• 1.1 Introducció
• 1.2 Conceptes generals
• 1.3 Especial referència a la subcontractació de les activitats objecte de la subvenció
• 1.4 Obligacions de publicitat i transparència que corresponen als perceptors dels ajuts i les subvencions
• 1.5 Procediment de justificació de subvencions

El Consell d’Estat, al seu dictamen sobre el que després seria la Llei 38/2003, general de subvencions (LGS), va analitzar la figura de les subvencions des d'una perspectiva econòmica i administrativa:

• a) Des de la perspectiva econòmica, les subvencions són una modalitat important de despesa pública i, per tant, han d'ajustar-se a les directrius de la política pressupostària i seguir els principis d'estabilitat, transparència, eficiència, eficàcia i qualitat de la gestió dels recursos públics.

• b) Des de la perspectiva administrativa, les subvencions són una tècnica de foment de determinats comportaments considerats d'interès general i fins i tot un procediment de col·laboració entre l'Administració pública i els particulars per a la gestió d'activitats d'interès públic. La millora de la gestió, el control i el seguiment de les subvencions i la correcció de les insuficiències normatives, de les febleses en els processos de gestió i control i de les conductes fraudulentes que es poden donar en aquest àmbit, són essencials per aconseguir assignacions eficaces i eficients des d'aquesta modalitat de despesa i fer compatible la importància creixent de les polítiques de subvencions amb la política pressupostària.

La LGS va fixar unes fases procedimentals ad hoc per gestionar les subvencions que no es corresponen exactament amb les tradicionals del procediment administratiu, sempre fonamentades en principis bàsics dictats a l'empara del que disposa l'article 149.1.13.a, 14.a i 18.a de la Constitució.

Així la LGS, en els articles 23-27, estructura les diverses etapes o fases del procediment subvencional: iniciació (art. 23); instrucció (art. 24); resolució (art. 25); notificació de la resolució (art. 26) i reformulació de les sol·licituds (art. 27).

L’article 2 de la LGS, sobre el concepte de subvenció, destaca que aquesta transmissió dinerària o de drets per part de l’ens concedent resta subjecta al següent:

1. El compliment d'un determinat objectiu.
2. L'execució d'un projecte, la realització d'una activitat, l'adopció d'un comportament singular, ja efectuats o per efectuar, o la concurrència d'una situació.
3. El perceptor/beneficiari ha de complir les obligacions materials i formals que s'hagin establert.

Per tant, i de forma resumida, el perfeccionament del fet subvencional resta condicionat al compliment de les obligacions objectives i subjectives que va fonamentar la concessió de la subvenció o l'ajut.

La LGS, a l'article 14, perfila i concreta el comportament obligacional, pel que fa a la justificació, que ha de seguir el beneficiari de la subvenció per obtenir-la:

1. Complir l'objectiu, executar el projecte, exercir l'activitat o adoptar el comportament que fonamenta la concessió de les subvencions.
2. Justificar davant l'òrgan concedent o l'entitat col·laboradora, si s'escau, el compliment dels requisits i les condicions, i també la realització de l'activitat i el compliment de la finalitat que determinin la concessió o el gaudi de la subvenció.

L'article 98.1 del TRLFPC condiciona el reconeixement de l’obligació subvencional i el pagament posterior al fet que l’òrgan concedent acrediti que ha comprovat, sobre la subvenció:

• a) La justificació adequada de les despeses imputades a la subvenció.
• b) La realització de la totalitat de l’objecte de la subvenció.
• c) El compliment de les condicions i les seves finalitats.

Com comentarem en altres punts, el moment de la concessió de la subvenció té la seva transcendència, entre diversos aspectes, pel que fa a la comptabilització de la subvenció per part del perceptor. El moment i la forma del registre comptable de les subvencions ha estat objecte d'un apunt a l'Espai temàtic sobre gestió d'ajuts i subvencions de l'EAPC.

En aquestes unitats intentarem donar suport als gestors de les subvencions, ja que l’òrgan concedent és la “primera línia” de la fase de justificació de les subvencions, i cada vegada la normativa els atorga un paper més rellevant.

En sintonia amb els articles 14 i 15 de la LGS, la normativa catalana potencia la competència per verificar la justificació de les subvencions per l’òrgan concedent (art. 95.a i 96.c; 98.1, etc., del text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya [TRLFPC]).

La darrera modificació (Ordre VEH/79/2020, de 9 de juny) del text de l’Ordre ECO/172/2015, de 3 de juny, sobre les formes de justificació de subvencions, insisteix en aquesta línia, de la qual podem destacar tres referències, atribuïdes als òrgans gestors de l’ens concedent (art. 5):

• a) La comprovació de la documentació acreditativa de les despeses efectuades, després del reconeixement de l'obligació del pagament de la subvenció.
• b) La verificació del compliment de la finalitat de les subvencions i que el procediment adoptat per a la justificació és l'apropiat, així com la conformitat, l'exactitud i la integritat de les justificacions aportades.
• c) Tot això d’acord amb un pla anual d'actuacions de verificació que aprovi l'òrgan titular del departament o entitat.

Lògicament, les tasques de verificació de les justificacions de les subvencions per part de l’ens concedent no minoren les competències que en la matèria corresponen a altres òrgans: interns (intervenció delegada) i externs (Parlament, Sindicatura de Comptes, Oficina Antifrau i òrgans jurisdiccionals).

↑ Índex de la unitat

• 1.2.1 Obligacions del perceptor
• 1.2.2 La regulació de la justificació a les bases

Dins dels aspectes de la justificació d’una subvenció, els perceptors o beneficiaris estan subjectes a un conjunt d’obligacions que fonamentalment trobarem en la LGS i el TRLFPC.

La LGS, a l'article 14, i sempre pel que fa a la justificació de la subvenció, assigna al beneficiari les següents càrregues obligacionals a acreditar davant de l’ens atorgant o de l’entitat col·laboradora, si així ho preveuen les bases:

• a) Complir l'objectiu, executar el projecte, exercir l'activitat o adoptar el comportament que fonamenta la concessió de les subvencions.

• b) Justificar el compliment dels requisits i les condicions, i també la realització de l'activitat i el compliment de la finalitat que determinin la concessió o el gaudi de la subvenció.

• c) Sotmetre's a les actuacions de comprovació, que ha d'efectuar l'òrgan concedent o l'entitat col·laboradora, si s'escau, i qualsevol altra de comprovació i control financer que puguin dur a terme els òrgans de control competents, tant nacionals com comunitaris, i aportar tota la informació que li sigui requerida en l'exercici de les actuacions anteriors.

• d) Comunicar a l'òrgan concedent o l'entitat col·laboradora l'obtenció d'altres subvencions, ajuts, ingressos o recursos que financin les activitats subvencionades. Aquesta comunicació s'ha d'efectuar tan aviat com es conegui i, en tot cas, abans de la justificació de l'aplicació donada als fons percebuts.

• e) Els beneficiaris han de donar publicitat de les subvencions i ajudes percebudes de forma adequada al caràcter públic del finançament de programes, activitats, inversions o actuacions de qualsevol classe que siguin objecte de subvenció, en els termes establerts reglamentàriament.

• i) Procedir al reintegrament dels fons percebuts en els casos que preveu l'article 37 de la LGS i que més endavant tractarem.

A banda d’aquestes obligacions, el beneficiari, ja per se ha de disposar de:

• a) Els llibres comptables, els registres diligenciats i altres documents degudament auditats en els termes que exigeix la legislació mercantil i sectorial aplicable al beneficiari en cada cas, així com tots els estats comptables i els registres específics que exigeixin les bases reguladores de les subvencions, amb la finalitat de garantir l'exercici adequat de les facultats de comprovació i control.

• b) La conservació dels documents justificatius de l'aplicació dels fons rebuts, incloent-hi els documents electrònics, mentre puguin ser objecte de les actuacions de comprovació i control.

Aquests aspectes de la LGS tenen caràcter de precepte bàsic. Recordem que per al TCE (STC 32/1981), el concepte de bàsic es concreta en un criteri material, com el comú denominador normatiu que, oferint una regulació uniforme, essencial i directament aplicable, protegeix l'interès general. És una manifestació dels mecanismes de distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes, de tal forma que el primer es reserva la competència per regular els elements medul·lars d’una matèria, i a les comunitats autònomes en correspon el desenvolupament.

↑ 1.2 Conceptes generals | ↑ Índex de la unitat

El TRLFPC, a l'article 95, regula les obligacions dels beneficiaris o perceptors de les subvencions, de les quals podem destacar:

• a) Acomplir l'activitat o adoptar el comportament que fonamenta la concessió de la subvenció davant l’entitat concedent o, si escau, davant l’entitat col·laboradora.

• b) Complir els requisits i les condicions que determinin la concessió o el gaudiment de la subvenció, mitjançant els justificants de les despeses que acreditin:
  • Cobrir l’import finançat.
  • Complir la finalitat per a la qual s’ha concedit la subvenció.

• c) Sotmetre's a les actuacions de comprovació de l'entitat concedent o, si escau, de l'entitat col·laboradora, a les de control de l'activitat economicofinancera que corresponguin a la Intervenció General de la Generalitat, a la Sindicatura de Comptes o a altres òrgans competents.

• d) Comunicar a l'entitat concedent o, si escau, a l'entitat col·laboradora l'obtenció de subvencions per a la mateixa finalitat, procedent de qualsevol de les administracions o entitats públiques o privades, nacionals o internacionals, i les alteracions de les condicions per a l’atorgament.

• e) Proposar a l'òrgan concedent qualsevol canvi que, dins la mateixa finalitat, es pugui produir en la destinació de la subvenció que, si s'escau, ha de ser expressament autoritzat per l'òrgan concedent.

• f) En el cas que la persona beneficiària estigui inclosa en el seu l'àmbit subjectiu, ha d'acreditar haver tramès tota la informació que ha de contenir el Registre de subvencions i ajuts de Catalunya, amb relació a les subvencions i els ajuts que hagi concedit.

En cas que les entitats perceptores siguin ens locals o entitats de llur sector públic, és requisit necessari per al pagament de les subvencions amb càrrec als pressupostos de la Generalitat el compliment de llurs obligacions de tramesa de documentació economicofinancera d’acord amb el que estableix la Llei municipal i de règim local (art. 98.4 del TRLFPC i 145 bis del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya). La tresoreria ha de retenir els pagaments fins que el departament competent en matèria d’Administració local en comuniqui el compliment o fins que el pagament prescrigui. Amb això, el legislador vol reforçar les obligacions de fer arribar els comptes de les administracions locals i del sector públic català a la Sindicatura de Comptes, com l'òrgan fiscalitzador extern dels comptes, de la gestió econòmica i del control d'eficiència del sector públic de Catalunya. La Sindicatura de Comptes és una institució estatutària independent de l'executiu.

↑ 1.2 Conceptes generals | ↑ Índex de la unitat

La solució més operativa per evitar que els beneficiaris estiguin abocats a una permanent consulta de diverses normes, és que a les bases reguladores de les subvencions estiguin clarament indicats els aspectes relatius a la justificació de la subvenció, d’acord amb la LGS i el TRLFPC. La necessitat que les bases siguin publicades abans de la convocatòria, o com a molt de manera simultània, permet el compliment dels principis de legalitat i de seguretat jurídica. Les bases estableixen les normes que regulen el contingut de la relació jurídica subvencional en allò que no estableixi la LGS.

Com indica el treball sobre la "naturalesa jurídica de les ordres de bases reguladores de subvencions", ¹⁾ la Sentència del Tribunal Suprem de 30 de novembre de 2017 va abordar la qüestió relativa a la naturalesa de les bases reguladores d’una convocatòria de subvencions. Va considerar (FJ 3) que el que és rellevant és el contingut que tenen i no la forma que adopten, atès que la forma deriva exclusivament de l’òrgan que adopta la decisió, de tal manera que en funció de “si tales bases tienen una validez para sucesivas convocatorias y se incorporan al ordenamiento jurídico para un determinado período de tiempo o de forma indefinida o si, por el contrario, son unas bases exclusivas para una sola convocatoria y sólo válidas para su aplicación única pero plúrima en dicha ocasión”, tindran, respectivament, naturalesa de disposició general o bé d’actes administratius plúrims.

Sobre les bases no hem de perdre de vista la jurisprudència consolidada (sentències del Tribunal Constitucional del 15.6.1981, 28.4.1982, 5.8.1983 i 11.11.1983, entre d’altres) sobre el seu caràcter de reglament, que les subjecta a les lleis que pretenen desenvolupar i per tan sols poden incorporar noves normes si no s’oposen a les lleis (LGS i TRLFPC), per evitar incórrer en nul·litat radical.

A aquest respecte, i sobre la importància de les bases reguladores, el Tribunal Suprem, en la Sentència núm. 306/2021 de 4 de març, ha reconegut una nova condició, prèvia a la promulgació de les bases: l’existència del corresponent pla estratègic de subvencions (PES). La Sentència és categòrica sobre aquest tema, i no estem davant un principi programàtic, sinó que la seva omissió és un vici procedimental essencial que farà malbé la convocatòria que s'hagi dictat.

Pel que fa a les subvencions atorgades per l’Administració de la Generalitat, les entitats creades o participades de manera majoritària, directament o indirectament, per la Generalitat i les universitats públiques catalanes (art. 88 del TRLFPC), afegirem els aspectes que sobre la justificació de les subvencions assenyala l'Acord GOV/85/2016, de 28 de juny, pel qual s'aprova la modificació del model tipus de bases reguladores aprovat per l'Acord GOV/110/2014, de 22 de juliol, pel qual s'aprova el model tipus de bases reguladores dels procediments per a la concessió de subvencions en règim de concurrència competitiva, dels quals destaquen:

• Despeses subvencionables
• Justificació
• Obligacions de les persones beneficiàries
• Modificació de la resolució
• Revocació
• Sancions
• Protecció de dades.

Amb independència que les bases reguladores de les subvencions fixin com a moment temporal per justificar la subvenció l’anterior o el posterior a la seva concessió, el concepte fonamental radica en l’obligació del perceptor o beneficiari de la subvenció d’acreditar, davant de l’òrgan concedent, el compliment de totes les obligacions objectives i subjectives que fonamenten l’atorgament. La manca de determinació de la data per justificar està prevista a l’article 30 de la LGS en el sentit que s'ha de presentar com a màxim en el termini de tres mesos des de la finalització del termini per dur a terme l'activitat objecte de la subvenció, com una mesura de “tancament” normatiu.

Sobre les subvencions subjectes al TRLFPC, l’article 98.1 preveu que les formes de justificació que acrediten i permeten el reconeixement de l’obligació de pagament posterior de les subvencions, s’han d’establir per ordre de la persona titular del departament competent en matèria d’economia i finances, que s’ha concretat a l’Ordre ECO/172/2015, de 3 de juny, sobre les formes de justificació de subvencions. A l'article 2 ja prescriu que les bases reguladores de la subvenció han d’establir la modalitat de justificació de la subvenció entre les que ofereix l’Ordre.

La primera consideració a apreciar és que a les bases reguladores de les subvencions cal que de la forma més clara possible és determini:

• a) La modalitat de justificació de la subvenció, entre les opcions que permet l’Ordre ECO/172/2015 (modificada per l'Ordre VEH/79/2020, de 9 de juny), per a les subvencions atorgades per l’Administració de la Generalitat de Catalunya, les seves entitats autònomes i la resta de les entitats del seu sector públic.

• b) L’estructura i l’abast de la modalitat seleccionada, que ha de tenir en compte especialment el compliment de la totalitat de l’acció, activitat o projecte global o, si escau, la consecució dels objectius de la part de l’acció, activitat o projecte global subvencionada si aquesta part és susceptible d’ús o aprofitament separat i constitueix una unitat funcional.

↑ 1.2 Conceptes generals | ↑ Índex de la unitat

Sobre la denominada subcontractació de les subvencions, ja vam apuntar alguns aspectes a l’apartat 6.5.1 del curs de Gestió de les subvencions de l'EAPC, que recomanen rellegir.

• La regla general és que l’activitat subvencionada l’ha de portar a terme el beneficiari.
• La regla especial és que l’activitat subvencionada sigui portada a terme per un tercer, generant-se la figura de la subcontractació.

I s'ha de dur a terme sempre amb previsió i normativització a les bases reguladores.

Subcontractar comporta traslladar a un tercer l'execució de part o de tot el comportament o activitat que hauria de portar a terme el perceptor o beneficiari per si mateix. Podem incloure la contractació dels serveis o prestacions que el perceptor no pot fer amb els seus recursos (humans i materials) dins de les activitats que constitueixen el seu objecte o finalitat social. Segons l’article 29 de la LGS queda fora d'aquest concepte de la subcontractació la contractació de les despeses en què hagi d'incórrer el beneficiari per dur a terme per si mateix l'activitat subvencionada.

Per exemple: subvenció atorgada a una empresa per fer cursos de català entre els seus treballadors nouvinguts. L’empresa contracta professors, lloga locals i compra material fungible per fer els cursos. No estaríem davant d’una subcontractació. Ara bé, sí que hi hauria subcontractació si contracta l'execució dels cursos amb un centre docent, ja que estaria traslladant a aquest centre l'execució de l’activitat que va fonamentar la concessió de la subvenció.

Les línies que diferencien un supòsit de l’altre són molt etèries i cada cas requereix un estudi, ateses les poques eines que atorga la norma.

La subcontractació és una figura jurídica que, en la pràctica, comporta una sèrie de dificultats per gestionar les subvencions, que la fa mereixedora d’un cert espai dins d’aquest material docent.

L'Oficina Antifrau de Catalunya ha assenyalat que “[…] és aconsellable parar especial atenció a la subcontractació de les activitats objecte de la subvenció, en la mesura que aquest mecanisme s’ha identificat com un dels principals espais de risc per a la irregularitat, la corrupció o el frau en l’activitat subvencional” i fa algunes recomanacions recollides en diversos informes:

• a) Reforçar els principis de publicitat, transparència, concurrència, objectivitat, igualtat i no-discriminació que vinculen la concessió, sobretot per tal d’impedir que per aquesta via adquireixi, de facto, la condició de beneficiari qui que no reuneix les condicions per ser-ho.

• b) Aprofitar les bases per regular de manera singular qüestions com la justificació de la subvenció en els casos de subcontractació, les funcions o activats que en cap cas no poden ser objecte de subcontractació, o el percentatge de subcontractació admès.

• c) Es considera important supervisar la subcontractació quan es du a terme amb entitats vinculades amb la persona beneficiària; en la mesura que, de vegades, pot encobrir desajustos en la valoració dels béns o serveis subcontractats.

El negoci jurídic subvencional constitueix una donació modal, i per això el rigor n'ha de presidir l'execució i el control (STS núm. 1.269/2020).

Des de tal premissa, la regla general és que l'activitat subvencionada l'executa el beneficiari, la qual cosa explica que la Llei sigui restrictiva amb la subcontractació, que en tot cas requereix s'estableixi a les bases reguladores.

Abans de res cal recordar que la relació que s’estableix entre l’ens que atorga la subvenció i el que la rep, està configurada entre dos subjectes, concedent i perceptor o beneficiari.

La situació obligacional bilateral sembla clara a la LGS, ja que l’article 14 genera una obligació personal per al perceptor de “[…] complir l'objectiu, executar el projecte, dur a terme l'activitat o adoptar el comportament que fonamenta la concessió […]” de la subvenció, com semblantment recull l’article 95 del TRLFPC, en fixar les obligacions de la persona beneficiària: “[…] Executar l'activitat o adoptar el comportament que fonamenta la concessió de la subvenció.” El perceptor ha de complir aquesta relació obligacional per mà pròpia. La concessió de la subvenció es fa intuitu personae.

El Tribunal de Cuentas, de forma reiterada, manifesta que l'obligació del compliment d’un determinat objectiu, l'execució d’un projecte o l’adopció d’un comportament que i, per tant, sol pot ser acomplerta pel beneficiari, fora dels límits taxats a la Llei.

Per construir aquesta figura, que impròpiament la LGS denomina "subcontractació", malgrat que no existeix una relació contractual, s'inspira en la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic. Amb les seves modificacions posteriors, l’article 215 conceptualitza la subcontractació en permetre que “El contractista pot concertar amb tercers l'execució parcial de la prestació amb subjecció al que disposin els plecs, tret que conformement al que s'estableix en les lletres d) i e) de l'apartat 2n d'aquest article, la prestació o part d'aquesta hagi de ser executada directament pel primer […]”. I a l'article 29 incorpora sense més la subcontractació de les activitats subvencionades pels beneficiaris: “A l'efecte d'aquesta llei, s'entén que un beneficiari subcontracta quan concerta amb tercers l'execució total o parcial de l'activitat que constitueix l'objecte de la subvenció. Queda fora d'aquest concepte la contractació de les despeses en què hagi d'incórrer el beneficiari per executar per si mateix de l'activitat subvencionada.”

En el supòsit que les bases permetessin la subcontractació sense establir límits quantitatius, el beneficiari no pot subcontractar més del 50% de l'import de l'activitat subvencionada, sumant els preus de tots els subcontractes.

↑ Índex de la unitat

L’article 29 de la LGS construeix els supòsits en què és possible la subcontractació, sempre amb previsió a les bases en el procediment concessional ordinari (concurrència pública) i en la resolució o el títol de concessió en les atorgades pel procediment extraordinari (directes, extraordinàries, nominatives o per norma de rang legal):

• a) En cap cas es poden subcontractar activitats que, tot i augmentar el cost de l'activitat subvencionada, no aportin valor afegit al contingut de la mateixa activitat.

• b) El beneficiari pot subcontractar únicament, totalment o parcialment l'activitat quan la normativa reguladora de la subvenció ho disposi. L'activitat subvencionada que el beneficiari subcontracti amb tercers no pot excedir el percentatge que es fixi en les bases reguladores de la subvenció. En cas que la previsió no figuri, el beneficiari pot subcontractar fins a un percentatge que no excedeixi el 50 % de l'import de l'activitat subvencionada.

• c) El beneficiari és responsable que en l'execució de l'activitat subvencionada concertada amb tercers es respectin els límits que estableixi la normativa reguladora de la subvenció quant a la naturalesa i la quantia de despeses subvencionables, i els contractistes estan subjectes al deure de col·laboració.

↑ Índex de la unitat

Si l'activitat concertada supera el 20 % de l'import de la subvenció i l'import sigui superior a 60.000 euros, la subcontractació està sotmesa al compliment dels requisits següents:

• a) Formalització del contracte per escrit, amb autorització prèvia de l’ens concedent de la subvenció segons determinin les bases.
• b) No es pot fraccionar un contracte per tal de disminuir-ne la quantia i eludir el compliment dels requisits exigits.
• c) La relació obligacional exclusivament s’estableix entre el beneficiari i el subcontractista. En cap cas amb l’Administració, sens perjudici que el subcontractista resta subjecte al deure de col·laboració per permetre la verificació adequada del compliment dels límits esmentats.
• d) El beneficiari assumeix la responsabilitat total de l'execució de l'activitat subvencionada davant l'Administració.

Com ja s'ha esmentat, l'execució de l’activitat o comportament objecte de la subvenció, és una obligació personalíssima del perceptor o beneficiari, i per aquest principi el legislador ha exclòs de la possibilitat d’actuar com a subcontractista determinades persones (art. 29.7 de la LGS):

• Els qui estiguin exclosos de la possibilitat de contractar amb el sector públic.

• Intermediaris o assessors en els quals els pagaments es defineixin com un percentatge del cost total de l'operació, llevat que el pagament estigui justificat amb referència al valor de mercat del treball efectuat o els serveis prestats. És essencial determinar el preu de mercat (art. 32 i 33 de la LGS).

• Un grup de persones o entitats, vinculats a la subvenció d’alguna manera:
  • Que hagin percebut altres subvencions per acomplir l'activitat objecte de contractació.
  • Sol·licitants d'ajuda o subvenció en la mateixa convocatòria i programa, que no hagin obtingut subvenció perquè no compleixin els requisits o no assoleixin la valoració suficient.

• Persones o entitats vinculades amb el beneficiari. A l’article 68.2 del reglament de la LGS, es concreta aquesta vinculació:
  • Persones físiques unides per relació conjugal o persones lligades amb anàloga relació d'afectivitat, parentiu de consanguinitat fins al quart grau o d'afinitat fins al segon (fins a cosins, avis i cunyats, respectivament).
  • Les persones físiques i jurídiques que tinguin una relació laboral retribuïda mitjançant pagaments periòdics.
  • Ser membres associats del beneficiari a què es refereix l'apartat 2 i membres o partícips de les entitats sense personalitat jurídica a què es refereix l'apartat 3 de l'article 11 de la LGS.
  • Una societat i els seus socis majoritaris o els seus consellers o administradors, així com els cònjuges o persones lligades amb anàloga relació d'afectivitat i familiars fins al quart grau de consanguinitat o d'afinitat fins al segon.
  • Les societats que, d'acord amb la Llei 24/1988, de 28 de juliol, reguladora del Mercat de valors, reuneixin les circumstàncies requerides per formar part del mateix grup.
  • Les persones jurídiques o agrupacions sense personalitat i els seus representants legals, patrons o els qui exerceixin la seva administració, així com els cònjuges o persones lligades amb anàloga relació d'afectivitat i familiars fins al quart grau de consanguinitat o d'afinitat fins al segon.
  • Les persones jurídiques o agrupacions sense personalitat i les persones físiques, jurídiques o agrupacions sense personalitat que, conforme a normes legals, estatutàries o acords contractuals tinguin dret a participar en més d'un 50 % en el benefici de les primeres.

Aquestes limitacions per subcontractar amb persones “vinculades” poden exceptuar-se a les bases amb la concurrència d'aquestes dues condicions:

• Que s'obtingui la prèvia autorització expressa de l'òrgan concedent.
• Que l'import subvencionable no excedeixi el cost incorregut per l'entitat vinculada. L'acreditació del cost es fa en la justificació en els mateixos termes establerts per a l'acreditació de les despeses del beneficiari.

Aquestes excepcions no deixen al marge les obligacions del “vinculat autoritzat” per atendre els requeriments de l’ens concedent. La Sentència del TS 3088/2020 estableix com a doctrina que “[…] quan l'activitat subvencionada s'executa mitjançant subcontractació amb una entitat vinculada, el control sobre el beneficiari es pot estendre a l'acreditació i justificació dels costos reals en què ha incorregut l'entitat subcontractada i no sols al fet que els costos responguin a preus normals de mercat […]”.

↑ Índex de la unitat

Per la seva transcendència i sense exhaurir altres possibles singularitats, sembla adient recordar que el legislador català ha generat un règim jurídic intens i ad hoc per a les subvencions o ajuts per a la cooperació internacional al desenvolupament, adaptat a les seves peculiaritats i a la finalitat perseguida. Pel que fa a la subcontractació, resta afectada per l’article 108.2 i 6 del TRLFPC, que regula que “[…] l'entitat beneficiària de la subvenció o l'ajut és la responsable de l'execució en benefici del destinatari final de la subvenció o l'ajut i de la justificació correcta davant l'òrgan que fa la concessió, independentment que la seva execució hagi estat portada a terme, totalment o parcialment, per socis locals o contraparts estrangeres […]”, i deixa fora del concepte de subcontractació el següent: “[…] l'execució total o parcial de la subvenció o l'ajut per part de socis locals o contraparts estrangeres no s'ha de considerar com a subcontractació, als efectes del que estableix l'article 29 de la Llei de l'Estat 38/2003, del 17 de novembre, general de subvencions. Els socis locals o contraparts esmentats han de figurar adequadament identificats en el projecte o proposta d'actuació. Llevat que s'estableixi d'una altra manera en les bases reguladores, qualsevol modificació dels socis locals o contraparts ha de tenir l'autorització prèvia de l'òrgan que fa la concessió […]”. El TRLFPC mateix qualifica aquestes normes d'“especials” (art. 106-108).

Per finalitzar aquest punt, cal tenir present que, d’acord amb l’apartat 6 de l’article 29 de la LGS, les persones beneficiàries són les responsables de respectar els requisits i límits de la subcontractació, i que l’incompliment d’aquestes previsions comporta l’inici d’un procediment de reintegrament de la subvenció, sobre la base de l’article 37.1.f de la LGS.

↑ Índex de la unitat

Correspon a l’ens concedent vetllar i verificar les obligacions que sobre publicitat i transparència corresponen al beneficiari o perceptor de la subvenció; de forma especial, aplicant la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIBG) i el Decret 8/2021, de 9 de febrer, sobre la transparència i el dret d'accés a la informació pública.

L’Ordre ECO/172/2015, a l'article 15, i en parlar sobre els aspectes que el beneficiari ha d'acreditar en justificar la subvenció, inclou la constància del patrocini i/o logotip de l'òrgan concedent, si a les bases reguladores s’han establert mesures de difusió que ha d’adoptar el beneficiari per donar la publicitat adequada al caràcter públic del finançament de l’activitat o inversió que sigui objecte de subvenció.

El TRLFPC, a l'article 90 bis d ja estableix una certa obligació interna, en fixar, amb caràcter general, que els beneficiaris de subvencions han de garantir que llurs òrgans de govern coneixen, analitzen i debaten, de manera directa i independent dels responsables directes de la gestió, les auditories fetes sobre els comptes de l’entitat en el cas que l’entitat resti obligada a dur-les a terme.

Segons l’article 95.f del TRLFPC, cal que beneficiari acrediti haver tramès tota la informació que ha de contenir el Registre de subvencions i ajuts de Catalunya amb relació a les subvencions i els ajuts que hagi concedit, en el cas que el beneficiari de la subvenció sigui:

• a) L'Administració de la Generalitat i les entitats públiques en què participa de manera majoritària, directament o indirectament, i també els consorcis adscrits a aquesta Administració.
• b) Les entitats que integren l'Administració local i les entitats públiques en què participen de manera majoritària, directament o indirectament, i també els consorcis locals.
• c) L'Administració pròpia d'Aran.
• d) Les entitats creades per llei del Parlament que no depenen de l'Administració de la Generalitat ni hi estan vinculades, quan exerceixen potestats administratives.

↑ Índex de la unitat

Les entitats privades han de complir les obligacions de transparència (art. 3 de la LTAIBG) -les públiques ja estan sotmeses per se-, en els supòsits següents:

• Si perceben subvencions o ajuts públics de més de 100.000 euros anuals.
• Si almenys el 40% de llurs ingressos anuals procedeix de subvencions o ajuts públics, sempre que aquesta quantitat sigui de més de 5.000 euros.
• Si, majoritàriament, porten a terme la seva activitat a Catalunya.

Per calcular els dos imports anteriors, s'ha de tenir en compte la suma del total de subvencions o ajuts públics provinents de qualsevol de les administracions públiques subjectes a la LTAIBG que hagin estat reconeguts en el curs d'un exercici econòmic comptable.

La regulació essencial de les esmentades matèries són establertes en les normes següents:

• La LTAIBG i el Decret 8/2021.
• Les bases reguladores de les subvencions o ajuts públics, atorgats pel procediment ordinari.
• Les resolucions i convenis i altres títols concessionals de les subvencions o dels ajuts atorgats pel procediment extraordinari.

Pel que fa a la forma, és adient que siguin concretades de manera detallada les obligacions de transparència exigibles a les entitats privades beneficiàries de subvencions o ajuts públics, així com els mecanismes de control i seguiment i les conseqüències derivades del seu incompliment, de conformitat amb l'ordenament jurídic, sempre intentant facilitar les obligacions de compliment als perceptors.

La informació s'ha d'incloure en un apartat específic en el web corporatiu o en el portal de transparència del perceptor, al qual s'ha de poder accedir des del portal de la Transparència de Catalunya.

Aquesta informació s'ha de mantenir publicada, com a mínim, durant cinc anys des del moment de la difusió.

Les obligacions de transparència dels perceptors de les subvencions estan en vigor mentre duri la vigència de la subvenció o l’ajut públic que ha rebut l’entitat, i la informació que han de fer pública és la següent:

• Relació d’ajuts i subvencions rebudes dels cinc darrers anys des de l’entrada en vigor de la Llei de transparència, en què s’indiqui l’import i l’objecte.
• Si s’han concedit sense concurrència pública.
• Informació relativa al control financer de l’ajut o subvenció.
• Justificacions adduïdes en el marc del retiment de comptes.

La informació s’ha de presentar de forma clara, estructurada i en format reutilitzable; ha de ser veraç i objectiva i fàcilment comprensible; s’ha d’actualitzar periòdicament, i se n’ha de facilitar la consulta.

Com afirma Oliver Garcia Muñoz en l'apunt de l'Espai temàtic sobre Gestió de la informació de l'EAPC Les obligacions de transparència dels perceptors de fons públics, els perceptors de fons públics no són responsables directes de fer efectives, davant la ciutadania, les obligacions de transparència i el dret d’accés que estableix la Llei 19/2014, que correspon garantir en exclusiva a l’administració concedent de l’ajut o la subvenció (“administració responsable”, entesa com entitat pública compresa en les lletres a, b o c de l’article 3.1 de la Llei 19/2014). L'administració, al seu torn, té l’obligació d’adreçar un requeriment a la persona beneficiària amb la finalitat de poder donar compliment a les seves obligacions de transparència activa en matèria de subvencions, ajuts públics i retribucions, o bé poder atendre les sol·licituds d’accés a informació que tinguin per objecte informacions sobre les activitats directament relacionades amb la percepció dels fons públics o relatives a les retribucions dels càrrecs o òrgans directius de les persones jurídiques beneficiàries.

Per tant, les funcions de l’ens concedent respecte a les obligacions aquí esmentades, són:

• a) Verificar-ne el compliment per part del beneficiari.
• b) En cas de detectar-se incompliments totals o parcials, requerir al beneficiari.
• c) Finalment, verificar el compliment, i en cas contrari iniciar el procediment que més endavant comentarem, com un incompliment d'obligacions per part del beneficiari de la subvenció.

Per finalitzar aquest apartat, que afecta aspectes d’una especial sensibilitat social, i com afirma Irene Artigues, a l'apunt La publicitat i la transparència de les subvencions i la col·lisió de drets de l'Espai temàtic sobre Gestió d'ajuts i subvencions, que recomanem llegir, "es pot concloure que no és gens fàcil gestionar les dades subvencionals a l’hora de complir les obligacions de publicitat i transparència, atès que el compliment absolut d’aquestes pot deixar en dubte els drets bàsics de les persones beneficiàries, motiu pel qual esdevé necessària la ponderació dels interessos que entren en joc en l’àmbit subvencional: l’interès públic i els drets i els interessos de les persones beneficiàries. Da mihi factum, dabo tibi ius".

↑ Índex de la unitat

• 1.5.1 Òrgans competents per a la verificació
• 1.5.2 Òrgans interns
• 1.5.3 Òrgans externs

Als gestors de les subvencions no se’ns escapa la transcendència pràctica d’aquesta fase.

Com afirma Cortell Giner²⁾ no es poden concedir subvencions que responguin a la mera liberalitat, i s'ha d'exigir en tot cas unes càrregues o condicions a l'efecte que l'interès públic que motiva la seva concessió es compleixi. Normalment, el beneficiari haurà de justificar les despeses efectuades per acreditar el compliment de l'objecte de la subvenció pública. No obstant això, les subvencions que es concedeixin en atenció a la concurrència d'una determinada situació en el perceptor no requereixen cap altra justificació que l'acreditació per qualsevol mitjà admissible en dret d'aquesta situació conforme a l'article 30 de la LGS.

El reconeixement de l'obligació de l’Administració i el pagament posterior de la subvenció al beneficiari està subjecte al fet que l’òrgan concedent hagi comprovat (art. 98 del TRLFPC):

• a) La justificació adequada de les despeses que se li imputen
• b) L'execució de la totalitat de l’objecte de la subvenció
• c) El compliment de les condicions i les seves finalitats.

En resum, dins de la fase de justificació, podem distingir dos nivells:

• a) Compliment de la finalitat
• b) Aplicació dels fons.

L’article 95 del TRLFPC assigna a l’ens concedent, respecte a les obligacions del perceptor de la subvenció: “[…] Acreditar davant l’entitat concedent el [compliment dels] […] requisits i les condicions que determinin la concessió […] de la subvenció, mitjançant els justificants de les despeses[…]”.”[…] Sotmetre’s a les actuacions de comprovació de l’entitat concedent […].”

Per tant, la justificació opera amb un força destacable i l’ens concedent té unes competències pròpies que no pot transmetre a altres. Recomanem la lectura a Espais temàtics de l'EAPC de l’apunt "Competència de l'ens concedent en la fase de justificació de les subvencions".

La doctrina ha elaborat diverses classificacions sobre els òrgans competents per a la verificació de subvencions, però la que està més consolidada, atesa la importància que té l’ens concedent, es basa en la situació dels diferents òrgans:

• a) Òrgans de control intern
• b) Òrgans de control extern.

El resultat és que el beneficiari de la subvenció semblaria que resta sotmès a múltiples controls, els quals, amb diverses supervisions que s'exerceixen des de competències diferents, però amb objectius similars, si no es coordinen de manera raonable, podrien arribar a actuar com una dificultat per gestió de les subvencions. Com la Intervenció General afirma en la resolució que aprova el Pla anual d’actuacions de control de la Intervenció General per a l’any 2022, amb la pluralitat de normativa aplicable vigent, que afecta les diferents modalitats de control que la Intervenció de la Generalitat pot utilitzar per a l’exercici de les seves funcions, es consoliden les diferents actuacions de control en un sol pla anual d’actuacions de control.

Cal recordar que l’Ordre ECO/172/2015, de 3 de juny, sobre les formes de justificació de subvencions, ja fa esment a l’article 5 del pla anual d'actuacions de verificació de l'òrgan gestor com l'instrument que recull una metodologia documentada i estructurada del seguiment de l'activitat subvencionada i que s'elabora en funció d'elements de risc, dels sistemes electrònics de seguiment i verificació, així com les comprovacions fetes in situ. La Intervenció General pot incloure el control d'aquestes subvencions i dels plans anuals d'actuacions de verificació en el seu pla anual d'actuacions de control. El Pla inclou el control financer de les subvencions i ajuts concedits a persones, entitats públiques o privades o institucions sense finalitat de lucre per la Generalitat de Catalunya, siguin finançades amb fons de la Generalitat de Catalunya, com d’altres administracions o procedents de la Unió Europea.

↑ 1.5 Procediment de justificació de subvencions| ↑ Índex de la unitat

Ara ens referim als òrgans que formen part de l’ens concedent de la subvenció. La LGS recull de manera expressa la facultat de l'òrgan concedent de comprovar l'execució de l'activitat i el compliment de l'objecte de la subvenció per part del beneficiari, així com la justificació presentada per aquest.

Les bases reguladores de les subvencions han de concretar els òrgans competents per a l'ordenació, la instrucció i la resolució del procediment de concessió de la subvenció (art. 17.3.g i i), a banda del termini i forma de justificació per part del beneficiari o de l'entitat col·laboradora, si s'escau, del compliment de la finalitat per a la qual es va concedir la subvenció i de l'aplicació dels fons percebuts.

L’article 32 de la LGS encara és més concret en atribuir, pel que fa a la verificació de subvencions, a l'òrgan concedent la comprovació de la justificació adequada de la subvenció, així com l'execució de l'activitat i el compliment de la finalitat que determinin la concessió o el gaudi de la subvenció. En el cas de la concurrència d’entitat col·laboradora, aquesta, en nom i per compte de l'òrgan concedent, pot fer aquestes comprovacions segons les previsions de les bases, però sense que això exoneri l’ens concedent del seu paper en aquesta fase. Pel que fa a preceptes, que tenen la qualitat de legislació bàsica, la LGS recull la facultat de l'òrgan concedent de comprovar l'execució de l'activitat i el compliment de l'objecte de la subvenció per part del beneficiari, així com la justificació presentada. Competència que també està expressament consignada (entre d'altres) en l’article 9.4.a de la LGS, dins de les obligacions del perceptor d’una subvenció o ajut, ja que de manera imperativa assenyala que cal “[…] Justificar davant l'òrgan concedent o l'entitat col·laboradora, si s'escau, el compliment dels requisits i les condicions, i també la realització de l'activitat i el compliment de la finalitat que determinin la concessió o el gaudi de la subvenció […]”; és a dir, el compliment de les condicions objectives i subjectives que van fonamentar la concessió de la subvenció.

La normativa catalana, fonamentalment recollida al TRLFPC, en l'article 95.a i entre les obligacions de la persona beneficiària, assenyala que cal “[…] Acreditar davant l’entitat concedent o, si escau, davant l’entitat col·laboradora el que determina la lletra a) executar l'activitat o adoptar el comportament que fonamenta la concessió de la subvenció […], i complir els requisits i les condicions que determinin la concessió o el gaudiment de la subvenció, mitjançant els justificants de les despeses que ha de cobrir l’import finançat i el compliment de la finalitat per a la qual s’ha concedit la subvenció”. En l’apartat c disposa que cal “[…] Sotmetre's a les actuacions de comprovació de l'entitat concedent […]”. En l’article 96.c, i sobre les subvencions amb presència d’entitats col·laboradores, assenyala que aquestes resten obligades a “[…] Justificar l'aplicació dels fons percebuts davant l'entitat concedent […]”.

L’article 98.1 del TRLFPC, en normativitzar sobre el reconeixement de l'obligació, les revocacions i els pagaments, torna a concretar que “[…] El reconeixement de l’obligació i el pagament posterior de la subvenció al beneficiari es produeix un cop l’òrgan concedent ha comprovat la justificació adequada de les despeses que se li imputen, l'execució de la totalitat de l’objecte de la subvenció i el compliment de les condicions i les seves finalitats […]”.

La segona línia dins dels òrgans interns per a la verificació de les subvencions correspon a la Intervenció General de la Generalitat de Catalunya, ja que l’article 69 del TRLFPC fixa que els departaments de la Generalitat, les entitats autònomes administratives i el Servei Català de la Salut estan sotmesos a la funció interventora, i la resta d'entitats del sector públic, a la modalitat de control financer. En aquest segon esglaó la Intervenció General de la Generalitat, d'acord amb la normativa aplicable i el pla anual d'actuacions de control, ha de controlar les subvencions públiques afectades per aquesta Llei per assegurar el compliment de les seves finalitats i de les disposicions legals aplicables a les finances de la Generalitat (art. 97 del TRLFPC).

↑ 1.5 Procediment de justificació de subvencions| ↑ Índex de la unitat

Dins d’aquest grup d’òrgans, els més destacats són:

• El Parlament
• L'Oficina Antifrau de Catalunya
• La Sindicatura de Comptes
• Els òrgans jurisdiccionals.

Atès que el Parlament té la potestat legislativa, aprova els pressupostos, impulsa i controla l’acció política i de govern, les seves actuacions sobre les subvencions dimanen de l’exercici d'aquestes competències.

Inicialment i en aprovar el pressupost, és l’òrgan on es fixen les matèries que seran subvencionades i les seves dotacions econòmiques, lògicament a proposta inicial del Govern, que és l’autor del projecte.

Una vegada aprovat el pressupost, el Parlament disposa d’un ventall d’eines parlamentàries, per al control del Govern, com una de les seves funcions. Podem trobar:

• Debats generals sobre l’acció política i de govern
• Interpel·lacions
• Preguntes
• Sessions informatives dels membres del Govern a les comissions
• Comissions d’investigació
• Sol·licituds d’informació.
• El debat i l'aprovació del compte general de cada exercici.

↑ 1.5 Procediment de justificació de subvencions| ↑ Índex de la unitat

L'Oficina Antifrau de Catalunya (OAC) és una entitat de dret públic amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d'obrar, adscrita al Parlament de Catalunya, que pot actuar davant presumptes actes de corrupció, pràctiques fraudulentes o conductes il·legals que afectin els interessos generals o la gestió de fons públics.

Segons l’article 2 de la Llei 14/2008, del 5 de novembre, de l'Oficina Antifrau de Catalunya, l’OAC pot comprovar la destinació i l'ús de les subvencions dins de l’àmbit subjectiu del TRLFPC.

Configurada la Sindicatura de Comptes (SC) com l’òrgan fiscalitzador extern dels comptes, de la gestió econòmica i del control financer de la Generalitat, dels ens locals i de la resta del sector públic de Catalunya, depèn orgànicament del Parlament, que li delega les funcions que porta a terme, amb plena autonomia organitzativa, funcional i pressupostària. D’acord amb la llei (art. 1 de la Llei 18/2010, del 7 de juny, de la Sindicatura de Comptes) les seves actuacions sobre les subvencions subjectes al seu control li ha permès adquirir un prestigi notori entre els òrgans de control extern (OCEX) dins de l’Estat de les autonomies.

Fonamentalment, la SC, com a òrgan fiscalitzador del sector públic de Catalunya, d’acord amb la normativa vigent i en compliment del seu Programa anual d’activitats, emet informes de fiscalització sobre les activitats financeres i de legalitat relatives a subvencions i ajuts, amb recomanacions que constitueixen una eina important per a les activitats dels gestors de les subvencions (material disponible al seu web).

La disposició addicional primera de la LGS atribueix el règim de responsabilitat comptable en matèria de subvencions, via remissió a la legislació del Tribunal de Comptes, de la qual més endavant ens ocuparem, i de la seva coordinació amb la SC.

La Constitució predica la legalitat i l'eficiència en la despesa pública, sota el control jurisdiccional i el d’altres òrgans. Per tant, el procés subvencional queda subjecte al dels diversos òrgans jurisdiccionals, en funció de la matèria (comptable, penal, etc.) dins dels diversos òrgans, com explicarem a les unitats següents.

Com afirma María José García Blanco a la Revista Española de Control Externo, ISSN 1575-1333, vol. 16, núm. 48, 2014, el beneficiari de la subvenció, en virtut de l'article 14.1.c.10 de la LGS, queda sotmès a múltiples controls, com poden ser els del Tribunal de Comptes Europeu, el Tribunal de Comptes espanyol, els òrgans autonòmics de control extern (OCEX) i la Intervenció. Aquesta pluralitat de supervisions que s'exerceixen des de competències diferents, però amb objectius similars, si no s'aplica a la realitat de manera raonable i raonada, pot constituir un obstacle per a la gestió correcta de les subvencions públiques, i generar duplicitats, tensions i una deficient qualitat del control.

↑ Índex de la unitat

← Inici | Unitat 2 →