4. Reaccions de l’ens concedent davant dels incompliments de justificació
Cal recordar que el capítol IV del títol I de la Llei general de subvencions (LGS) regula el procediment de gestió i de justificació de la subvenció, i el capítol V estableix que el pagament de la subvenció s'ha de fer prèvia justificació de l'execució de l’activitat, projecte, objecte o adopció del comportament pel qual es va concedir en els termes establerts en la normativa reguladora de la subvenció.
En el moment que l’òrgan gestor de la subvenció verifica les condicions imposades de compliment de l’objecte de la subvenció i les obligacions del beneficiari establertes en les normes reguladores de la subvenció, poden succeir dues situacions:
- Si la verificació dona un resultat correcte, la subvenció es pot considerar no reintegrable i la condició suspensiva per poder gaudir del dret total a la subvenció queda eliminada i, per tant, l’Administració reconeix l’obligació de pagar al beneficiari la totalitat de la subvenció.
- Si la verificació resulta incorrecta, cal fer un requeriment previ, i en el cas que no sigui esmenat s’inicia el procediment de revocació/reintegrament corresponent.
Quines són, doncs, les actuacions que pot fer l’Administració si ens trobem davant d’un resultat negatiu en la verificació, o d’incompliment de l’objecte de la subvenció o la resta d’obligacions?
- Actuacions administratives: procediment de revocació o reintegrament i corresponent procediment sancionador.
- Actuacions comptables: determinació de la possible responsabilitat comptable, dilucidada a través d’un procediment jurisdiccional (Tribunal de Comptes).
- Actuacions penals: procediment judicial que determina l’existència d’un possible delicte subvencional.
En aquesta unitat ens centrem en les actuacions administratives pròpiament de la revocació, deixant per a les unitats 6 i 7 les conseqüències comptables o penals com a efectes d'un incompliment de l'objecte de la subvenció o la resta d'obligacions, així com les possibles sancions derivades d'aquest incompliment.
4.1 Revocació o reintegrament
En aquesta unitat s’aborda el procediment de revocació o reintegrament. Atesa la regulació que en fan tant la LGS com el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya (TRLFPC), es constaten determinades divergències, que poden arribar a confondre, a l’hora d’interpretar els conceptes, els quals cal tenir clars.
El reintegrament és establert als articles 36 i 37 de la LGS (i els articles 91, 92, 93 del Reglament de la LGS). D’altra banda, el TRLFPC parla del concepte de revocació en els articles 99 i 100.
El reintegrament és la potestat de les administracions públiques concedents de la subvenció d'obligar el beneficiari a tornar l'import de la subvenció, així com els interessos corresponents (considerats com el rescabalament a l’Administració pública dels interessos que haguessin pogut generar durant el temps en què el beneficiari ha disposat de l’import pagat de la subvenció). Amb altres paraules, i des del punt de vista del beneficiari, el reintegrament constitueix la pèrdua del dret a cobrament (total o parcial) de la subvenció concedida.
Aquest procediment no té una naturalesa sancionadora i, per tant, no ha de contenir l’element de culpa, sinó de rescabalament a la hisenda pública de les quantitats percebudes pel beneficiari de la subvenció motivat per l’incompliment de les condicions que sustenten el dret a obtenir la subvenció.
En els procediments de gestió de les subvencions, la revocació i el reintegrament no operen ben bé com a sinònims. La LGS, en el títol II, parla de reintegrament, però el TRLFPC, en la secció 4, parla de revocacions. Totes dues actuacions constitueixen una reacció davant d’un incompliment en matèria de subvencions, normalment com a fruit de la justificació incorrecta (o manca de justificació) d’una subvenció atorgada.
Es pot parlar de l’existència d’una obligació de reintegrament quan s’hagi constatat l’existència de la causa i ens trobem en la fase de recaptació de les quantitats percebudes.
La LGS incorpora les causes de nul·litat i d’anul·labilitat de l’acte concessional de les subvencions, juntament amb les causes de reintegrament, fet que implica una certa confusió, atès que es tracta de supòsits diferents i amb conseqüències individualitzades:
- A la resolució o l'acte de concessió de la subvenció, cal aplicar-li les regles generals de la validesa dels actes administratius, les que n'afecten la nul·litat o l'anul·labilitat i els corresponents procediments de revisió d’ofici (art. 36 de la LGS).
- També ens podem trobar davant de resolucions o actes de concessió que, sent vàlids, sigui el perceptor qui se situï en situacions d'incompliments de les obligacions que van fonamentar la concessió (art. 37 de la LGS). La percepció d’una subvenció sempre està condicionada al compliment d’unes condicions. El seu atorgament es produeix sempre sota la condició resolutòria per la qual el beneficiari compleixi les exigències o tingui un determinat comportament o dugui a terme una determinada activitat en els termes concrets que s’estableixi en la concessió. Si manca el compliment, es perd el dret.
Aquests incompliments han de conduir, de forma genèrica, a la pèrdua del dret a percebre la subvenció. En cas que el perceptor ja gaudeixi del resultat d’una bestreta o el lliurament dinerari s’hagi portat a terme, cal fer-ne el reintegrament.
Per tant, d’acord amb la LGS, el reintegrament consta de dues fases:
- Fase declarativa (art. 38), en què l’òrgan concedent, mitjançant la resolució, posa de manifest la concurrència de la causa del reintegrament, i sorgeix l’obligació del beneficiari o de l’entitat col·laboradora de retornar els diners a l’administració concedent.
- Fase recaptadora (art. 38), a la qual cal aplicar la Llei 58/2003, de 17 de desembres, general tributària (LGT), i el Reglament general de recaptació, aprovat pel Reial decret 939/2005, de 29 de juliol.
L’article 42 de la LGS estableix que el procediment de reintegrament de subvencions es regeix per les disposicions generals sobre procediments administratius. D’altra banda, l’article 100 del TRLFPC estableix un procediment i unes característiques que detallen el procediment específic de declaració de l’existència de causes que puguin comportar reintegrament (revocació), i posterior exigència del reintegrament, si escau, així com dels interessos de demora corresponents.
4.2 Motius i procediment de revocació
D’acord amb el TRLFPC (art. 99), són causes de revocació:
- a) L’incompliment de l’obligació de justificació, que està relacionat amb dues actuacions diferents:
- La primera té a veure amb la manca de presentació de justificació. Amb relació a aquesta causa, cal tenir en compte el que s’ha comentat sobre el requeriment previ.
- La segona està relacionada amb la presentació de la justificació, sigui total o parcial, la qual es considera insuficient pel fet de constatar que determinats justificants no es poden tenir en compte com a despesa elegible per a la subvenció.
- b) Obtenció de la subvenció sense reunir les condicions requerides: la LGS inclou el concepte de falsejar o ocultar causes o condicions que impedeixen obtenir la subvenció.
- c) Incompliment de la finalitat per a la qual la subvenció fou concedida, totalment o parcialment, en haver destinat les quantitats percebudes a finalitats diferents: en aquest motiu caldria incloure els casos en què es detecten despeses que no responen a l’activitat subvencionada o no tenen la naturalesa subvencionable d’acord amb l’article 31 de la LGS o el que estableixin les bases reguladores.
En aquest sentit, és important tenir en compte que l’article 17.3.n de la LGS estableix que “el contingut de les bases reguladores ha de contenir els criteris de graduació dels possibles incompliments de les condicions imposades amb motiu de la concessió de les subvencions. Aquests criteris constitueixen la base per determinar la quantitat que finalment hagi de percebre el beneficiari una vegada justificat l'objecte de la subvenció o, si escau, l’import a reintegrar, i hauran de respondre al principi de proporcionalitat”.
D’altra banda, l’article 62 del RLGS determina que “a la resolució de concessió han de quedar clarament identificats els compromisos assumits pels beneficiaris; quan l'import de la subvenció i la seva percepció depenguin de la realització per part del beneficiari d'una activitat proposada per ell mateix, ha de quedar clarament identificada tal proposta o el document on es va formular”.
Igualment, és rellevant tenir en compte, tal com afirma Marta Mas Valentí en el seu apunt, que “l’incompliment total de l’objectiu comporta el reintegrament íntegre de la subvenció obtinguda. Així mateix, l’incompliment parcial de l’objectiu també té com a conseqüència el reintegrament de la subvenció, però, en aquest cas, quan el compliment de les obligacions s’aproxima de manera significativa al compliment total i el beneficiari acredita una actuació que inequívocament tendeix a satisfer els seus compromisos, es podria admetre que la quantitat a reintegrar no fos la totalitat de l’import rebut sinó que es decidís d’acord amb el que disposa l’article 37.2 de la LGS, en aplicació de criteris que figurin en les bases reguladores o, si no n'hi ha, en la normativa reguladora de la subvenció. No obstant això, el redactat del citat article és insuficient, ja que no determina quina és la manera de procedir en els casos que ni en les bases reguladores ni en la normativa reguladora de la subvenció s’hagin establert els criteris per modular el reintegrament. Davant l'absència d'aquests criteris, en molts casos s'ha hagut d'acudir als tribunals per expedir l'aplicació del principi de proporcionalitat, bé pel fet d'entendre que s'ha donat compliment a l'objectiu de la subvenció, bé perquè el seu compliment s'aproxima significativament al compliment total o, almenys, per acceptar un reintegrament parcial i proporcional a l'incompliment”.
- d) L'incompliment de les condicions imposades als beneficiaris amb motiu de la concessió de la subvenció, incloent-hi l'obstrucció de les actuacions de control o la resistència a permetre-les de manera que s'impedeixi comprovar l'acreditació d'haver executat l'objecte de la subvenció.
- e) Excés obtingut sobre el cost de l’activitat desenvolupada.
En aquest cas, tal com afirma Marta Mas Valentí en aquest apunt, quan l’import de la subvenció s’ha fixat com un percentatge del cost total de l’activitat subvencionada, cal aplicar l’article 32.1 del RLGS, que estableix que “Llevat que les bases reguladores estableixin una altra cosa, el pressupost de l'activitat presentat pel sol·licitant, o les seves modificacions posteriors, han de servir de referència per a la determinació final de l'import de la subvenció, que es calcula com un percentatge del cost final de l'activitat. En aquest cas, l'eventual excés de finançament públic s'ha de calcular prenent com a referència la proporció que ha d'assolir l'esmentada aportació respecte del cost total, de conformitat amb la normativa reguladora de la subvenció i les condicions de la convocatòria”.
D’altra banda, quan l’import de la subvenció s’ha fixat com un import cert, l’article 32.2 del RLGS estableix que “[…] queda a compte del beneficiari la diferència de finançament necessari per a l'execució total de l'activitat subvencionada, i s'ha de reintegrar, en aquest cas, el finançament públic únicament per l'import que sobrepassi el cost total d'aquesta activitat”.
Finalment, l’article 34 del RLGS estableix que “quan es produeixi excés de subvencions percebudes de diferents entitats públiques respecte del cost del projecte o l'activitat, i aquestes siguin compatibles entre si, el beneficiari ha de reintegrar l'excés juntament amb els interessos de demora […]. El reintegrament de l'excés s'ha de fer a favor de les entitats concedents en proporció a les subvencions concedides per cadascuna”.
- f) Manca d’inclusió o utilització dels mitjans que utilitzen per prevenir i detectar casos d'assetjament sexual i d'assetjament per raó de sexe i intervenir-hi en llurs centres de treball.
Si bé la LGS estableix les causes de reintegrament en l’article 37, el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, que cal recordar que va ser aprovat abans de l’aprovació de la Llei general de subvencions, estableix la mateixa casuística.
El procediment de revocació es desenvolupa en l’article 100 del TRLFPC. Tanmateix, prèviament a l’inici del procediment de revocació, cal tenir en compte el requeriment previ establert en l’article 16.3 de l’Ordre ECO/172/2015, de 3 de juny. En aquest sentit, és important no confondre el concepte de requeriment previ a la revocació o reintegrament de subvencions, de 15 dies hàbils, establert en l’article 16.3, amb el requeriment previst a l’article 15.2 de l’Ordre ECO/172/2015, de 3 de juny, en el sentit que quan l’òrgan administratiu competent per a la comprovació de la subvenció apreciï l’existència de defectes esmenables en la justificació, ho ha de posar en coneixement de l’entitat beneficiària i li ha de concedir un termini de 10 dies hàbils per corregir-los.
El requeriment previ establert en l’article 16.3 té l’objectiu que el beneficiari presenti la justificació exigida en les bases reguladores o instrument de concessió corresponent. La falta de presentació en el termini establert en aquest apartat comporta la revocació i, si escau, l’exigència del reintegrament i altres responsabilitats establertes en la legislació aplicable en matèria de subvencions. La presentació de la justificació en el termini addicional establert en aquest apartat no eximeix el beneficiari de les sancions.
↑ 4.2 Motius i procediment de revocació | ↑ Índex de la unitat
4.2.1 Característiques de la fase declarativa (revocació)
El procediment s’inicia d’ofici per acord de l’òrgan competent, per iniciativa pròpia o a conseqüència d’una ordre superior, a petició raonada d’altres òrgans o per denúncia. Aquest procediment es pot iniciar, també, a conseqüència del resultat dels informes de control financer elaborat pels òrgans de control intern o extern.
L’òrgan competent per revocar la subvenció és l’òrgan concedent.
En l’acord d’inici del procediment, s’ha d’indicar:
- la causa que determina l’inici,
- les obligacions incomplertes i
- l’import de la subvenció afectat.
Igualment, s’ha de reconèixer a les persones interessades el dret a fer al·legacions, proposar mitjans de prova i el tràmit d’audiència. És necessari, per tant, garantir el tràmit d’audiència a la persona interessada durant el procediment. Concretament, l’article 94 del RLGS disposa que s’ha de notificar al beneficiari o a l'entitat col·laboradora i que cal atorgar-li un termini de quinze dies perquè presenti les al·legacions o la documentació que consideri oportunes.
El termini per concloure l'expedient és de dotze mesos a comptar de la data de la resolució d'inici de l'expedient, que ha de ser dictada per l'òrgan que va signar la resolució de concessió. Un cop transcorregut el termini establert (dotze mesos) sense que s’hagi notificat la resolució expressa, es produeix la caducitat del procediment. Aquest termini es pot prorrogar de manera motivada per un període no superior a sis mesos, d'acord amb el que determinen les normes reguladores del procediment administratiu comú.
Un cop acordat l’inici del procediment de revocació, com a mesura cautelar, la tresoreria pot adoptar, a proposta de l’òrgan concedent o de la Intervenció General, la retenció de les quantitats pendents d’abonar al perceptor, sense ultrapassar, en cap cas, l’import que fixin la proposta o la resolució d’inici de l’expedient, amb els interessos de demora meritats fins en aquell moment. La imposició d’aquests interessos s’ha d’acordar per resolució motivada.
↑ 4.2 Motius i procediment de revocació | ↑ Índex de la unitat
4.2.2 Efectes de la revocació (fase declarativa de l’existència de causes que provoquen un reintegrament): el reintegrament
Els beneficiaris, les persones físiques o jurídiques, han de respondre directament de les quantitats a retornar; en el cas de les persones jurídiques, en són responsables subsidiaris els administradors que van votar favorablement els acords que són causa de l’incompliment o no s’hi van oposar o els van consentir i, en cas que s’hagin dissolt, són responsables de les obligacions pendents.
La responsabilitat és solidària per als socis o partícips en cas de dissolució o de liquidació i fins al límit de la quota de liquidació.
Si la resolució estableix que s'ha produït una causa de revocació, s'ha d'acordar, d'acord amb la normativa reguladora dels ingressos de dret públic, el reintegrament total o parcial de les quantitats percebudes i l'exigència dels interessos de demora des de la data de pagament de la subvenció o de les bestretes o pagaments a compte efectuats i fins al moment en què s’acordi la procedència de reintegrament, o la data en què el deutor ingressi el reintegrament, si aquest és anterior.
L'incompliment de l'obligació de reintegrament pot originar l'execució de les garanties prestades.
La prescripció del dret és a comptar des de:
- El moment en què va vèncer el termini per presentar la justificació per part del beneficiari.
- El moment de la concessió de la subvenció, en els casos que s’hagi concedit en consideració a la concurrència d’una determinada situació en el perceptor que no requereix cap altra justificació que l’acreditació per qualsevol mitjà admissible en dret de la situació esmentada prèviament a la concessió.
- El moment en què venç el termini en què el beneficiari hagi de complir o mantenir condicions o obligacions establertes.
La resolució de revocació posa fi a la via administrativa.
La revocació de la subvenció i, si escau, el reintegrament, són independents i compatibles amb la imposició de les sancions que, si escau, puguin determinar.
↑ 4.2 Motius i procediment de revocació | ↑ Índex de la unitat
