• 2.1 Subvencions per raó de l’objecte
• 2.2 Subvencions pel sistema de concessió
• 2.3 Subvencions per la seva aplicació
• 2.4 Subvencions per la seva finalitat
• 2.5 Els conceptes d'eficàcia i eficiència per aplicar les subvencions

Amb la bona intenció d'ajudar a sistematitzar la gestió de les subvencions, fins i tot abans de la LGS, s’ha generat una apreciable bibliografia sobre la matèria i, especialment, certes construccions teòriques que generen múltiples classificacions de les subvencions.

Atès que l’objectiu d’aquest material és el suport a les persones que s'inicien en la gestió de les subvencions, ens limitem a fer referència a les classificacions més vinculades amb la pràctica quotidiana del procediment de gestió i a comentar-ne les característiques, sense cap voluntat de fer-ho amb caràcter exclusiu ni molt menys excloent. Les classificacions més habituals són:

• Subvencions per raó de l’objecte
• Subvencions pel sistema de concessió
• Subvencions per la seva aplicació
• Subvencions per la seva finalitat.

L’objecte més habitual de la concessió d’una subvenció és la transmissió dinerària dels recursos públics consignats al pressupost de l’ens atorgant, que passen al perceptor o beneficiari de la subvenció.

Segons la definició objectiva de subvenció que podem extraure de la LGS –comentada a la unitat 1-, la subvenció entesa com a disposició dinerària que es lliura sense contraprestació directa del beneficiari i que s’atorga per complir determinats objectius o conductes d’interès públic o utilitat social, i amb els articles 2.1 i 3 de la LGS, podem trobar-nos amb un criteri excloent del concepte objectiu de subvenció, de les aportacions patrimonials o en espècie.

La disposició addicional cinquena, “Ajuts en espècie”, precepte no bàsic de la LGS, és força concreta en privar de la qualitat de subvenció els “[…] lliuraments a títol gratuït de béns i drets que s'han de regir per la legislació patrimonial […]”, en l'apartat 1, però en continuar llegint ens trobem que el legislador, en l’apartat 2, obre la porta a “[…] no obstant això, aquesta Llei s'aplica, en els termes que es despleguin per reglament, quan l'ajuda consisteixi en el lliurament de béns, drets o serveis l'adquisició dels quals es dugui a terme amb la finalitat exclusiva de lliurar-los a un tercer […]”, i en l’apartat final assenyala que “[…] en tot cas, l'adquisició se sotmet a la normativa sobre contractació de les administracions públiques […]”.

La remissió al Reglament de la LGS ens porta a l'article 3, que disposa que els lliuraments de béns, drets o serveis que han estat adquirits amb la finalitat exclusiva de ser lliurats a tercers, compleixin els requisits de l’article 2.1 de la LGS:

• Que el lliurament es faci sense contraprestació directa dels beneficiaris.
• Que el lliurament estigui subjecte al compliment d'un determinat objectiu, l'execució d'un projecte, la realització d'una activitat, l'adopció d'un comportament singular, ja efectuats o per efectuar, o la concurrència d'una situació, i el beneficiari ha de complir les obligacions materials i formals que s'hagin establert.
• Que el projecte, l'acció, la conducta o la situació finançada tingui per objecte el foment d'una activitat d'utilitat pública o interès social o de promoció d'una finalitat pública.

Fins i tot el Reglament disposa que, en cas de procedir a reintegrar un ajut en espècie, s'ha de considerar com a quantitat rebuda a reintegrar un import equivalent al preu d'adquisició del bé, dret o servei. En tot cas, és exigible l'interès de demora corresponent. Com a data de pagament, aplicarem la del lliurament del bé, dret o servei objecte de la subvenció per part de l’ens concedent al perceptor/beneficiari de la subvenció.

El TRLFPC sí que distingeix més elements com a objecte de la subvenció i no es limita a les transmissions dineràries. Concretament, l’article 87.3 disposa que “[…] Quan la subvenció o la transferència es faci en espècie, s’ha de regir pel que estableix la Llei de patrimoni de la Generalitat de Catalunya. No obstant això, és aplicable el que fixa aquest capítol en el supòsit que la finalitat de la subvenció n’impliqui l’execució per la mateixa administració, i a càrrec dels seus crèdits pressupostaris destinats a transferències o subvencions […]”.

El TRLFPC ens permet incloure entre l’objecte de la subvenció les considerades en espècie (béns i/o drets), amb la peculiaritat que cal que ens ajustem al text refós de la Llei de patrimoni de la Generalitat de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 1/2002, de 24 de desembre.

Un cop examinades les dues normes fonamentals (LGS i TRLFPC), podem classificar les subvencions per raó del seu objecte en:

• a) Dineràries. Transmissió d'un instrument acceptat com a unitat de compte, mesura de valor i mitjà de pagament que està consignat al pressupost de despeses de l’ens que atorga la subvenció, per exemple, una quantitat concreta en euros.
• b) En espècie. Transmissió de béns, drets o serveis integrats al patrimoni de l’ens concedent. La manifestació de les subvencions en espècie pot ser molt diversa: ordinadors, llicències per a aplicacions informàtiques; llibres; vestimenta; etc.

↑ Índex de la unitat

És la classificació més habitual i utilitzada tant pels ens atorgants com pels sol·licitants de les subvencions, amb la qual es barregen fàcilment aspectes terminològics atès que la LGS i el TRLFPC han donat denominacions diferents a vies idèntiques.

L’article 22 de la LGS parla del “procediment ordinari”, que és el que es tramita en règim de concurrència competitiva o en règim de concurrència no competitiva i, per oposició, és un procediment extraordinari aquell en què no és present algun dels dos règims esmentats. En vista d’aquest precepte, tenim dos grans procediments de concessió:

• a) Procediment ordinari (amb concurrència competitiva o amb concurrència no competitiva): “El procediment ordinari de concessió de subvencions es tramita en règim de concurrència competitiva” (art. 22.1).
• b) Procediment extraordinari (amb concessió directa). “Es poden concedir de manera directa les subvencions següents […]” (art. 22.2).

A vegades trobem aquesta classificació epigrafiada com subvencions reglades enfront de subvencions no reglades. És una conceptualització equívoca, perquè totes les subvenciones estan reglades per normes legals preexistents. El que diferencia les del procediment ordinari de les del procediment extraordinari és que, fonamentalment, en les segones no trobem la concurrència pública, que no vol dir que no s’ajustin a una reglamentació.

En alguna norma autonòmica el legislador intenta generar una classificació híbrida, i assenyala que les subvencions de concessió reglada es classifiquen al seu torn en concurrència competitiva (procediment iniciat d'ofici) i no concurrència competitiva (iniciat a sol·licitud de persona interessada).

Sembla més adient i senzill seguir la classificació de la LGS de subvencions atorgades pel procediment ordinari o pel procediment extraordinari.

Els conceptes dels articles 22 i 23 ens faciliten els elements constitutius del procediment ordinari:

• a) Existència de bases reguladores de les subvencions en què cal fixar, prèviament, els criteris de valoració.
• b) Convocatòria pública de subvencions.
• c) Tramitació simultània de les sol·licituds.
• d) Adjudicació de les subvencions amb un sistema de prelació, amb avaluació i proposta prèvia per part d’un òrgan col·legiat a l’òrgan concedent.

A la unitat següent detallarem el concepte de “prelació”, però ara ja podem apuntar que es tracta de determinar entre les peticions que compleixen les condicions objectives i subjectives, d'acord amb els criteris de valoració prèviament fixats en les bases reguladores i en la convocatòria, amb el límit fixat en la convocatòria dins del crèdit disponible, les que hagin obtingut una valoració més elevada. Els altres sistemes han d’estar recollits a les bases, ja que el de prelació és el preferent. La prelació permet portar a terme la concurrència competitiva, característica del procediment ordinari.

La LGS, en l'article 8, fixa els principis que cal aplicar al procediment ordinari com a preferent per gestionar subvencions:

• a) Publicitat.
• b) Transparència.
• c) Concurrència.
• b) Objectivitat.
• c) Igualtat.
• d) No discriminació.
• e) Eficàcia (per complir els objectius fixats pel concedent).
• f) Eficiència (en l’assignació i la utilització de la subvenció).

El TRLFPC, sense arribar a qualificar la concurrència com el procediment ordinari de concessió, sí que afirma en l’article 94 del TRLFPC que el procediment de concessió és, preferentment, el de concurrència competitiva, i en l’article 90 insisteix per la via indirecta d'especificar al punt 3 les subvencions en les quals la concurrència no és preceptiva. Podem apreciar que el legislador català s’integra amb el sistema de classificació de l’article 22 de la LGS (procediment ordinari enfront de procediment extraordinari), amb algunes singularitats terminològiques, però no conceptuals.

Si la denominació de “procediment ordinari” com l’habitual per a la concessió de subvencions, ha guanyat un espai en la terminologia del sector, la denominació de “procediment extraordinari” no ha tingut la mateixa sort, ja que hi ha la tendència de qualificar com “subvencions directes” totes les atorgades per oposició a les concedides pel “procediment extraordinari”, sense aturar-se a considerar que l’article 22.2 de la LGS obre el ventall del “procediment extraordinari” a tres modalitats a les quals específicament possibilita com de concessió de forma directa (sic):

• a) Nominatives. Les establertes nominativament en els pressuposts generals de l'Estat, de les comunitats autònomes, de les entitats locals o de l’ens concedent, en els termes recollits en els convenis i la normativa reguladora d'aquestes subvencions. Els perceptors d’aquestes subvencions apareixen al pressupost de forma nominativa plenament identificats com a tals i amb la dotació econòmica subvencional a atorgar de manera singularitzada.

• b) Per norma legal. Les subvencions l'atorgament de les quals o la quantia ja és imposat a l'Administració per una norma de rang legal, i que han de seguir el procediment de concessió que els sigui aplicable d'acord amb la pròpia normativa.

• c) Excepcionals. Amb caràcter excepcional, les altres subvencions en les quals s'acreditin raons d'interès públic, social, econòmic o humanitari, o d'altres degudament justificades que en dificultin la convocatòria pública.

Subvencions atorgades pel procediment extraordinari no és sinònim de subvencions fora de norma i absolutament discrecionals, com si fossin atorgades sense cap procediment prèviament reglat. En tot cas la singularitat principal és la manca de concurrència competitiva.

Podem afirmar que amb aquesta segona via per atorgar subvencions, el “procediment extraordinari”, ja ens estem apartant dels principis del “procediment ordinari” habitual o general (art. 8.3 de la LGS), i ens ha de servir per recordar que únicament hi transitarem amb la concurrència dels supòsits fàctics legalment establerts i que per se formen una exceptio enfront del procediment que el legislador ha volgut instituir com a ordinari. Aquest procediment extraordinari és un procediment reglat tant en la LGS com en el TRLFPC, que en l’article 94.2 disposa que, excepcionalment, es poden concedir directament subvencions innominades o genèriques, sempre que s'acrediti la impossibilitat de promoure la concurrència pública per les especificitats del subvencionat o de les activitats a desenvolupar.

L’article 94.1 del TRLFPC disposa que “el procediment de concessió [de les subvencions] és, preferentment, el de concurrència competitiva”, amb què s’integra al sistema de classificació de l’article 22 de la LGS (procediment ordinari enfront de procediment extraordinari), com abans ja hem apuntat.

L'article 90.3 del TRLFPC disposa que no és preceptiva la concurrència (per tant, cal entendre que subsisteixen els altres principis) en determinats supòsits:

• a) Si les subvencions tenen assignació nominativa en els pressupostos de despeses.
• b) Si la concessió i la quantia de les subvencions deriven del compliment d'una llei.
• c) Si per l'especificitat i les característiques del beneficiari o de l'activitat subvencionada no és possible, d'una manera objectivable, promoure la concurrència pública.
• d) Si els beneficiaris són corporacions i entitats locals i l'objecte de la subvenció és inclòs en plans o en programes prèviament aprovats.
• e) Si les subvencions corresponen a aportacions destinades al finançament global d'entitats de dret públic o privat amb participació minoritària de la Generalitat, derivades de llurs normes de creació, estatuts i altres disposicions.

Les dues primeres excepcions corresponen, quasi literalment, amb les de l’article 22.2 de la LGS, que denominem subvencions nominatives i per norma legal, respectivament. Pel que fa a la tercera, la LGS, mitjançant disposició bàsica, ha afegit a les condicions acreditar raons d'interès públic, social, econòmic o humanitari, o d'altres degudament justificades que en dificultin la convocatòria pública. Aquesta és la que denominem subvencions excepcionals. Per esquematitzar-ho, aquesta modalitat de subvenció excepcional atorgada pel procediment extraordinari requereix acreditar, d’una manera objectivable, que no és possible promoure la concurrència pública per:

• a) L’especificitat i les característiques del beneficiari o de l’activitat subvencionada.
• b) Raons d'interès públic, social, econòmic o humanitari, o d'altres degudament justificades.

A la unitat 3 ens ocuparem de comentar amb detall el procediment que ha de seguir la tramitació, que fonamentalment és regulat en l’article 94 del TRLFPC.

Per oposició davant del procediment ordinari de concurrència competitiva, segons la denominació de l’article 94.1 del TRLFPC, aquestes tres excepcions podrien formar un procediment extraordinari, en línia amb la terminologia de l’article 22 de la LGS. Certament, l’article 94.2 del TRLFPC no ho fa i les considera excepcionals, en referir-se a les tres excepcions, no a la darrera. L'existència necessària, en el procediment ordinari, de les bases reguladores a les quals es refereix l’article 92 del TRLFPC, desapareix si els beneficiaris són corporacions i entitats locals i l’objecte de la subvenció és inclòs en plans o en programes prèviament aprovats, excepció que inclou l’article 90.3.d, en concordança amb l’article 92 del TRLFPC. De la integració de les classificacions que, pel sistema de concessió de les subvencions, efectuen la LGS i el TRLFPC, podem fer la classificació següent, que apliquen bona part dels estudiosos de la matèria:

Abans d'acabar el comentari sobre la classificació de les subvencions en funció del procediment de concessió, no volem oblidar la via dels convenis. La doctrina ¹⁾ és pràcticament unànime en considerar el següent:

L’habilitació legal per als convenis com a via de concessió de les subvencions es concreta en l’article 94.5 del TRLFPC: “[…] excepcionalment, la concessió es pot produir mitjançant acords, pactes, convenis i contractes amb entitats de dret públic o privat, si aquests mitjans són més eficients per assolir els objectius fixats, i són exigibles els mateixos requisits que estableix aquest capítol”, sense limitació originada per la via triada per al procediment de concessió.

Cal valorar dues característiques per aplicar la via convencional:

• a) És més eficient per assolir els objectius fixats.
• b) No allibera de complir la resta de requisits del TRLFPC.

↑ Índex de la unitat

Classificació més aviat doctrinal i sense la força pràctica de què està dotada l'anterior (pel sistema de concessió).

Es consideren com subvencions corrents les que tenen per objecte finançar operacions corrents concretes i específiques, amb dues modalitats:

• a) Subvencions d’explotació. Habitualment atorgades per una administració pública a una persona física o jurídica subjecta al dret privat, que tenen per raó de ser la producció de béns i serveis. La subvenció incideix en els preus, per un objectiu social, i en permet la producció. Opera amb un efecte compensatori sobre els resultats empresarials negatius, atès el preu “controlat” amb què ofereix els serveis als ciutadans (p. ex., subvencions als productors de subministraments d'electricitat o carbó, al transport de les persones, etc.).
• b) Altres subvencions corrents. Les no incloses en la modalitat anterior.

Per subvencions de capital s’entén les que tenen per objecte mediat o immediat el finançament d'operacions concretes per a la formació bruta de capital fix. El perceptor resta obligat a adquirir o construir actius fixos determinats prèviament per l’ens concedent. També podem incloure les subvencions atorgades per compensar resultats negatius acumulats, i eliminar o reduir el passiu.

Si bé no és objecte d'aquests materials, el gestor de subvencions ha de conèixer que hi ha una problemàtica extensa (no sempre pacífica) sobre la comptabilització i la fiscalitat aplicables a aquestes subvencions per part del perceptor.

Les subvencions a l'explotació tenen una incidència directa sobre els resultats empresarials (beneficis o pèrdues) i es comptabilitzen com a ingrés, per la totalitat, en l'exercici en què es reben, i formen part del compte de pèrdues i guanys com a ingrés d'explotació.

Les subvencions de capital es poden distribuir entre diversos exercicis. Si el perceptor és una empresa pública, tenim el debat garantit sobre si aquestes subvencions cal comptabilitzar-les com a ingressos de l’exercici o aportacions dels socis per compensar pèrdues.

↑ Índex de la unitat

Aquesta classificació de les subvencions és una conseqüència prima facie del paper de l’Administració per incentivar i promoure determinats comportaments considerats d'interès general. Així doncs, els camps sobre els quals incideixen les subvencions amb més força són:

• a) Finalitats de caràcter general. Si bé el perceptor porta a terme una activitat o comportament (fer - no fer) singularitzat, el que es fomenta ha d’estar considerat d'interès general. Cal aplicar la visió de l’article 9.2 de la CE en el sentit de “[…] remoure els obstacles que n'impedeixin o en dificultin la plenitud i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social”.
• b) Finalitats de seguretat ciutadana. Fonamentalment incideixen en aspectes preventius com són els ajuts per instal·lar alarmes sobre béns mobles o immobles, cursos de formació sobre prevenció, etc.
• c) Finalitats de promoció social. Adreçades a col·lectius que tradicionalment presenten dificultats d'integració (nouvinguts, tercera edat, etc.).
• d) Finalitats de desenvolupament econòmic. Majoritàriament tenen per objecte incentivar la promoció econòmica d’un determinat territori o sector, amb una orientació prioritària de reequilibri territorial sobre infraestructures empresarials, innovació, competitivitat, emprenedors, internacionalització i altres actuacions que puguin permetre el desenvolupament econòmic i el reequilibri social.

↑ Índex de la unitat

Reiteradament, diversos sectors parlen d'una manera molt difusa sobre l'eficàcia i l'eficiència dels recursos destinats a les subvencions, sense considerar que les subvencions, com qualsevol eina econòmica pública (aquesta dins de la tècnica de foment administratiu), no es poden apartar del que disposa la CE. Concretament, l’article 31.2 de la CE afirma que la despesa pública ha d'efectuar una assignació equitativa dels recursos públics, i la programació i l’execució han de respondre als criteris d’eficiència i economia.

Convé distingir, pel que fa a les subvencions, entre:

• Eficàcia en el compliment dels objectius fixats per l’Administració atorgant, i
• Eficiència en l’assignació i la utilització dels recursos públics.

Per exemple, una administració atorga una subvenció per fer arribar una ampolla d’aigua natural a tots els alumnes de determinada activitat formativa en la qual concorre un interès social i general. Eficàcia serà que el perceptor faci arribar aquesta ampolla als participants. Eficiència serà que el cost d’aquesta actuació no sigui desproporcionat en relació amb el preu del mercat amb les mateixes condicions.

↑ Índex de la unitat

← Unitat 1 | Unitat 3 →