La regulació dels recursos administratius és una de les matèries que en la Llei 30/1992 va ser objecte de canvis molt significatius. Com se sap, l'antiga Llei de procediment administratiu de 17 de juliol de 1958 establia el recurs d'alçada i el recurs de reposició previ al recurs contenciós administratiu. La Llei 30/1992, en la redacció inicial, va suprimir el recurs de reposició deixant només l'anomenat recurs ordinari, que venia a ser una nova nomenclatura per al recurs jeràrquic que tradicionalment havia estat el recurs d'alçada, i va afegir com a novetat la possibilitat que les lleis substituïssin el recurs d'alçada en supòsits o àmbits específics per altres procediments d'impugnació, reclamació, conciliació, mediació i arbitratge davant òrgans col·legiats o comissions específiques no sotmeses a instruccions jeràrquiques. La rigidesa del sistema resultant, que eliminava la revisió administrativa en via de recurs -tot i resultar lleument matisada per la disposició d'una revisió d'ofici a instància de part, això sí, limitada als actes nuls de ple dret-, es va revelar inadequada en els àmbits en què la resolució administrativa dels procediments posava fi a la via administrativa i, en particular, en l'Administració local, ja que qualsevol objecció sobre la legalitat d'un determinat acte administratiu havia de ser residenciada de forma gairebé exclusiva davant la jurisdicció contenciosa administrativa. La Llei 4/1999, de 13 de gener, va modificar diversos aspectes de la Llei 30/1992, un dels més rellevants dels quals és la reintroducció del recurs de reposició, ara amb caràcter potestatiu, i la recuperació de la denominació tradicional del recurs d'alçada.
La Llei 39/2015 conserva l'esquema exposat, i manté el recurs d'alçada i el recurs potestatiu de reposició juntament amb els mecanismes d'impugnació substitutius del recurs d'alçada, sense introduir modificacions essencials, de manera que els canvis que apareixen en el nou text són de detall o complementaris de la redacció anterior. Analitzarem a continuació les novetats referides als aspectes generals de la regulació dels recursos administratius en la fase preliminar de la seva tramitació que contenen els articles 112-117.
La primera novetat, la trobem en l'article 114, que amplia la relació dels actes que posen fi a la via administrativa, i introdueix a la lletra e la resolució administrativa dels procediments de responsabilitat patrimonial, independentment del tipus de relació, pública o privada, de què derivi, amb una disposició que no innova l'ordenament jurídic perquè ja apareixia en la regulació substantiva dels procediments de responsabilitat patrimonial i obeeix a la clara voluntat codificadora que s'observa al llarg de la Llei 39/2015. Així mateix, i això sí que és una novetat, la lletra f recull la resolució dels procediments complementaris en matèria sancionadora a què es refereix l’article 90.4 per fixar la quantia de la indemnització pels danys causats a les administracions com a conseqüència d'una conducta objecte de sanció administrativa.
Pel que fa a la interposició del recurs, regulada en l'article 115, s'ha de destacar com a novetat l'exigència que la persona interessada, en identificar l'òrgan, centre o unitat administrativa destinataris del recurs, hagi de fer constar el seu codi d'identificació. Exigència que és correlativa amb la que estableix l'article 66.1.f en relació amb les sol·licituds d'iniciació, que han de contenir també el codi d'identificació de l'òrgan o ens destinataris, el qual ha de ser facilitat per les oficines d'assistència en matèria de registres a les persones interessades i que també pot ser consultat en els llistats de codis d'identificació vigents que les administracions han de mantenir i actualitzar en les seus electròniques corresponents.
En el cas de recurs administratiu, ens hem de plantejar el mateix dubte que en la iniciació del procediment administratiu: quin efecte té l'omissió d'aquesta dada? La resposta mecànica a aquesta qüestió és esmentar el requeriment d'esmena i millora de la sol·licitud establerta a l'article 68, però, qui ha de fer aquest requeriment? L'òrgan mateix o ens destinatari? Si la sol·licitud ja ha arribat a la seva destinació, té algun sentit una esmena i millora per obtenir una dada identificativa del destinatari del recurs? Es pot concebre que es pugui tenir per desistit un recurs per no haver aportat la persona interessada aquesta dada?
Una altra novetat és l'extensió dels efectes de l'error en la qualificació de recurs a l'absència de qualificació (art. 115.2). La regla tradicional considera que s'ha de tramitar un recurs administratiu amb una qualificació incorrecta sempre que quedi clar que és un recurs -i, malgrat que no ho diu la llei en aquest punt, que compleixi la resta d'exigències formals per ser admès com a recurs. Aquesta addició ha de ser benvinguda, perquè resulta molt més comú trobar documents de les persones interessades que, sense cap tipus de qualificació -o qualificats com al·legacions-, inequívocament són recursos administratius perquè mostren la voluntat d'oposar-se o d'impugnar una decisió de l'Administració, que recursos d'alçada que siguin reposicions, o viceversa. Això només en el cas que es consideri dubtós que la no qualificació no pugui ser considerada com un error en la qualificació.
La llei introdueix de bell nou les causes d'inadmissió dels recursos administratius en l'article 116, que durant la vigència de la Llei 30/1992 només podíem aplicar acollint-nos a la teoria general del dret. I no perquè la Llei 30/1992 guardés silenci respecte a aquesta qüestió, ja que en establir el contingut formal de la resolució dels recursos administratius en l'article 113.1 establia que una de les decisions que es podia adoptar era precisament declarar-ne la inadmissió. Aquesta disposició es reprodueix a l'article 119.1 de la Llei 39/2015. La concurrència d'una causa d'inadmissió comporta que l'Administració que hagi rebut el recurs ha de dictar una resolució en què, sense pronunciar-se sobre la sol·licitud ni sobre les al·legacions de la persona interessada, se n'acordi motivadament la inadmissió. Perquè la resolució dels recursos administratius ha de ser sempre motivada (ex art. 35.1.b). Això explica, per exemple i passant ja a l'examen de les causes d'inadmissió, que es consideri inadmissible un recurs per incompetència de l'òrgan destinatari del recurs quan l'òrgan competent pertanyi a una altra administració (lletra a, art. 116). En aquest cas, com mana l'article 14.1 de la Llei 40/2015, s'ha de donar trasllat del recurs a l'Administració competent i produirà efectes -especialment en allò referent al termini per interposar el recurs- a partir del moment en què el rebi l'Administració competent. Quan l'òrgan competent pertanyi a la mateixa administració, no s'ha d'acordar la inadmissió i s'ha de donar trasllat al recurs, per la qual cosa la interposició del recurs, tot i realitzada davant un òrgan no manifestament incompetent, produirà efectes quant al compliment del termini per la persona interessada.
La lletra b de l'article 116 disposa com a causa d'inadmissió del recurs la manca de legitimació del recurrent, que deriva del fet que la persona recurrent no té la condició de persona interessada en el procediment en què pren causa l'acte administratiu impugnat, o del fet que no acredita adequadament que actua en representació d'una persona interessada. Les lletres c i d de l'article 116 consideren causa d'inadmissió, respectivament, el fet de tractar-se d'un acte no susceptible de recurs -com un acte tràmit no qualificat o un acte no subjecte al dret administratiu- i que hagi transcorregut el termini per a la interposició del recurs, cas en què s'haurà produït la fermesa en via administrativa i, si escau, la fermesa definitiva de l'acte.
L'últim supòsit, que segons la lletra e de l'article 116 és la manca manifesta de fonament del recurs, requereix per part de l’Administració instructora ser tractat i interpretat com la resta de causes d'inadmissió: com un fet objectiu indiscutible. De la mateixa manera que ha de ser indubtable quan un recurs ha estat interposat fora de termini, quan la persona interessada no té legitimació o quan l'òrgan competent per resoldre'l pertany a una altra administració per apreciar-ho com a causa d’inadmissió, també ho ha de ser quan l’Administració apreciï que el recurs manca manifestament de fonament. Per tant, l'Administració ha de ser molt restrictiva a l'hora d'aplicar aquesta causa d'inadmissió, atès que de totes les que estableix la llei és la que deixa més espai per a la subjectivitat. Cal afegir a això que l'Administració ha de ser especialment circumspecta quan es plantegi la inadmissió d'un recurs, no només pel perjudici que pot causar a la persona recurrent les pretensions de la qual, almenys en un principi, queden sense resposta de l'Administració, sinó també perquè la decisió de l'Administració es basa només en aspectes formals, de manera que en una ulterior revisió judicial de l'acte que, eventualment, pugui admetre una revisió sobre el fons, trobarà una magra o fins i tot inexistent fonamentació material de la decisió.
Com a última novetat en la regulació per la Llei 39/2015 de la fase preliminar dels recursos administratius, tenim els canvis que introdueix l'article 117 en el règim jurídic de la suspensió de l'execució de l'acte impugnat en via de recurs. Tot i que es manté la regla general ja recollida en les lleis precedents que la interposició d'un recurs no suspèn l'execució de l'acte impugnat, llevat que una disposició estableixi el contrari, trobem una sèrie de modificacions de detall que no manquen de rellevància. Com per exemple, que la ponderació que ha de fer l'Administració entre el perjudici que causaria a l'interès públic o a terceres persones la suspensió de l'acte i el que causaria a la persona interessada per, si escau, acordar la suspensió de l'acte impugnat, ja no s'ha de fer en referència al perjudici que es causa a la persona recurrent sinó al perjudici ocasionat a la persona recurrent. És a dir, que només es tenen en compte els perjudicis produïts i no els que es poden produir en el futur, que és el que, pretesament, ha d'evitar una mesura cautelar de suspensió, que ha de mirar al futur perquè la seva vocació és la d’evitar nous perjudicis.
S'ha modificat també el termini que té l'Administració per resoldre la sol·licitud de suspensió, un cop transcorregut el qual es produeix la suspensió automàtica, que passa dels trenta dies hàbils que assenyalava l'article 111.3 de la Llei 30/1992 a un mes segons l'article 117.3 de la Llei 39/2015. És possible que hagi pesat en la decisió del legislador el nou sistema de còmput de terminis per dies, en què s'exclouen els dissabtes, de manera que no s'ha volgut allargar més el termini per al pronunciament de l'Administració. El mateix precepte aclareix que el termini d'un mes és per resoldre i notificar la resolució, la qual cosa supera la redacció de la Llei 30/1992, l'article 111.3 de la qual només feia referència expressa a resoldre.
Finalment, s'ha suprimit la facultat discrecional que s'atorgava a l'Administració en l'article 111.4 de la Llei 30/1992 respecte al perllongament de la suspensió. Ara, l'article 117.4 de la Llei 39/2015 determina que la suspensió s'ha de perllongar un cop esgotada la via administrativa quan existeixi mesura cautelar i els seus afectes s’estenguin a la via contenciosa administrativa.
Amb aplicació només en matèria sancionadora, l’article 90.3 demora l’executivitat de la resolució que posi fi al procediment fins al moment en què no sigui possible cap recurs ordinari en via administrativa. La llei només utilitza l’expressió "recurs ordinari" en aquesta ocasió, per la qual cosa per via de la interpretació podem entendre per exclusió o simetria que es refereix als recursos d’alçada i de reposició, atès el caràcter extraordinari del recurs de revisió. Per tant, la resolució sancionadora no és executiva mentre, si s'escau, no es resolgui el recurs d’alçada –en això no hi ha cap canvi respecte a la legislació anterior, que també condicionava l’executivitat de la resolució sancionadora al fet que posés fi a la via administrativa-, ni tampoc mentre no es resolgui el recurs de reposició. És a dir, un acte sancionador que posi fi a la via administrativa no és executiu mentre no es resolgui l’eventual recurs de reposició que interposi la persona interessada; i això sí que és una novetat rellevant en relació amb el que estableix la Llei 30/1992.
Les novetats no es queden aquí, ja que la llei disposa que la resolució sancionadora ja executiva pot ser suspesa cautelarment si la persona interessada manifesta a l’Administració la seva intenció d’interposar-hi un recurs contenciós administratiu en contra. La primera qüestió que suscita el precepte és qui ha d’adoptar la mesura cautelar de suspensió. Sembla que no hi ha dubte que ha de ser l’Administració que exerceix la potestat sancionadora, atès que és la destinatària de la comunicació de la persona interessada. En segon lloc, exerceix l’Administració una potestat discrecional a l’hora d’adoptar l’acord de suspensió? Sembla que sí, si ens quedem amb la literalitat del precepte que parla de "podrà", però és una interpretació que pugna amb el sentit general del precepte que es dirigeix a la inexecutivitat de les sancions quan se'n planteja la revisió jurisdiccional. La tercera qüestió que suscita el precepte és què ha de ser objecte de suspensió. La resposta ens la dona la referència que fa el precepte a la resolució ferma en via administrativa, que ho és tant la resolució del recurs d’alçada contra la resolució sancionadora, com la mateixa resolució sancionadora quan posa fi a la via administrativa –un copexhaurit el termini d’un mes per interposar el recurs de reposició sense que la persona interessada hagi fet ús del seu dret, ja que abans no és executiva-, i també, per descomptat, la resolució del recurs potestatiu de reposició. En tots els casos, la suspensió cautelar es prolonga fins que la persona interessada deixi passar el termini per interposar el recurs contenciós administratiu sense fer-ho, o, en el cas que ho faci, si no demana en el mateix acte la suspensió cautelar o hi ha un pronunciament de l’òrgan judicial sobre la suspensió cautelar sol·licitada.
