoreixen «el presumpte infractor o l’infractor […] fins i tot respecte de les sancions pendents de compliment en entrar en vigor la nova disposició». Així doncs, la literalitat del precepte implica que la norma sancionadora més beneficiosa aprovada amb posterioritat a la comissió de la infracció s’aplicarà tant als procediments sancionadors en tràmit com als ja finalitzats; en aquest darrer cas, sempre que no s’hagi acomplert la sanció. Per tant, de la lletra del precepte sembla inferir-se que si la norma més favorable entra en vigor quan la sanció ja ha estat executada (per exemple, si la multa imposada s’ha pagat), no procediria l’aplicació retroactiva.

Aquesta previsió no difereix gaire de la que estava continguda a l'art. 128 de la Llei 30/1992, en el qual l'aplicació retroactiva de la norma posterior més favorable s'havia previst únicament en el cas que beneficiés «la persona presumptament infractora», de manera que la literalitat del precepte semblava restringir aquesta opció als procediments sancionadors en tràmit, atès que, un cop dictada la resolució sancionadora, l'aplicació retroactiva ja no beneficiaria «la persona presumptament infractora» sinó «la persona infractora». El cas, però, és que la jurisprudència majoritària ha tendit a fer una aplicació expansiva d’aquest principi, en el sentit d'ampliar l'àmbit subjectiu limitat a la «persona presumptament infractora» a la «persona infractora», de manera que si en dictar sentència havia entrat en vigor una norma més favorable, l’ha aplicat sense més ni més, amb independència de si s'havia aprovat mentre es tramitava el procediment («presumpte infractor»), un cop dictada la resolució sancionadora («infractor»), o de si s’havia acomplert o no la sanció, és a dir, també quan la sanció ja estava executada. Una mostra d’aquest criteri judicial el tenim en la sentència del TSJC de 22/1/2014, en què el TSJC rebaixa la sanció imposada de 60.001 euros a 20.001 euros per aplicació de la norma posterior més favorable, cosa que la part recurrent no havia demanat en cap moment. Així doncs, caldrà estar atents a l'aplicació que fan els jutjats i tribunals de l'art. 26 de la LRJSP en allò referent a l'aplicació retroactiva en el cas de sancions ja executades.

Davant la possibilitat que la norma posterior pogués contenir elements a favor i en contra de la persona infractora, la jurisprudència ha declarat que caldrà dirimir si aquesta norma posterior és més beneficiosa en conjunt, i en tal cas s’aplica en bloc o de forma íntegra, incloent-hi allò concret que pogués resultar perjudicial (STC 75/2002 i STS 15/10/2008).

L’art. 27 de la LRJSP estableix que únicament poden ser considerades infraccions les vulneracions de l’ordenament que estan previstes com a tals infraccions per una llei. Igualment, només es poden imposar les sancions també delimitades per una llei. Per reforçar els efectes d’aquest principi, l’art. 27.1 LRJSP ha afegit l’exigència que les infraccions previstes a la llei es classifiquin en lleus, greus i molt greus. Amb aquesta darrera exigència sembla que es vol assegurar el respecte al que s’ha denominat com a «principi de taxativitat» (STC 166/2012).

Al seu torn, aquest principi de tipicitat té dues manifestacions. D’una banda, es refereix al fet que el legislador que aprova el catàleg d’infraccions s’ha d'esforçar a fer descripcions precises de les infraccions i sancions (STC 129/2006, STC 162/08 i STC 10/2015), sense que s’admetin els «tipus paraigua» (STC 60/2000) ni clàusules de tipificació general. D’altra banda, es refereix també al fet que l’òrgan administratiu que aplica el tipus infractor i imposa la sanció corresponent no pot fer interpretacions del tipus infractor que resultin «sorprenents o extravagants» (STC 36/2010).

L’exigència que la llei contingui els tipus infractors i les sancions corresponents amb un grau de concreció suficient no impedeix la col·laboració del reglament per tal de contribuir a la identificació més correcta de la infracció o la graduació de la sanció. En aquest sentit, l’art. 27.3 de la LRJSP preveu que les disposicions reglamentàries de desplegament «poden introduir especificacions o graduacions al quadre de les infraccions o sancions establertes legalment, que, sense constituir noves infraccions o sancions ni alterar la naturalesa o els límits de les que la llei preveu, contribueixin a identificar de manera més correcta les conductes o a determinar amb més precisió les sancions corresponents».

Finalment, i en consonància amb l’exigència de tipicitat per tal que sigui previsible que davant una conducta determinada serà procedent imposar una sanció determinada, l’art. 27.4 LRJSP afegeix que les normes que defineixen les infraccions i les sancions no són susceptibles d’aplicació analògica. Aquesta previsió està en la línia del que ha declarat amb reiteració la jurisprudència, en el sentit de prohibir en l’exercici de la potestat sancionadora la interpretació extensiva, analògica o inductiva (STC 142/1999 i STS de 28/05/2009).

El primer que cal dir des de l'òptica d'aquest principi és que, a la responsabilitat de les persones físiques i jurídiques, l’art. 28.1 LRJSP hi afegeix també les dels grups d’afectats, les unions i entitats sense personalitat jurídica i els patrimonis independents o autònoms, «quan una llei els reconegui capacitat d’obrar», la qual cosa s’ha de relacionar amb l’art. 3.c) LPACAP. Aquesta ampliació permet sancionar, doncs, comunitats de béns, unions temporals d'empreses o comunitats de propietaris, entre d'altres.

En aquest sentit, la jurisprudència ha precisat amb reiteració que no estem davant d’un sistema de responsabilitat objectiva, però que procedeix l'exigència de responsabilitat quan s’acredita un incompliment del deure de diligència, deure que s’exigeix amb una intensitat màxima als qui desenvolupen activitats que afecten drets constitucionals (SAN 05/02/2014). També la jurisprudència ha proclamat que en aquells casos en què s'observa en la persona presumpta infractora un grau elevat d’especialització i/o formació, aquesta circumstància permet inferir l’existència de dol o intencionalitat (STS 21/10/2014), sense que calgui apreciar un ànim deliberat d’infringir la norma, amb consciència i voluntat de fer-ho.

Per contra, no s’aprecia l’element de la responsabilitat o culpabilitat en els casos d’error de prohibició o de tipus. Així, no es podria sancionar qui ha actuat conforme a una interpretació jurídica raonable de les normes, encara que sigui errònia (STC 164/2005 i STS 29/01/2013); o tampoc quan s’ha actuat amb la convicció de fer-ho conforme a l’ordenament, fruit d’un error induït per l’Administració, a través d’una actuació o inactivitat que genera confusió, la qual cosa s’ha de relacionar amb el principi de confiança legítima. Ara bé, aquest supòsit d’interpretació raonable de la norma, encara que errònia, no seria aplicable quan l’Administració pública ha precisat expressament el sentit o significat de la norma controvertida (SAN 25/06/2014).

També podria operar com a eximent de responsabilitat l’estat de necessitat (art. 20.5 del Codi Penal), o quan s’actua en compliment d’un deure o en exercici d’un dret (art. 20.7 del Codi Penal).

En relació amb el principi de responsabilitat o culpabilitat, s’ha de tenir també ben present el principi de personalitat de les sancions, relatiu al fet que la sanció s’ha d’imposar a la persona que efectivament va cometre la infracció, tret que existeixi una previsió legal que expressament atribueixi la responsabilitat a una altra. No obstant això, s’admeten supòsits de transmissió de responsabilitat en casos de successió d’empreses (SAN 9/12/2013 i STS 16/12/2015), i sobre això cal tenir en compte si la societat resultant tenia ja alguna vinculació (jurídica, econòmica o organitzativa) amb l’entitat infractora en el moment que es va cometre la infracció. També, atesa la importància que la jurisprudència europea atorga a la «unitat de decisió», es pot admetre la transmissió de sancions quan la societat resultant manté –encara que sigui en part– la composició dels òrgans decisoris de la societat anterior.

També en el marc del principi de responsabilitat, l’art. 28.2 de la LRJSP es refereix expressament a que l’exigència de responsabilitat per la infracció comesa –a través de la sanció corresponent- és compatible amb l’exigència de la reposició de la situació alterada a l’estat originari, així com amb la indemnització pels danys o perjudicis causats. I afegeix el precepte que si no se satisfà la indemnització en el termini que es fixi a aquest efecte, cal procedir tal com preveu l’art. 101 de la LPACAP, és a dir, amb el mecanisme d’execució forçosa relatiu al constrenyiment sobre el patrimoni.

L’art. 28.3 de la LRJSP regula els supòsits de responsabilitat solidària en casos en què l’obligació imposada per una norma amb rang de llei correspon a diverses persones conjuntament, i afegeix que en els casos de sanció pecuniària o multa, si resulta possible, s’ha d’individualitzar en la resolució sancionadora la part que correspon a cadascuna, en funció del grau de participació en la comissió de la infracció.

Finalment, l’art. 28.4 LRJSP preveu la possibilitat que les lleis sectorials tipifiquin com a infracció l’incompliment de l’obligació de prevenir la comissió d’infraccions per part dels qui estiguin subjectes a una relació de dependència o vinculació, així com la possibilitat que les dites lleis prevegin la responsabilitat del pagament de les sancions a determinades persones, per les infraccions comeses pels qui en depenguin o hi estiguin vinculats. Aquest podria ser el cas de la responsabilitat dels empresaris respecte de les infraccions comeses pels seus treballadors, o dels pares respecte de les infraccions comeses pels seus fills menors d’edat.

Aquest principi es refereix a la necessitat que la sanció s’acomodi a la gravetat i circumstàncies de la infracció comesa, fet que es coneix com a «dosimetria punitiva».

El primer que disposa l’art. 29 de la LRJSP és que les sancions administratives no poden implicar, en cap cas, privació de llibertat, límit que, com s'ha avançat, ja s’infereix de l’art. 25.3 de la CE, prohibició que s’ha d’entendre dirigida al legislador.

A continuació, l’art. 29.2 de la LRJSP determina que l’establiment de sancions pecuniàries ha de preveure que la comissió de les infraccions no sigui més beneficiosa per a l’infractor que el compliment de les normes infringides, previsió que s’ha de tenir en compte per part del legislador en regular les sancions, però també quan s’imposa la sanció al cas concret, en la graduació corresponent. El que es persegueix aquí és evitar les «infraccions rendibles», és a dir, aquelles en què a l’infractor li surt més a compte cometre la infracció i pagar la sanció corresponent que ajustar la seva activitat a l’ordenament.

L’art 29.3 de la LRJSP disposa que la graduació de la sanció ha de considerar especialment un seguit de criteris que s'hi relacionen, als quals s’hauran d’afegir els continguts en la llei sectorial corresponent. Els dits criteris generals previstos a la LRJSP són els següents:

• a) el grau de culpabilitat o l’existència d’intencionalitat;
• b) la continuïtat o persistència en la conducta infractora (aquesta previsió ve a substituir la menció que feia l’art. 131 de la Llei 30/1992 a la «reiteració», que sovint es confonia amb la «reincidència»);
• c) la naturalesa dels perjudicis causats;
• d) la reincidència, per comissió en el terme d’un any de més d’una infracció de la mateixa naturalesa quan hagi estat declarat així per una resolució ferma en via administrativa.

En matèria sancionadora és molt habitual que el debat judicial se centri en el principi de proporcionalitat, i això ha donat lloc a molts pronunciaments judicials, entre els quals cal destacar el criteri relatiu a que si la sanció imposada és superior a la mínima prevista per a la infracció, s'haurien de motivar les raons (STS 25/9/2003), tot i que en algun cas s’admet que les dites raons almenys constin a l'expedient (STS 30/6/2006). També, sobre la graduació de la sanció, la jurisprudència ha declarat sovint que l’òrgan sancionador disposa d’un cert marge d'apreciació, sense que això impliqui l’exercici d’una potestat discrecional (STS 6/5/2008 i la STSJ del País Basc de 4/4/2014).

L’art. 29.5 de la LRJSP ha recollit una previsió connectada amb el principi de proporcionalitat, que ja estava continguda a l’art. 4.4 del RD 1398/93, relativa a que si de la comissió d’una infracció en deriva necessàriament la comissió d’una altra, s’haurà d’imposar una sola sanció a la infracció més greu. A aquesta situació se la coneix com a «concurs medial d'infraccions».

Una mostra d’infracció continuada la trobem a la STSJ de Galícia de 19/2/2014. Per contra, la LRJSP no ha definit les infraccions permanents, que serien aquelles en què no existeix una pluralitat d’accions, sinó que s’inicia una actuació o conducta il·lícita i es manté aquesta activitat (desenvolupament d'una activitat il·legal o «pirata» de manera permanent). En qualsevol cas, les infraccions continuades i les permanents tenen un element comú en allò referent al còmput del termini de prescripció de la infracció, ja que en ambdós casos comença a córrer des que finalitza la conducta infractora.

La regulació de la prescripció està inclosa en el capítol de la LRJSP relatiu als principis de la potestat sancionadora. Es tracta, però, d'una figura que adquireix una rellevància especial en la seva aplicació pràctica, atesa la casuística que es genera amb tot allò que es refereix al còmput dels terminis, qüestió que també incideix en la institució de la caducitat, també de gran importància en els procediments sancionadors. És per això que tot allò relatiu a la prescripció –de les infraccions i les sancions– i la caducitat del procediment ho analitzarem a la unitat 2, dedicada al factor temps.

Així doncs, si mentre es tramita un procediment sancionador es té constància de la tramitació d’un procés penal i consta la triple identitat esmentada, procedirà la suspensió del procediment sancionador, atesa la prioritat de l’ordre penal. Així mateix, també d'acord amb la preferència de l'àmbit penal, en cas que l’òrgan administratiu consideri que els fets perseguits podrien ser constitutius de delicte o falta, ha de posar-ho en coneixement de l’autoritat penal, i un cop es conegui que s’ha iniciat el procés penal que correspongui, cal suspendre el procediment administratiu sancionador.

L’art. 31.2 de la LRJSP es refereix al cas en què prèviament un òrgan de la Unió Europea hagués sancionat els mateixos fets, sense concórrer-hi però la identitat de subjecte i fonament, supòsit que ja estava regulat a l'art. 5.2 del RD 1398/93, en el qual es preveia també la possibilitat de suspensió del procediment, cosa que s'ha incorporat ara com a causa general de suspensió dels procediments a l'art. 22.1.c) de la LPACAP. En aquest cas, la sanció prèvia imposada per un òrgan de la Unió Europea cal tenir-la en compte en el procediment posterior, als efectes de graduar (minorar) la sanció a imposar, sense perjudici de declarar la infracció en la gravetat que correspongui.

↑ Índex de la unitat

← Inici | Unitat 2 →