• 1.1 Introducció a la gestió de les subvencions
• 1.2 Concepte de subvenció
• 1.3 Diferents marcs normatius per a les subvencions
• Material de suport de lliure accés

• 1.1.1 Les activitats relacionals entre l’Administració i els particulars i les subvencions
• 1.1.2 Eines principals per portar a terme l’activitat de foment

Com ja va afirmar el Consell d’Estat en el Dictamen 1756/2002 sobre l’Avantprojecte de llei general de subvencions (LGS), des de la perspectiva administrativa, les subvencions són una tècnica de foment de determinats comportaments considerats d'interès general i fins i tot un procediment de col·laboració entre l'Administració pública i els particulars per gestionar activitats d'interès públic.

La millora de la gestió, el control i el seguiment de les subvencions i la correcció de les insuficiències normatives de les febleses en els processos de gestió i control i de les conductes fraudulentes que es poden donar en aquest àmbit, són essencials per aconseguir assignacions eficaces i eficients des d'aquesta modalitat de despesa i fer compatible la importància creixent de les polítiques de subvencions amb l'actual situació de la política pressupostària.

En el moment de redactar aquesta unitat, la situació que ha generat la pandèmia de la covid-19 fa que les accions econòmiques de les administracions restin orientades a trobar solucions als aspectes sanitaris de la malaltia i a les conseqüències sobre el mercat i els recursos disponibles a l’abast dels administrats, sense oblidar les càrregues que els ciutadans més desfavorits han de suportar. Aquesta situació comporta una reorientació de les prioritats en matèria subvencional, que intenten que les conseqüències econòmiques de la pandèmia no sigui repercutides, de manera exclusiva, sobre els ciutadans, i la funció incentivadora cedeix espai a una voluntat de protecció social amb cura de no afectar els principis de l’economia de mercat.

La situació que actualment suporta el sistema econòmic mundial ha fet que torni a agafar força el concepte més economicista de les subvencions, no sempre deutor de la principal raó de ser d’aquesta modalitat de la despesa pública, que pretén fomentar determinats comportaments considerats d’interès general.

El model d’Estat dissenyat per la Constitució espanyola de 1978 (CE) permet un ampli ventall dels objectius en què es pot apreciar l’interès públic en concórrer visions, no únicament estatals, sinó autonòmiques, locals, etc., i més properes a la realitat de la ciutadania, sempre per fer efectius els principis fonamentals de llibertat i igualtat.

La CE considera la igualtat com un valor superior de l'ordenament jurídic i no com una declaració constitucional genèrica. L’article 14 de la CE afirma que "els espanyols són iguals davant la llei, sense que pugui prevaler cap discriminació per raó de naixença, raça, sexe, religió, opinió o qualsevol altra condició o circumstància personal o social". Cal observar aquest precepte des de la visió de l’article 9.2, que en concreta el sentit material: "Correspon als poders públics promoure les condicions per tal que la llibertat i la igualtat de l'individu i dels grups en els quals s'integra siguin reals i efectives; remoure els obstacles que n'impedeixin o en dificultin la plenitud i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social."

En la realitat formal de la igualtat, la resposta de les administracions públiques ha de ser de caràcter material i no únicament formal. La jurisprudència constitucional ha perfilat el principi d'igualtat en el sentit que no tota desigualtat constitueix discriminació, ja que únicament vulnera la CE la discriminació no fonamentada en una justificació objectiva i raonable. El principi d'igualtat s'ha d'interpretar en el sentit més favorable a la realització dels objectius fixats constitucionalment (Sentència 19/1982, de 5 de maig, del Tribunal Constitucional).

La llibertat en la CE està enquadrada dins d’una secció epigrafiada "Dels drets fonamentals i de les llibertats públiques", en la línia tradicional que el liberalisme clàssic qualifica com status libertatis; un veritable límit a la intervenció dels poders públics. Ara bé, si l’activitat, el comportament que lliurement els ciutadans volen tenir, permet apreciar la concurrència de l’interès general, aquests mateixos poders públics han d'intervenir en el sentit de permetre una tutela efectiva que ho faci possible.

L’activitat que l’Administració porta a terme per complir les seves finalitats constitucionals utilitza diverses tècniques relacionals amb els administrats. La doctrina aprecia quatre grans grups d’activitats dins del denominat "estat social de dret" (art. 1 de la CE): "[…] es constitueix en un Estat social i democràtic de dret, que propugna com a valors superiors del seu ordenament jurídic la llibertat, la justícia, la igualtat i el pluralisme polític).

Aquests grups són:

• a) Activitat de limitació, també denominada "de policia". Perfila i limita drets i llibertats dels particulars (p. ex., reglamentació, autoritzacions o llicències, etc.).

• b) Activitat de servei públic o activitat prestacional. L’Administració persegueix atendre aspectes necessaris per als particulars sempre que es produeixi la concurrència d’un interès general públic i d’una necessitat social (p. ex., recollida d’escombraries, ensenyament, sanitat, etc.).

• c) Activitat de foment. L’Administració incentiva o promou determinats comportaments considerats d'interès general. Més endavant ens ocuparem d’aquesta activitat detalladament.

• d) Activitat arbitral. L’Administració dirimeix conflictes entre els particulars que prèviament han acceptat aquesta via (sense excloure'n alguns procediments obligatoris), en cap cas jurisdiccional, que es manté dins del poder judicial constitucionalitzat. La STC de 8 d'abril de 1981 va admetre aquesta forma d’activitat, amb especial cura que es concreti en resolucions administratives (p. ex., resolucions de la Junta Arbitral de Consum, de la Junta Arbitral de Transport, etc.).

↑ 1.1 Introducció a la gestió de les subvencions | ↑ Índex de la unitat

L’activitat de foment de l’Administració té quatre característiques:

• L’Administració busca incentivar determinats comportaments (no qualsevol comportament) que operin a favor de l’interès públic; és a dir, fer o no fer.
• L’Administració pretén satisfer l’interès públic sense la seva intervenció executiva -utilitza una via indirecta.
• Voluntarietat dels particulars sense coacció de l’Administració per acollir-se al foment.
• Si històricament els subjectes del foment eren els administrats, actualment s’inclouen altres administracions o ens de dret públic en les seves diverses manifestacions.

Eines per portar a terme l'activitat de foment, amb especial referència a les econòmiques:

Volen manifestar, de forma externa, elements propis de l’honor. El nostre dret positiu admet els títols nobiliaris (amb concessió reservada al rei) i les condecoracions i distincions (per acord de l’executiu estatal, autonòmic i/o local).

L’acte de concessió és discrecional i no fiscalitzable. Mitjançant aquestes mesures es pretén estimular els aspectes psicològics i de reconeixement social.

Per exemple, a les persones naturals o jurídiques que, pels seus mèrits, hagin prestat serveis destacats a Catalunya en la defensa de la seva identitat o, més generalment, en el pla cívic i cultural, el Govern els pot atorgar la Creu de Sant Jordi, segons el Decret 457/1981, de 18 de desembre, que crea la Creu de Sant Jordi de la Generalitat de Catalunya (correcció d'errada en el DOGC núm. 201, de 19/02/1982, i en el DOGC núm. 187, de 21/12/1981), i el Decret 182/1994, de 14 de juny, pel qual es modifica el Decret 457/1981, de 18 de desembre, que crea la Creu de Sant Jordi de la Generalitat de Catalunya (DOGC núm. 1927, de 29/07/1994).

De caràcter excepcional, proporcionen drets a favor dels particulars que portin a terme activitats objecte de foment per part de l’Administració. Es tracta de la concessió als particulars per poder gaudir d’una determinada posició jurídica, per exemple: atorgament del privilegi d’expropiació o concessió als descobridors de mines, d'aigües subterrànies, etc.

Actualment, són les que tenen més transcendència. Les podem classificar en dos subgrups: indirectes i directes.

• Indirectes: No comporten una transmissió dinerària del Tresor públic als particulars, sinó una minoració dels previsibles ingressos públics per la via de la no recaptació.

• Directes: Normalment comporten una transmissió dinerària del Tresor públic als particulars.

Com afirma el Consell d’Estat, les normes sobre subvencions són un instrument de regulació d'una tècnica general d'intervenció administrativa que ha penetrat de manera rellevant en l'àmbit de totes les administracions públiques.

Per evitar confusions, com més endavant explicarem, la Llei 38/2003, general de subvencions, exclou del seu àmbit objectiu els premis que s'atorguin sense la sol·licitud prèvia del beneficiari (art. 4.a).

En situacions com la de la pandèmia de la covid-19, podem trobar alguns exemples sobre l'aplicació d'aquestes tècniques:

↑ 1.1 Introducció a la gestió de les subvencions | ↑ Índex de la unitat

• 1.2.1 Concepte segons l’àmbit objectiu
• 1.2.2 Concepte segons l’àmbit subjectiu
• 1.2.3 Exclusions més habituals del concepte de subvenció
• 1.2.4 Diferències entre subvencions i transferències i precisions al concepte d’ajuts

Per fixar un concepte inicial, entendrem que una subvenció és una transmissió –generalment– dinerària realitzada per una administració a favor de persones físiques o jurídiques per portar a terme una acció, conducta o situació que tingui per objecte fomentar una activitat d'utilitat pública o d'interès social o de promoció d'una finalitat pública.

Seguidament perfilarem els termes:

• Transmissió dinerària (que es fa arribar al perceptor/beneficiari)
• Administració pública (qui atorga la subvenció)
• Persones físiques o jurídiques (qui pot ser-ne perceptor/beneficiari)
• Objecte de la subvenció.

La subvenció també es pot concretar amb la transmissió d’uns drets o béns, els denominats "ajuts en espècie" (p. ex., subvenció que consisteix a atorgar unes llicències informàtiques -disposició addicional cinquena de la LGS).

El concepte de subvenció a què ens remet la LGS està recollit en l'article 2 (precepte amb condició de bàsic), que no es diferencia gaire del concepte incorporat en l’article 87 del text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya (TRLFPC). Comparem les dues redaccions:

En parlar de l’àmbit subjectiu, apreciem certes singularitats entre una norma i l’altra, però ara ens interessa destacar la concurrència d’aquests tres elements per trobar-nos amb una subvenció:

• Disposició dinerària de fons públics (sens perjudici que després tractem sobre les subvencions en espècie).
• L’ens concedent no rep cap contraprestació, res torna al Tresor o al patrimoni públic. En cas contrari, aplicaríem una altra normativa (la Llei de contractes del sector públic, etc.).
• L’objecte és incentivar determinats comportaments (no qualsevol comportament) que operin a favor de l’interès públic; és a dir, fer o no fer. Aquesta és una modalitat de la despesa pública que pretén fomentar determinats comportaments considerats d’interès general (Dictamen del Consell d'Estat sobre l’Avantprojecte de LGS; Expedient 1756/2003).

Una certa tendència a fugir d’un concepte tan clar de subvenció com el que perfilen les dues lleis, troba la correcció en una altra disposició bàsica: l’article 2.1 del Reglament de la LGS (aprovat pel Reial decret 887/2006, de 21 de juliol; BOE núm. 176, de 25/7/2006), que estableix el següent:

Així, a vegades, ens trobem que sota la denominació inicial de conveni, contracte, acord, pacte, etc., de fet hi ha una subvenció a la qual s'ha d'aplicar la LGS i el TRLFPC, per més que es vulgui “vestir” amb altres “guarniments”.

Bona part de l’àmbit objectiu de les subvencions dimana del concepte ja comentat, però amb algunes matisacions:

• Els lliuraments a títol gratuït de béns i drets resten subjectes a la legislació en matèria patrimonial i a la de contractació del sector públic.
• El concepte d’"ajut estatal" que impera en el dret comunitari no guarda correspondència exacta, ja que té un abast més extens (STJCE de 27.3.1980, Assumpte 61/79).

↑ 1.2 Concepte de subvenció | ↑ Índex de la unitat

La LGS fixa l’àmbit subjectiu d’aplicació de la norma en l'article 3 (per remissió de l’article 2), i li atorga la condició de bàsic, i el TRLFPC, en l’article 88. Un quadre comparatiu ens facilita la conceptualització.

És apreciable la vis expansiva que el legislador ha aplicat a la LGS, que en l'àmbit subjectiu pretén un abast globalitzador de totes les subvencions atorgades a l’Estat espanyol (comunitats autònomes, organismes autònoms, Administració local, agències, empreses públiques, etc.), enfront del TRLFPC, que opera sobre:

• L’Administració de la Generalitat de Catalunya
• Les entitats autònomes i altres ens públics que depenen de la Generalitat
• Altres ens subjectes al dret privat o al públic amb tres condicions:
  • Participació financera de la Generalitat o de les seves entitats
  • Que es tracti de conseqüències de l’exercici de potestats públiques
  • Que estigui establert en els seus estatuts o norma anàloga.

Per via reglamentària, l’Ordre ECO/172/2015, de 3 de juny, sobre les formes de justificació de subvencions (modificada per l'Ordre VEH/79/2020, de 9 de juny), ha perfilat alguns aspectes de l'aplicació de les subvencions que concedeix l’Administració de la Generalitat de Catalunya, les seves entitats autònomes i la resta de les entitats del sector públic de l’Administració de la Generalitat. Concreta que la justificació de les subvencions finançades amb fons de la Unió Europea s'ha de regir per la seva normativa específica, que és aquella Ordre d’aplicació supletòria.

En el moment d’actualitzar aquest material, cal fer referència a les subvencions finançades amb els fons europeus Next Generation EU, que és el pla de reconstrucció econòmica pactat pels països membres de la Unió Europea arran de la crisi sanitària, econòmica i social provocada per la pandèmia de la covid-19, amb un volum de recursos sense precedents.

El paquet econòmic aprovat pel Consell Europeu de 21 de juliol de 2020 comprèn dos tipus de mesures: un pressupost europeu a llarg termini reforçat per al període 2021-2027 i el Fons Next Generation EU.

Dins del conjunt de normatives que regulen aquests fons cal destacar, d’una banda, el Decret llei 5/2021, de 2 de febrer, pel qual s'aproven mesures urgents per implementar i gestionar els fons procedents del Mecanisme de Recuperació i Resiliència i del fons REACT-EU per a l'Administració de la Generalitat de Catalunya i per al seu sector públic i, de l’altra, l’Acord GOV/19/2022, d'1 de febrer, pel qual s'aprova el Pla de mesures antifrau en l'execució de les actuacions finançades amb aquests recursos extraordinaris.

En l’apartat 6.6 d’aquest material s’especifiquen les diverses afectacions que genera la normativa ad hoc de les subvencions finançades amb aquests fons en el procés de gestió de les subvencions.

Si la definició de l’article 88 del TRLFPC podia deixar fora alguna tipologia d’entitats, les Instruccions sobre transferències, subvencions i aportacions de capital a entitats públiques i privades, de la Intervenció General, de data 8 de novembre de 2016, ja en van incloure l'aplicació, a les entitats que hi estan adscrites, a la Generalitat de Catalunya, amb un concepte força més extens, que comprèn:

• L’Administració de la Generalitat.
• Les entitats participades de forma majoritària, directament o indirectament, per la Generalitat de Catalunya.
• Les entitats que hi estan adscrites.

La Llei 2/2021, del 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic, ha inclòs de manera expressa les universitats públiques en la normativa catalana en matèria d'ajuts i subvencions, atès que en aquest àmbit les universitats duen a terme activitat que deriva de potestats administratives.

Per resoldre possibles col·lisions normatives, el TRLFPC, en l'article 89, assenyala que la mateixa llei sobre subvencions no és aplicable a les que, atorgades per una altra administració pública, la Generalitat hagi de lliurar a un tercer. En aquest cas és aplicable la normativa de l'ens concedent, sens perjudici de la subjecció al règim de comptabilitat pública i control que correspongui -prevalença de la normativa de l’ens atorgant.

És relativament freqüent que apareguin informacions que expliquin com a “subvencions” operacions de transmissió de recursos econòmics a particulars atorgades per entitats mercantils (bancs, societats anònimes, etc.) o per entitats sense ànim de lucre (associacions, mutualitats, etc.). Aquesta terminologia és incorrecta. No hi ha subvenció si no prové de l’Administració en les diverses manifestacions abans detallades i si els fons no tenen la condició de públics. Les actuacions abans esmentades, per més que persegueixen les mateixes finalitats que les subvencions de foment d'una activitat d'utilitat pública o interès social o de promoció d'una finalitat pública, no són subvencions. Poden ser patrocinis, donacions, etc., però en cap cas subvencions, que resten reservades a les condicions que fixen la LGS i el TRLFPC.

↑ 1.2 Concepte de subvenció | ↑ Índex de la unitat

Tal com ens trobem amb molts altres aspectes de la regulació de les subvencions, aquí el legislador estatal ens presenta un llistat de transmissions dineràries excloses del concepte de subvenció (art. 2.2, 3 i 4 de la LGS i art. 2 del seu Reglament); unes, perquè no les considera subvencions i, altres, perquè, amb independència de la consideració com a tals, les deixa fora de l’àmbit d’aplicació de la LGS.

Podríem sistematitzar un primer grup, que inclou les transmissions dineràries que no són –conceptualment- subvencions referides als supòsits més habituals, i no de forma exhaustiva, perquè ni de bon tros no constitueix un llistat tancat, ja que es va ampliant en funció de les diverses casuístiques, normalment sobre la base de les decisions dels tribunals:

• a) Les transferències (corrents i de capital), enteses com aportacions dineràries entre diferents administracions públiques, per finançar globalment l'activitat de l'Administració a la qual vagin destinades, i les que es fan entre els diferents agents d'una administració els pressuposts de la qual s'integrin als pressuposts generals de l'Administració a què pertanyin, tant si es destinen a finançar globalment la seva activitat com a la realització d'actuacions concretes a desenvolupar en el marc de les funcions que tingui atribuïdes. Tot això sens perjudici que el TRLFPC, en l'article 88.3, disposi que a les transferències els és aplicable amb caràcter general el mateix règim econòmic i financer que a les subvencions, establert en la secció primera d’aquest capítol, en tot allò que no derivi del caràcter finalista d’aquestes.

• b) Les quotes de les administracions locals a les seves associacions.

• c) Les prestacions de la Seguretat Social en concepte de prestacions contributives i no contributives. Les prestacions reconegudes pel Fons de Garantia Salarial. Els beneficis fiscals i beneficis en la cotització a la Seguretat Social.

• d) Les pensions assistencials per vellesa a favor dels espanyols no residents a Espanya, en els termes establerts en la seva normativa reguladora.

• e) També queden exclosos, en la mesura que resultin assimilables al règim de prestacions no contributives del Sistema de Seguretat Social, les prestacions assistencials i els subsidis econòmics a favor d'espanyols no residents a Espanya, així com les prestacions a favor dels afectats pel virus d'immunodeficiència humana i de les persones amb discapacitats.

• f) Les prestacions a favor dels afectats per la síndrome tòxica i els ajuts socials a les persones amb hemofília o altres coagulopaties congènites que hagin desenvolupat l'hepatitis C regulades en la Llei 14/2002, de 5 de juny.

• g) Les prestacions derivades del sistema de classes passives de l'Estat, pensions de guerra i altres pensions i prestacions per raó d'actes de terrorisme.

• h) El crèdit oficial, llevat dels supòsits en els quals l'Administració pública subvencioni al prestatari la totalitat o part dels interessos o altres contraprestacions de l'operació de crèdit.

• i) Els ajuts per acció social al personal de l’Administració pública, perquè estan dins del seu àmbit retributiu.

• j) Els ajuts per estudis o tractaments mèdics als familiars del personal de l’Administració pública, ja que és consideren despeses de personal.

• k) Les beques convocades per una universitat pública i finançades per fons privats, perquè la seva convocatòria no respon a un acte jurídic de disposició de fons públics a títol gratuït.

• l) Els concerts educatius. L'educació és un dret constitucional que s'exerceix mitjançant la institució del servei públic d'educació. Aquest servei públic, de provisió pública, s'instrumenta mitjançant la producció pública o privada (ensenyament concertat) d'aquest. És a dir, que s'està en una relació quasi contractual d'adquisició de serveis per possibilitar l'exercici d'un dret. En aquesta relació hi ha una clara contraprestació, la qual cosa allunya tota possibilitat de considerar el finançament a l'ensenyament concertat com a “subvenció”.

• m) Els concerts sanitaris. Estem davant de contractes administratius de gestió de serveis públics.

• n) Els crèdits amb distribució territorial a favor de les comunitats autònomes, aprovats per la Conferència Sectorial als quals es refereix l'article 86 de la Llei general pressupostària.

En un segon grup hi ha les operacions que, restant fora de l’àmbit objectiu de la LGS, el legislador obre la porta que es completi el règim establert per la seva pròpia normativa reguladora:

• a) Els premis que s'atorguin sense la prèvia sol·licitud del beneficiari.

• b) Les subvencions establertes en la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim electoral general, i en la Llei orgànica 3/1987, de 2 de juliol, de finançament dels partits polítics i les subvencions als grups parlamentaris de les cambres de les Corts Generals, en els termes establerts en els reglaments del Congrés dels Diputats i del Senat, així com les subvencions als grups parlamentaris de les assemblees autonòmiques i als grups polítics de les corporacions locals, segons estableixi la seva pròpia normativa.

• c) Les subvencions a concessionaris i contractistes a les quals es refereix l'article 256.a de la Llei de contractes del sector públic, si han estat establertes en el contracte de concessió segons aquest model, ja que comporten una ajuda a favor dels usuaris.

• d) Les subvencions a concessionaris de serveis públics per cobrir el dèficit d’explotació.

• e) Les rendes socials o altres figures anàlogues creades per les comunitats autònomes o les entitats locals, que queden fora del Sistema de Seguretat Social, encara que s'hi hagin de coordinar (art. 6 del TRLGSS).

El TRLFPC afegeix a aquest últim grup (art. 87.4) les subvencions que impliquin indemnitzacions derivades de catàstrofes naturals i altres causes de força major, i en remet el règim jurídic al que determini la norma jurídica que les reguli i no al de la Llei de finances públiques de Catalunya. Certament, en bona part de les subvencions d’aquest tipus, la norma que les crea és molt breu i, per a la resta d’aspectes, utilitza la tècnica de la remissió al TRLFPC i/o la LGS. Per exemple, les subvencions finançades amb fons del Mecanisme de Recuperació i Resiliència i amb el fons REACT-EU.

↑ 1.2 Concepte de subvenció | ↑ Índex de la unitat

D’una simple lectura dels informes sobre subvencions realitzats pels òrgans de control externs, el Tribunal de Comptes o la Sindicatura de Comptes (OCEX), apreciem una certa insistència en la incorrecta qualificació d’aquestes operacions per part d’alguns òrgans concedents.

El TRLFPC, en l’article 87.2, amb concordança amb el 87.1.b, assenyala que tenen la consideració de transferències les disposicions o els lliuraments de fons públics que no estiguin afectats “[…] a un fi, un propòsit, una activitat o un projecte específics […]” o no “[…] hi hagi l’obligació del destinatari de complir les obligacions o els requisits que s’hagin establert […]”. La LGS, en l’article 2.2, aplica una definició més doctrinal de transferència: “[…] les aportacions dineràries entre diferents administracions públiques, per finançar globalment l'activitat de l'Administració a la qual vagin destinades, i les que es realitzin entre els diferents agents d'una administració els pressuposts de la qual s'integrin als pressuposts generals de l'Administració a què pertanyin, tant si es destinen a finançar globalment la seva activitat com a la realització d'actuacions concretes a desenvolupar en el marc de les funcions que tingui atribuïdes, sempre que no resultin d'una convocatòria pública […].”

Si no quedava prou clar, l’article 2.2 del Reglament de la LGS precisa que “[…] s'entén per finançament global les aportacions destinades a finançar de manera total o parcial, amb caràcter indiferenciat, la totalitat o un sector de l'activitat d'una administració pública o d'un organisme o entitat públic dependent d'aquesta […]”.

Oferim un quadre orientatiu sobre les diferències entre aquestes dues figures:

Com a corol·lari, i als efectes que ens interessen de la gestió de les subvencions, distingirem les transferències de les subvencions per la concurrència o no que l’objecte de les primeres sigui finançar una activitat genèrica del perceptor o una activitat singular i sobretot pel fet de no concórrer les condicions abans esmentades de ser una eina per portar a terme la funció de foment, incentivant la realització d’activitats o comportaments d’interès general, social, etc., per part de tercers.

Hi ha una inèrcia a convertir en sinònims les subvencions i els ajuts. És habitual que ens trobem amb un text en què es comença parlant de subvencions per després denominar-les ajuts i acabar tornant-les a denominar subvencions. El legislador no ens ajuda gaire a establir unes diferències apreciables.

Per resoldre la qüestió hem d'examinar els tres requisits enunciats en l’article 87 del TRLFPC, i els que detalla l’article 2 de la LGS, ja comentats.

• a) Que el lliurament es faci sense contraprestació directa dels beneficiaris.
• b) Que el lliurament estigui afectat a un fi, un propòsit, una activitat o un projecte específics, i hi hagi l’obligació del destinatari de complir les obligacions o els requisits que s’hagin establert.
• c) Que el projecte, l'acció, la conducta o la situació finançada tingui per objecte el foment d'una activitat d'utilitat pública o interès social o de promoció d'una finalitat pública.

Sobre el primer requisit, l'absència de contraprestació directa per part del perceptor de la subvenció o beneficiari apareix inalterable tant en la subvenció com en l’ajut.

Sobre el segon, que prescriu que el lliurament estigui afectat a un fi, un propòsit, una activitat o un projecte específics, i el beneficiari ha de complir les obligacions materials i formals que s'hagin establert, ja podem modular el requisit.

Pel que fa als ajuts, el fet prestacional adquireix una naturalesa indemnitzadora, compensatòria, etc., que dimana de la situació que pateix el beneficiari, ja no es demana un comportament, com hem comentat de les subvencions. Per exemple: els ajuts atorgats d’acord amb la Llei 39/2006, de 14 de desembre, de promoció de l'autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència, pretenen que quan la persona necessita ajuda per dur a terme diverses activitats bàsiques de la vida diària, li arribi una prestació pública que té com a finalitat la promoció de la seva autonomia i, a diferència de les subvencions tradicionals, no persegueix efectuar una activitat. Com és lògic, no es persegueix una reducció de l'autonomia personal, sinó ajudar a corregir-la. Els ajuts operen ex post del fet concessional i no ex ante, aspecte que comentarem en l’apartat corresponent, fet que és rellevant per acreditar el compliment de les condicions objectives concessionals.

El tercer requisit ens parla de l’objecte com el foment d’una activitat d’utilitat pública o interès social, en el cas dels ajuts se substitueix per la protecció de les persones o sectors, dins dels aspectes considerats com a responsabilitat pública (normalment per imperatiu legal) o també amb una voluntat política de redistribució de rendes, i opera fonamentalment amb la via de l’ajut. Per exemple: els ajuts a les instal·lacions esportives per fer front a la suspensió de l’obertura al públic a conseqüència de la crisi sanitària, són una manifestació concreta de la protecció a un sector. El seu objecte no és incrementar la pràctica esportiva, sinó pal·liar els efectes produïts per les mesures restrictives dictades per la mateixa Administració en ocasió de la covid-19, que ha comportat una afectació econòmica i social essencial en el sector de l'esport i l'activitat física a Catalunya. La finalitat principal dels ajuts és afavorir la sostenibilitat econòmica del sector (resolucions PRE/3046/2020, de 25 de novembre, i PRE/3069/2020, de 26 de novembre). Un altre exemple força actual és el programa Next Generation EU, destinat a estimular la recuperació econòmica i la reparació dels danys causats per la pandèmia de la covid-19 i construir l'Europa de la nova generació, impulsant la transició ecològica, digital i resilient dels països membres de la Unió Europea i utilitzant, entre les eines de què disposen, la dels ajuts.

Sembla lògic entendre els ajuts no com a sinònims o equivalents automàtics de les subvencions, sinó com una modalitat singularitzada d'aquestes, en què apreciem:

• a) Naturalesa indemnitzadora per raó d’una situació que suporta el beneficiari, referida a aspectes de responsabilitat pública.
• b) L'objecte és la protecció de persones o sectors o portar a terme polítiques de redistribució de rendes.

↑ 1.2 Concepte de subvenció | ↑ Índex de la unitat

• 1.3.1 La normativa catalana
• 1.3.2 La normativa estatal

Una primera singularitat de la regulació de les subvencions és una certa concurrència normativa, que arriba a dificultar-ne la gestió. Si altres activitats de l’Administració han generat una voluntat codificadora, la lentitud en legislar sobre les subvencions ens ha portat a una situació contrària a la de disposar d’un sol cos normatiu, i condueix a uns aspectes, almenys, complexes.

L'exposició de motius de la LGS, llei estatal, afirma la voluntat de l'ordenació d'un règim jurídic comú, per atorgar un tractament homogeni a la relació jurídica subvencional en les diferents administracions públiques, però no és menys cert que la realitat obliga a la coexistència amb les normes de les comunitats autònomes i, per descomptat, amb les de la UE.

Com afirma Pascual Garcia, la LGS pretenia donar resposta a múltiples problemes que plantejava la gestió de les subvencions públiques, la qual, malgrat la importància quantitativa, fins a la promulgació, es desenvolupava enmig d'una acusada llacuna legal.

Fernando López Ramon ¹⁾ ha estudiat diversos estadis que ens poden ajudar a centrar la problemàtica sobre la norma que aplicarem a cada subvenció.

No hi ha dubte que és aplicable la LGS i el seu Reglament a les subvencions atorgades per l’Administració de l’Estat, d’acord amb l’article 3, ja examinat.

L’article 6 de la LGS concreta que les subvencions finançades amb càrrec a fons de la Unió Europea es regeixen per les normes comunitàries aplicables en cada cas i per les normes nacionals de desplegament o transposició d'aquelles. Els procediments de concessió i control de les subvencions que regula la LGS tenen caràcter supletori respecte a les normes d'aplicació directa a les subvencions finançades amb càrrec a fons de la Unió Europea.

La responsabilitat financera derivada de la gestió d’aquests fons resta atribuït a l’Administració o als seus òrgans o entitats gestores que duguin a terme actuacions de gestió i control dels ajuts finançats per compte de fons procedents de la Unió Europea, d’acord amb la regulació concreta de l’article 7 de la LGS.

Pel que fa a les subvencions estrictament “nacionals” assignades pels ens dels articles 3 de la LGS i 88 del TRLFPC, cal aplicar l’article 9 de la LGS sobre els casos en què, d'acord amb els articles 87-89 del Tractat Constitutiu de la Unió Europea, s'hagin de comunicar els projectes per a l'establiment, la concessió o la modificació d'una subvenció. Les administracions públiques o qualssevol ens han de comunicar a la Comissió de la Unió Europea els projectes oportuns, perquè se'n declari la compatibilitat -“[…] En aquests casos, no es pot fer efectiva una subvenció mentre no sigui considerada compatible amb el mercat comú […]”.

Com ja s’ha assenyalat abans, una qüestió singular és la de les subvencions i els ajuts finançats amb recursos del Mecanisme de Recuperació i la Resiliència, establert a través del Reglament (UE) 2021/241 del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de febrer del 2021, com a nucli del fons de recuperació. D’acord amb el principi de bona gestió financera, l'article 22 obliga els estats membres a incloure el disseny d'un sistema que estableixi mesures adequades per protegir els interessos financers de la Unió Europea en els plans de recuperació i resiliència que presentin. Hi han d'incloure, en concret, la prevenció, la detecció i la correcció dels conflictes d'interès i de la corrupció i el frau en la utilització dels fons atorgats. A aquest efecte, els estats membres han d'establir un sistema de control intern eficaç i eficient i recuperar els imports abonats erròniament o utilitzats incorrectament. Els estats membres poden recórrer als sistemes nacionals habituals de gestió pressupostària, com indica l’Acord GOV/19/2022, d'1 de febrer.

Per norma general, tots els “ajuts d’Estat” han de ser notificats prèviament a la Comissió Europea, que pot autoritzar-los o no. Per via del Reglament UE, alguns ajuts estan exempts de notificació a la Comissió (per categoria o per import).

Segons el criteri que aplica la Intervenció General de l’Administració de l’Estat (IGAE), el Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE) estableix una sèrie de característiques o requisits que ha de complir una mesura d'ajuda per ser considerada ajuda d'Estat, que ha de complir simultàniament:

• Que concedeixi un avantatge als beneficiaris.
• Que selectivament afavoreixi determinades empreses o produccions.
• Que sigui atorgada per un Estat membre o amb recursos públics.
• Que afecti la competència i/o els intercanvis entre estats.

Atès que els reglaments UE insten els estats membres a crear llocs web exhaustius sobre ajuts estatals, a escala regional o nacional, la IGAE en disposa la inserció a la BDNS (Base de Dades Nacional de Subvencions), com a eina del Sistema Nacional de Publicitat de Subvencions i Ajudes Públiques, i es genera una certa confusió. La mateixa IGAE, en prendre aquesta mesura, ja afirma que ho fa “[…] sense entrar en consideracions jurídiques, i exclusivament a l'efecte de relació amb la BDNS […]”.

Com destaca López Ramon, bona part de la LGS és considerada legislació bàsica de l’Estat, qualitat jurídica que el seu Reglament, aprovat pel Reial decret 887/2006, de 21 de juliol, també assigna a diversos articles d’aquesta norma de desenvolupament.

Les sentències del Tribunal Constitucional num. 130 i 135 (comentades més endavant), van resoldre en sentit contrari les pretensions de les comunitats autònomes d’Aragó i Catalunya, en resoldre que els preceptes bàsics de la LGS i el seu Reglament són aplicables a l'activitat subvencionadora de les administracions de les comunitats autònomes, sens perjudici d’exercir les seves competències legislatives pel que fa a les qüestions de la LGS que no tinguin la condició de “legislació bàsica”.

La LGS i el seu Reglament, pel que fa als preceptes bàsics, és d’aplicació inexcusable a les entitats que integren l'Administració local. Pel que fa a la resta de la norma, té caràcter supletori fins que no hi hagi legislació autonòmica aplicable. Per exemple: el Decret 271/2019, de 23 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament del Registre de subvencions i ajuts de Catalunya (RAISC), inclou en el seu àmbit subjectiu (art. 3) les entitats que integren l'Administració local i les entitats públiques en què participen de manera majoritària, directament o indirectament, els consorcis i les fundacions adscrits a l'Administració local i a l'Administració pròpia d'Aran. Tenim, doncs, una figura no establerta en la LGS (per tant, no es bàsica), i el legislador català ha creat una nova figura que té competències sobre el règim local (Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, i Llei 5/1987, del 4 d’abril, del règim provisional de les diputacions provincials).

Pel que fa a l’ordre de prelació de fonts aplicable a les subvencions, l’article 5 de la LGS remet a aquesta Llei i a les seves disposicions de desplegament les altres normes de dret administratiu i, si no n'hi ha, s'hi apliquen les normes del dret privat.

Abans d'acudir al dret privat, la llacuna jurídica haurà de ser coberta amb els principis generals del dret administratiu. És una solució copiada de la legislació tributària. A la pràctica no és cap altra cosa que una norma de tancament d'aplicació molt esporàdica.

A data d’avui, cal recordar que Catalunya no disposa d’una llei pròpia exclusiva per a subvencions, com altres comunitats autònomes, que han atorgat aquest pes específic normatiu sectorial a la matèria subvencional. Abans de la promulgació de la LGS, ja disposava de llei pròpia la Comunitat Autònoma de Madrid (Llei 2/1995, de 8 de març, de subvencions de la Comunitat de Madrid).

Al País Basc, si bé és cert que inicialment es va optar per incloure un títol específic en la Llei de principis ordenadors de la Hisenda General del País Basc, pel fet d'entendre que les subvencions són un vessant de la despesa pública, els matisos diferencials han portat a considerar l'activitat subvencional com una àrea amb trets propis de la gestió administrativa en la Llei 7/1997, de 19 de juny, per la qual es regula el règim de subvencions i ajuts i es modifica la Llei de principis ordenadors de la Hisenda General del País Basc. Una situació semblant a la de Catalunya, en incloure la matèria subvencional en el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya.

Posteriorment a la LGS, bona part de les comunitats autònomes han ajustat la matèria de les subvencions i els ajuts a un nivell normatiu de llei ad hoc, com un reconeixement del seu pes específic (Múrcia, Cantàbria, Extremadura, Galícia, Castellà i Lleó, Castella-la Manxa, Aragó, Navarra, Illes Balears, Madrid, Comunitat Valenciana).

A Catalunya, com abans hem indicat, s'ha optat per incloure la matèria en altres lleis de règim econòmic i pressupostari general, amb desenvolupaments reglamentaris a posteriori (TRLFPC).

Intentant seguir un ordre cronològic de les disposicions essencials sobre subvencions promulgades per la Generalitat de Catalunya, podem considerar que la primera aproximació a una normativa catalana sobre les subvencions la trobem en el Decret 458/1981, de 18 de desembre, que regula la concessió de les subvencions establertes en el capítol IV de les diverses seccions del pressupost de la Generalitat de Catalunya (DOGC núm. 187, de 12.12.1981), que en bona part continua sense derogar-se formalment, excepte els aspectes que han perdut la virtualitat en produir-se l'entrada en vigor d’altres disposicions sectorials amb rang superior (LGS, Llei de finances públiques de Catalunya, etc.).

Aquesta primerenca norma enuncia la voluntat d'ajustar “[…] la concessió de subvencions als principis de publicitat, igualtat […]”. El legislador ja va mostrar la seva preocupació per les operacions de control i verificació, i va assignar al “departament atorgant de la concessió” el fet de “comprovar, mitjançant els mecanismes d'inspecció i control que en cada cas i segons la naturalesa de les finalitats subvencionades consideri adients, la inversió de les quantitats atorgades en relació amb aquelles finalitats”.

Posteriorment, la Llei 19/1996, de 27 de desembre, de pressupostos de la Generalitat per al 1997 (DOGC núm. 4920, de 6.7.2007) va regular, en els articles 11 i 12, el règim de concessió i seguiment de les subvencions, i en l'article 12.8 facultava expressament el conseller o consellera d'Economia i Finances per desplegar, per reglament, aquests articles i, en especial, per determinar els procediments a seguir en la justificació i el control de les subvencions i regular els requisits que han de complir els justificants d'aquestes.

Aquesta Llei va obrir la porta al desenvolupament reglamentari, mitjançant l’Ordre d'1 d’octubre de 1997, sobre tramitació, justificació i control d’ajuts i de subvencions (DOGC núm. 2500, de 2.10.1997). Curiosament aquesta Ordre, que es fonamentava en els articles 11 i 12 de la Llei 19/1996, no esmenta en el text la seva condició de reglament, cosa que no impedeix que ens trobem amb una norma realment molt completa i avançada per al seu moment, que ha inspirat regulacions semblants en altres comunitats autònomes. L'Ordre ha tingut una vigència de divuit anys, amb les afectacions imposades per les posteriors normes de rang legal com la LGS i el seu Reglament i la Llei de finances públiques de Catalunya.

Així mateix, d’acord amb l’article 159 de l'Estatut d’autonomia de Catalunya, correspon a la Generalitat, en matèria de règim jurídic i procediment administratiu, la competència per regular les normes de procediment que derivin de les particularitats del dret substantiu de Catalunya o de les especialitats de l’organització de la Generalitat.

Aquesta norma concreta el desenvolupament reglamentari de l’article 98.1 del TRLFPC, aprovat pel Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, i estableix les formes de justificació que acrediten i permeten el reconeixement de l’obligació de pagament posterior de les subvencions dins de l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, les seves entitats autònomes i la resta de les entitats del sector públic de l’Administració de la Generalitat.

L’Ordre ECO 172/2015, modificada per l’Ordre VEH/79/2020, de 9 de juny, per simplificar la justificació de les subvencions atorgades als ens locals que apliquen el règim de fiscalització prèvia d'acord amb el que disposa el Reial decret 424/2017, de 28 d'abril, pel qual es regula el règim jurídic de control intern en les entitats del sector públic local i substituir el segellat dels justificants per una declaració responsable de les persones beneficiàries. Així mateix, l'avanç en la tramitació electrònica dels expedients d'atorgament d'ajuts i subvencions comporta una simplificació del format de presentació dels justificants, que s'ha de fer en el format electrònic amb la implantació progressiva del Model integral de gestió de subvencions i ajuts de la Generalitat de Catalunya, entre altres aspectes, que persegueix el compliment dels principis de transparència i bona regulació en l'elaboració de la norma.

En la línia de modernització de l’Administració, el Decret 271/2019, de 23 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament del Registre de subvencions i ajuts de Catalunya (RAIS), declara que el RAIS té la finalitat de promoure la transparència, millorar la planificació i la gestió de les polítiques de les administracions públiques catalanes i col·laborar en la lluita contra el frau amb relació a subvencions i ajuts. Això implica estendre l'àmbit objectiu del RAIS a tot tipus de subvencions i ajuts, més enllà del contingut centrat fonamentalment en subvencions en el sentit més estricte i en tota la informació que permeti acomplir aquestes finalitats. Per tant, atès que l'àmbit objectiu queda afectat tant per la normativa general com per la normativa sectorial pròpia, l'accés i el subministrament d'informació que ha de contenir el RAIS, així com la seva publicitat, s'ha de regir no només per la normativa general relativa a subvencions i per aquest Decret, sinó també per la resta de normativa sectorial que li és aplicable.

La publicitat activa de la informació que conté el RAIS s'ha de relacionar amb el dret de la ciutadania a la protecció de les seves dades personals i, especialment, el dret de les persones físiques en una situació de protecció especial que es puguin veure afectades amb la cessió o la publicació d'aquestes dades. En aquest sentit, el RAIS garanteix la preservació de les dades personals i les situacions de protecció especial, i disposa la publicitat activa de les dades que s'han de publicar d'acord amb el que estableix la Llei 19/2014, de 29 de desembre.

El RAIS recull progressivament informació de les subvencions i dels ajuts, i inclou en el seu àmbit subjectiu els diferents nivells administratius del territori de Catalunya, amb la finalitat de constituir una eina efectiva de transparència. Per això, afecta tant l'Administració de la Generalitat com l'Administració local, i el seu sector públic institucional, conformat pels organismes públics vinculats o dependents de l'Administració corresponent, així com la resta del sector públic institucional, en el qual s'inclouen les universitats públiques. El concepte de subvenció i ajut es vincula a l'exercici d'una potestat pública i, per tant, la concessió d'ajuts i subvencions s'atribueix a l'àmbit de les administracions públiques.

Catalunya no disposa d'una llei ad hoc per a subvencions, per això el legislador inclou aquesta matèria en una llei, d’abast més ampli, com és el TRLFPC, que pràcticament cada exercici actualitza la regulació de les subvencions en els aspectes que no tenen caràcter de bàsic i que, fonamentalment, l’Estat normativitza mitjançant la LGS i el seu Reglament, aprovat pel Reial decret 887/2006, de 21 de juliol.

En divuit articles, el TRLFPC enumera els aspectes sobre les subvencions següents:

• Principis generals.
• Bases reguladores, convocatòries i concessions.
• Control.
• Reconeixement de les obligacions, revocacions i pagaments.
• Infraccions i sancions.

La Llei 7/2011, de 27 de juliol, de mesures fiscals i financeres (DOGC núm. 5931, de 29.7.2011), va afegir una nova secció titulada "Normes especials aplicables a les subvencions o als ajuts en matèria de cooperació internacional al desenvolupament", amb tres extensos articles que singularitzen aquestes subvencions adreçades a col·lectius ad hoc.

Enfront de la LGS, que ha comportat una apreciable estabilitat normativa, atès que les modificacions practicades han estat, més que res, actualitzacions, la normativa sobre subvencions que conté TRLFPC ha estat subjecta a canvis quasi anuals.

Així doncs, les subvencions atorgades segons l’article 88 del TRLFPC, extensament comentat, estan subjectes al marc normatiu, fonamentalment:

• El text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, aprovat mitjançant el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre.
• Els preceptes de caràcter bàsic de la Llei estatal 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, i del Reial decret 887/2006, de 21 de juliol, pel qual s'aprova el Reglament de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions.
• La corresponent llei de pressupostos de la Generalitat de Catalunya.
• L'Ordre 172/2015, de 3 de juny, sobre les formes de justificació de subvencions modificada per l’Ordre VEH/79/2020, de 9 de juny.

I totes les altres lleis sectorials que han de presidir l’activitat de foment, com la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, i la Llei 17/2015, del 21 de juliol, d'igualtat efectiva de dones i homes, entre d'altres.

Pel que fa a la normativa de la UE, l’article 90 del TRLFPC reconeix la seva posició en la piràmide de la jerarquia normativa, i afirma que en matèria d'ajuts públics a empreses la concessió de les subvencions s'ha d'ajustar a la normativa de la UE i a les directrius emanades de la Comissió.

↑ 1.3 Diferents marcs normatius per a les subvencions | ↑ Índex de la unitat

Com afirma José Pascual García (Régimen jurídico de las subvenciones públicas, Boletín Oficial del Estado, 2016), la LGS i el seu Reglament són la resposta a una sèrie de necessitats de totes les administracions públiques, encara que no amb la mateixa intensitat en cadascuna, consideració que respon al fet incontestable que unes comunitats autònomes tenien la matèria regulada per una llei sectorial i d'altres la remetien a lleis generals o a disposicions de rang inferior. No deixava de ser sorprenent que una modalitat de despesa que havia arribat a adquirir una importància extraordinària, tant per la quantia com pel nombre de ciutadans afectats, es desenvolupés enmig d'una acusada llacuna legal.

La LGS, des de la promulgació el 2003, ha tingut canvis que no han estat especialment rellevants, sols modificacions puntuals. Les afectacions principals s’han incorporat, singularment, en matèria de publicitat, i amb les nombroses referències a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, s'han de considerar substituïdes per altres en la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques i en la Llei 40/2015, de règim jurídic del sector públic. El mateix cal dir de diversos reglaments comunitaris citats reiteradament.

Estem davant d’una llei amb una prevalença dels factors economicistes sobre els enumerats al principi com a raó de ser de la tècnica del foment, de la qual les subvencions es constitueixen com a eina principal.

La LGS pivota entorn a la concepció de la subvenció com a despesa pública, i deixa una mica de costat que la subvenció no pot ser una raó sinó un instrument perquè, en última ràtio, es facin realitat els principis constitucionals de llibertat i igualtat.

Cada llei és filla del seu moment històric, i la part expositiva de la mateixa norma afirma que les subvencions són una modalitat important de despesa pública i, per tant, s’han d’ajustar a les directrius de la política pressupostària. La política pressupostària actual està orientada pels criteris d’estabilitat i creixement econòmic pactats pels països de la UE, que, a més, a Espanya han trobat l’expressió normativa en les lleis d’estabilitat pressupostària. Aquesta orientació de la política pressupostària ha seguit un procés de consolidació dels comptes públics fins a l’eliminació del dèficit públic, i es proposa mantenir, d’ara endavant, l’equilibri pressupostari.

Aquesta mateixa exposició de motius fa referència al fet que, des de la perspectiva administrativa, les subvencions són una tècnica de foment de determinats comportaments considerats d’interès general i fins i tot un procediment de col·laboració entre l’Administració pública i els particulars per gestionar activitats d’interès públic. La norma ja apunta una evolució del concepte tradicional del foment cap a un de col·laboració publicoprivada, que el temps ha anat estenent amb diversos resultats.

El legislador fonamenta el títol competencial en els articles 149.1.18 i 14 de la CE, segons els quals l’Estat té la competència exclusiva sobre les bases del règim jurídic de les administracions públiques i sobre el procediment administratiu comú i la hisenda general i deute de l’Estat, juntament amb l’article 149.1.13, que assigna a l’Estat la competència exclusiva sobre les bases i la coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica, per declarar com a legislació bàsica de l’Estat bona part dels seus preceptes, els més importants dels quals per gestionar les subvencions són:

• El concepte de subvenció.
• Els principis generals (publicitat, transparència, concurrència, objectivitat, igualtat i no discriminació, eficàcia i eficiència).
• La configuració de les figures de beneficiaris i entitats col·laboradores (pel que respecta tant als drets com a les obligacions).
• El deure d'informació entre administracions públiques sobre les subvencions concedides.
• Determinades normes de gestió procedimental i justificació.
• Les causes de reintegrament.
• La tipificació dels il·lícits administratius.
• Les regles bàsiques reguladores de les subvencions corresponents.

Una extensió tan àmplia del concepte bàsic, que genera un autèntic corpus normatiu sobre les subvencions, i que precisament per la condició de bàsic les comunitats autònomes no poden modificar, no el podien passar per alt. Concretament, el Parlament de Catalunya i el Govern d’Aragó van interposar recursos davant del Tribunal Constitucional, resolts desfavorablement a les seves pretensions (STC 130/2013 i 135/2013). La doctrina del TC entén que l’activitat subvencional autonòmica se subjecta a la normativa estatal. L'article 3.3 de la LGS estableix que els seus preceptes són aplicables a l'activitat subvencionadora de les administracions de les comunitats autònomes, així com als organismes públics i a les restants entitats de dret públic amb personalitat jurídica pròpia vinculades o dependents d'aquestes, atès que la subvenció representa una relació entre l'Administració i els ciutadans en la qual cal garantir un tractament comú en tot el territori de l'Estat a través d'unes prescripcions bàsiques.

Sobre aquest concepte de bàsic, ara no pertoca entrar-hi, però sí, almenys, recordar que la STC 1/1982 ja el va determinar en el sentit que la CE persegueix "que aquestes bases tinguin una regulació normativa uniforme i de vigència en tota la Nació, amb la qual cosa s'assegura, en honor d'interessos generals superiors als de cada comunitat autònoma, un comú denominador normatiu […]”. La doctrina del TC fa possible que la legislació estatal bàsica delimiti, en gran mesura, l'àmbit competencial de desenvolupament de les comunitats autònomes en els diferents sectors materials. Des de la STC 69/1988 es manté el concepte material bàsic com a nucli substancial de la doctrina del TC.

En bona part de les ocasions, el gestor de subvencions es troba amb el contrasentit que el procediment subvencionador concret, com a eina de la tècnica de foment, té la seva raó de ser en una competència exclusiva a favor de l’òrgan concedent (per exemple, l’Administració autonòmica en matèries culturals), però que per portar-se a terme ha de recórrer la via d’una normativa de producció i promulgació aliena, com és la considerada com a bàsica per la LGS, i a vegades en col·lisió amb les normes autonòmiques.

Un quadre molt inicial sobre la normativa fonamental a aplicar en matèria de subvencions seria aquest, sens perjudici que més endavant sigui complementat i ampliat:

↑ 1.3 Diferents marcs normatius per a les subvencions | ↑ Índex de la unitat

• Llei 38/2003, general de subvencions
• Reglament de la Llei 38/2003, general de subvencions
• Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya
• Ordre ECO/172/2015, de 3 de juny, sobre les formes de justificació de subvencions
• Decret 271/2019, de 23 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament del Registre de subvencions i ajuts de Catalunya
• Constitució espanyola de 1978
• Estatut d’autonomia de Catalunya

↑ Índex de la unitat

← Inici | Unitat 2 →