7. Infraccions i sancions administratives en matèria de subvencions. El delicte subvencional
L’article 52 de la Llei general de subvencions estableix el concepte d’infracció administrativa en matèria de subvencions com l’acció o l'omissió tipificable en aquesta Llei, sancionable, fins i tot, a títol de simple negligència.
7.1 Infraccions administratives. La responsabilitat i la classificació d’infraccions
Els responsables de les infraccions poden ser:
- Els beneficiaris de subvencions i membres associats.
- Les entitats col·laboradores.
- El representant legal dels beneficiaris de subvencions que no tinguin capacitat d’obrar.
- Les persones o les entitats relacionades amb l’objecte de la subvenció o la seva justificació, obligades a presentar col·laboració i facilitar tota la documentació requerida.
La classificació de les infraccions administratives davant dels incompliments en matèria de subvencions està regulada en l’article 101 del TRLFPC i els articles 56-58 de la LGS (que són articles bàsics). Per tant, la normativa que desenvolupin les comunitats autònomes no pot contradir aquesta normativa bàsica, sinó que únicament la pot desenvolupar o detallar en el marc de l’autoorganització.
Efectivament, tal com afirma Òscar Segura San Juan en aquest apunt, “es poden regular amb caràcter bàsic, de manera general, els tipus d'il·lícits administratius, els criteris per qualificar-ne la gravetat, i els límits màxims i mínims de les sancions corresponents, sens perjudici de la legislació sancionadora que puguin establir les comunitats autònomes, que poden modular tipus i sancions en el marc de les normes bàsiques (STC núm. 227/1988). Per tant, cal entendre que l'entrada en vigor l'any 2003 de la LGS no va derogar ni desplaçar automàticament l'aplicació de la regulació sancionadora de la normativa prèvia que tenien algunes comunitats autònomes”.
L’òrgan concedent reacciona segons la tipologia d’infraccions i sancions:
- Obtenció d’una subvenció falsejant les condicions requerides per fer-ne la concessió o ocultant dades que n’haurien impedit o dificultat la concessió (infracció molt greu).
- Destinació de les quantitats percebudes (parcialment o totalment) a finalitats diferents de les finalitats per a les quals va ser concedida (infracció molt greu).
- Incompliment de les obligacions imposades per a la concessió (infracció molt greu).
- Negativa a permetre actuacions d’inspecció, comprovació i control per l’ens concedent o entitat col·laboradora, a la Intervenció General o la resta d’òrgans de control (infracció greu).
- Manca de comunicació de l’obtenció de subvencions o ajuts per a la mateixa finalitat procedents d’altres administracions públiques i la modificació que hagi servit com a fonament per a la concessió de la subvenció (infracció greu).
- Manca de justificació (total o parcial) de l’aplicació dels fons percebuts o la justificació fora del termini establert (infracció lleu).
- Manca d’acreditació del compliment de les obligacions imposades per a la concessió de la subvenció (infracció lleu).
- Manca de lliurament dels fons rebuts al beneficiari (infracció molt greu).
- Negativa a permetre actuacions d’inspecció, comprovació i control per l’ens concedent, a la Intervenció General o la resta d’òrgans de control (infracció greu).
- Manca de verificació, si escau, del compliment de les condicions determinades en l'atorgament de la subvenció (infracció greu).
- Manca de justificació davant l'ens concedent de l'aplicació dels fons percebuts o la manca de lliurament de la justificació presentada als beneficiaris (infracció lleu).
- Negativa o obstrucció a permetre actuacions de comprovació i control respecte a l’acreditació de l'execució de l’objecte de la subvenció que puguin efectuar els òrgans de control (infracció greu).
La reincidència, en l'espai de tres anys, en la comissió d'infraccions lleus té la consideració d'infracció greu quan hagi estat declarat per resolució ferma en via administrativa. Igualment, la reincidència, en l'espai de tres anys, en la comissió d'infraccions greus té la consideració d'infracció molt greu quan hagi estat declarat per resolució ferma en la via administrativa.
Les infraccions molt greus prescriuen al cap de cinc anys, les greus, al cap de tres anys, i les lleus, al cap de l'any. El termini de prescripció comença a comptar-se des del dia en el qual s'ha comès la infracció. Amb relació a aquesta comissió, i en el cas d’infraccions continuades o permanents, cal entendre que el termini de prescripció no comença a comptar fins que finalitza o cessa la conducta infractora.
Cal tenir en compte la distinció entre la prescripció i la caducitat. En aquest sentit, la caducitat és una forma de terminació anormal del procediment administratiu, i per això s’estableix que la caducitat en els procediments iniciats d’ofici es produeix per l’incompliment de notificar la resolució en el termini màxim previst a aquest efecte.
En l’àmbit de les administracions públiques catalanes, a manca de regulació específica, la Llei 26/2010 estableix que el termini per dictar i notificar la resolució dels procediments sancionadors és de sis mesos.
L’article 42.4 de la LGS estableix que, en relació amb el procediment de reintegrament, el termini màxim per resoldre i notificar la resolució del procediment de reintegrament és de dotze mesos des de la data de l’acord d’iniciació.
Un cop transcorregut el termini per resoldre sense que s’hagi notificat una resolució expressa, per tant, es produeix la caducitat del procediment, sens perjudici de continuar les actuacions fins a l'acabament del termini esmentat i sense que es consideri interrompuda la prescripció per les actuacions efectuades fins a l’acabament del termini esmentat. En definitiva, la caducitat del procediment no produeix per si mateixa la prescripció de la infracció, i el procediment caducat no interromp la prescripció de la infracció.
7.2 Les sancions. Classificació, procediment, extinció i prescripció
Sancions
Les classes de sancions, les trobem tipificades en l’article 59 de la LGS, amb caràcter bàsic, i en l’article 102 del TRLFPC:
- Per a infraccions molt greus (prescripció al cap de quatre anys des de la resolució ferma de la sanció)
- 1. Multa del doble al triple de la quantitat indegudament obtinguda o aplicada o, en el cas d'una entitat col·laboradora, dels fons rebuts. Si és un tercer, multa de fins a la quantitat obtinguda pel beneficiari.
- 2. Pèrdua per al beneficiari, per a l'entitat col·laboradora i per a tercers, del dret a obtenir subvencions de la Generalitat (i el seu sector públic) durant un període de tres a cinc anys, i també, durant el mateix període, pèrdua del dret a ser designada entitat col·laboradora.
- 3. Prohibició durant el període de tres a cinc anys per contractar amb la Generalitat (i el seu sector públic).
- Per a infraccions greus (prescripció al cap de tres anys des de la resolució ferma de la sanció)
- 1. Multa de fins al doble de la quantitat indegudament obtinguda o, en el cas d'una entitat col·laboradora, dels fons rebuts. En el cas d'un tercer, multa de fins a la quantitat obtinguda pel beneficiari.
- 2. Pèrdua per al beneficiari, per a l'entitat col·laboradora i per als tercers, del dret a obtenir subvencions de la Generalitat (i el seu sector públic) durant el període d'un any a tres anys, i també, durant el mateix període, pèrdua del dret a ser designada entitat col·laboradora.
- 3. Prohibició durant el període d'un any a tres anys per contractar amb la Generalitat (i el seu sector públic).
- Per a infraccions lleus (prescripció al cap d'un any des de la resolució ferma de la sanció)
- 1. Multa d'una quantitat igual a la percebuda indegudament o a la de l'import de la quantitat no justificada o, en el cas d'una entitat col·laboradora, dels fons percebuts.
- 2. Pèrdua per al beneficiari, per a l'entitat col·laboradora i per als tercers, del dret a obtenir subvencions de la Generalitat (i el seu sector públic) durant el període d'un any, i també, durant el mateix període, pèrdua del dret a ser designada entitat col·laboradora.
- 3. Prohibició durant el període d'un any per contractar amb l'Administració de la Generalitat, les seves entitats autònomes i el seu sector públic.
Pel que fa a la determinació de la graduació de les sancions, atès que l’article 60 de la LGS no té caràcter bàsic, hem de recórrer al que estableix el TRLFPC, que estableix que per imposar sancions cal tenir en compte:
- a) L'existència d'intencionalitat o reiteració
- b) La naturalesa dels perjudicis causats.
D’acord amb el que estableix l’article 60 de la LGS, tot i que no té caràcter bàsic, es pot tenir en compte:
- La comissió repetida d’infraccions.
- La resistència, la negativa o l'obstrucció a les actuacions de control.
- La utilització de mitjans fraudulents en la comissió d’infraccions.
- L’ocultació de dades necessàries per verificar l’aplicació que es fa de la subvenció rebuda.
- El retard en el compliment de les obligacions formals.
Les sancions establertes són independents de l'exigència de l'obligació de reintegrament.
D’acord amb l’article 104.1 del TRFPC, el procediment per a la imposició de les sancions establertes per aquesta Llei s'ha de tramitar d'acord amb el que disposa la normativa general del procediment sancionador aplicable a l'Administració de la Generalitat.
Per tant, cal tenir en compte el que estableix la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment comú de les administracions públics, el Decret 278/1993, de 9 de novembre, sobre el procediment sancionador, i la Llei 26/82010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
Són òrgans competents per iniciar el procediment sancionador els que hagin formulat les propostes de resolució de concessió de subvencions.
Competència de resolució
És competent per a la resolució del procediment sancionador, en les infraccions lleus i greus, el conseller o la consellera del departament que hagi concedit la subvenció o al qual estigui adscrit l'ens concedent.
La resolució de les infraccions molt greus és competència del Govern de la Generalitat.
Les resolucions de revocació d'ajuts i d'imposició de sancions posen fi a la via administrativa.
Extinció de la responsabilitat per sancions (art. 68 de la LGS):
- El pagament
- El compliment
- La mort de l’infractor
- La prescripció.
7.3 El delicte subvencional
L’article 308 del Codi penal, que regula el delicte d’obtenció fraudulenta de subvencions, està inclòs dins del títol XIV, sota la rúbrica “Dels delictes contra la Hisenda pública i contra la Seguretat Social”.
Després de la modificació de la Llei orgànica 1/2019, la redacció del precepte resta de la manera següent:
Tipus delictiu
Concepte d’obtenció fraudulenta de la subvenció: “Qui obtingui subvencions o ajudes de les administracions públiques, incloent-hi la Unió Europea, en una quantitat o per un valor superior a 100.000 euros falsejant les condicions requerides per a la seva concessió o ocultant les que les hagin impedit, ha de ser castigat […].”
D’altra banda, el mateix article estableix que s’han d'imposar les mateixes penes al qui, en el desenvolupament d’una activitat subvencionada totalment o parcialment amb fons de les administracions públiques, incloent-hi la Unió Europea, els apliqui en una quantitat superior a 100.000 euros a finalitats diferents a aquelles per les que la subvenció o ajut va ser concedida (excepte en cas de reintegrament).
Cal distingir dues modalitats de frau:
- Obtenir una subvenció falsejant les condicions establertes per ser concedida o ocultant les circumstàncies que n'haguessin impedit la concessió, de manera que el beneficiari n'informa incorrectament o de manera incompleta (relacionat amb el delicte d’estafa).
- Desviar fons obtinguts en una activitat subvencionada, per no haver efectuat l’activitat objecte de la subvenció, activitat que s’ha fixat ex ante de l’aplicació de la subvenció, en l’acord de concessió i en la determinació de la forma de justificació (relacionat amb el delicte de malversació).
Penalitat
- Quantia defraudada més de 100.000 euros: privació de llibertat d’un a cinc anys i multa del tant al sèxtuple del seu import, pèrdua de la possibilitat d’obtenir subvencions o ajuts públics i pèrdua del dret a gaudir de beneficis o incentius fiscals o de la Seguretat Socials de tres a sis anys (pena accessòria), llevat que s'efectuï el reintegrament.
- Quantia defraudada entre 10.000 euros i 100.000 euros: privació de llibertat de tres mesos a un any o multa del tant al triple de la quantia defraudada, pèrdua de la possibilitat d’obtenir subvencions o ajuts públics i pèrdua del dret a gaudir de beneficis o incentius fiscals o de la Seguretat Socials, de sis mesos a dos anys (pena accessòria), llevat que s'efectuï el reintegrament.
Determinació de la quantia
(art. 308.5)
Total del que s'ha obtingut, defraudat o aplicat indegudament amb independència de si procedeix d’una o diverses administracions públiques conjuntament.
Atenuants
(art. 308.8)
Impliquen una pena inferior en un o dos graus per a l’obligat tributari, per a l’autor del delicte o per als partícips.
- En cas de reintegrament i reconeixement judicial dels fets abans de dos mesos des de la citació judicial com a investigat.
- En cas de col·laboració de partícips en l’obtenció de proves decisives per identificar i capturar altres responsables, aclariment complet de fets o esbrinament de patrimoni.
Reintegrament
(art. 308.6)
Regula específicament el reintegrament de les quantitats indegudament percebudes, abans de l’inici del procediment penal, i pot arribar a una exempció de la responsabilitat penal si es practiquen incrementades amb l’interès de demora.
- A instància de l’obligat tributari: devolució de la subvenció o ajut més interès de demora des del moment del cobrament abans que l’Administració tributària notifiqui l’inici d’actuacions de comprovació o control; des que el Ministeri Fiscal, l’advocat de l’Estat o el representant processal de l’administració autonòmica, foral o local interposi querella o denúncia; des que el Ministeri Fiscal o el jutge d’instrucció facin actuacions que permetin a l’obligat tributari de tenir coneixement formal de l’inici de diligències.
- A instància de l’administració concedent: el procediment penal no impedeix el procediment administratiu de reintegrament, sens perjudici que posteriorment determini una quantia diferent i calgui ajustar-la.
L’aplicació a finalitats diferents d’aquelles per a les quals va ser concedida la subvenció també constitueix delicte: “Les mateixes penes s’han d'imposar a qui, en desenvolupament d’una activitat sufragada totalment o parcialment amb fons de les administracions públiques, incloent-hi la Unió Europea, els apliqui en una quantitat superior a 100.000 euros a finalitats diferents d’aquelles per a les quals la subvenció o l'ajuda va ser concedida, excepte que es dugui a terme el reintegrament.”
Per tant, per determinar el tipus del delicte cal considerar el total de l’import rebut, de manera que les quantitats s’aniran acumulant durant els anys, ja que la quantia per determinar el frau no se circumscriu a un any natural; és a dir, per determinar la quantia del delicte cal tenir en compte l’import total de les subvencions rebudes, corresponguin o no al mateix projecte o activitat, i amb independència de si procedeixen d’una o diverses administracions públiques conjuntament.
El procediment penal no impedeix que l’Administració demani el reintegrament per la via administrativa de les subvencions aplicades indegudament (art. 308.6 del CP). Igualment, el procediment penal no atura les accions de l'Administració per cobrar, si no hi ha una resolució judicial expressa en sentit contrari.
