Unitat 2. El personal inspector de les administracions públiques
2.1 Funcions de les unitats orgàniques titulars de l’exercici de la potestat d’inspecció i control
L'activitat d'inspecció i control té per objecte vetllar perquè els subjectes inspeccionats compleixin els deures, les obligacions, les prohibicions i les limitacions que disposa la normativa vigent aplicable a cada sector de l'activitat, l'incompliment de la qual pot vulnerar els interessos generals.
Aquest objecte comporta l’atorgament d’un seguit de funcions pròpies dels òrgans administratius que tenen assignades les funcions d’inspecció:
-Redacció d’actes d’inspecció i informes complementaris.
-Informació i, si escau, advertiment a les persones inspeccionades sobre el compliment de la normativa.
-Proposta d'adopció de mesures administratives i col·laboració en llur execució.
2.1.1 Investigació de les irregularitats administratives i de les presumptes infraccions de l’ordenament jurídic
Les actuacions d’inspecció tenen per objecte el control del compliment de la normativa aplicable a una determinada matèria, que inclou la investigació, la indagació i la inspecció de les presumptes irregularitats administratives que cometin els subjectes que queden sotmesos a l’àmbit d’aplicació de la normativa que regula l’activitat en particular. La investigació pretén determinar, amb la precisió més gran que es pugui, els fets susceptibles de motivar la iniciació del procediment administratiu, la identificació del subjecte que pugui resultar responsable i l’esclariment de les circumstàncies rellevants que concorrin en cada cas.
2.1.2 Redacció d’actes d’inspecció i informes complementaris
El personal inspector ha d'estendre les actes i els informes que siguin necessaris per exercir les funcions inspectores d'investigació i control, i ha d’estendre acta sempre que constati qualsevol incompliment de l’ordenament jurídic.
Les actes d'inspecció són els documents públics en què es recullen els fets i els resultats comprovats directament en les actuacions inspectores portades a terme pel personal inspector.
2.1.3 Informació i, si escau, advertiment a les persones inspeccionades sobre el compliment de la normativa
En determinats casos, el personal inspector pot portar a terme una funció d’informació del marc normatiu aplicable al subjecte inspeccionat. En aquest sentit, el personal inspector pot informar de l’existència de determinades irregularitats administratives, i que, a causa de llur escassa gravetat, aquestes poden ser objecte de requeriments d’esmena o d'adequació normativa, a través dels procediments establerts legalment.
2.1.4 Proposta de mesures administratives i col·laboració en llur execució
El personal inspector pot adoptar, fins i tot de manera immediata, mesures provisionals o cautelars que tenen per objecte la protecció immediata de l’interès general. Així mateix, el personal inspector pot portar a terme d’ofici qualsevol activitat probatòria que serveixi per acreditar els fets objecte de constatació, com ara, per exemple, la presa de mostres. En determinats casos, el personal inspector col·labora en l’execució de mesures o decisions adoptades en el marc d’un procediment administratiu de naturalesa sancionadora, sempre que legalment tingui atribuïda aquesta funció.
2.2 Facultats del personal inspector
A partir de les diferents regulacions sectorials, les facultats per exercir les funcions de comprovació i investigació són les següents:
- Notificació de requeriments d’informació i documentació o bé notificació de requeriments d'adequació normativa.
- Realització de mesuraments, presa de mostres i captació d'imatges o reproducció de documentació.
- Sol·licitud de dictamen de pèrits.
- Pràctica de qualsevol diligència de comprovació, investigació, examen o prova que es consideri adient per a la funció inspectora.
- Requeriment de la compareixença dels inspeccionats a les dependències administratives o a les instal·lacions, establiments, domicilis, locals o finques on es porten a terme les actuacions inspectores.
- Adopció de mesures provisionals, si cal.
L'accés a les instal·lacions, establiments, domicilis, locals o finques, juntament amb el requeriment d'informació i documentació, són dues facultats que poden entrar en conflicte amb altres drets, com ara el dret a la inviolabilitat del domicili i el dret a no declarar o a no declarar contra si mateix. Per aquest motiu, les dues potestats han de ser objecte d'un estudi acurat.
2.2.1 Accés a les instal·lacions, establiments, locals, finques i domicilis. Especial referència a l’accés al domicili de les persones inspeccionades
L’accés sense cap avís previ
Les diverses disposicions legals faculten el personal inspector a accedir als llocs on es desenvolupen les activitats objecte d’inspecció, per la qual cosa obliga els subjectes a consentir i facilitar la visita inspectora. Aquesta potestat s'exerceix o es pot exercir sense avís previ a la persona inspeccionada, amb l'objectiu d'aprofitar el factor sorpresa de la inspecció. La negativa o l'obstrucció a facilitar l'accés als espais indicats es tipifica com a infracció administrativa en les regulacions sectorials.
En les diferents normes sectorials, s’utilitzen expressions com ara establiments, instal·lacions, fàbriques, explotacions, dependències, oficines, construccions, recintes, centres, i fins i tot terrenys o finques de propietat privada, així com locals on es porten a terme professions liberals, els vehicles o mitjans de transport, les embarcacions i, en general, els elements afectats per les activitats o els serveis subjectes a l’ordenament corresponent.
L’accés a tots els espais esmentats anteriorment per poder portar a terme la visita d’inspecció ha presentat tradicionalment un important debat amb relació al límit establert en el reconeixement en l’article 18.2 de la CE del dret a la intimitat de les persones:
Evolució jurisprudencial del concepte de domicili
Inicialment el Tribunal Constitucional, en la Sentència 22/1984, va declarar que la inviolabilitat del domicili es vincula al dret a la intimitat de les persones, ja que protegeix l’àmbit on la persona desenvolupa la seva intimitat fora de les mirades indiscretes.
El Tribunal Constitucional va donar al terme "domicili" un significat més ampli que el que li atorga el Codi civil: "El domicili de les persones naturals és el lloc de la seva residència habitual."
Aquesta vinculació del domicili a la intimitat personal sembla que s'esquerda quan es reconeix aquest dret d'inviolabilitat de domicili a les persones jurídiques (Sentències del Tribunal Constitucional 137/1985, de 17 d'octubre, i 69/1999, de 26 d'abril), tot i que sigui d'una manera més matisada i amb una menor intensitat que en el cas de les persones físiques.
Aquesta interpretació expansiva del concepte de domicili a l'efecte de garantir la inviolabilitat del domicili de les persones jurídiques, entra en contradicció quan es tracta de locals o establiments oberts al públic. En conseqüència, el Tribunal Constitucional va retornar a la doctrina inicialment establerta, en la qual s’afirmava que la protecció constitucional del domicili és una protecció de caràcter instrumental, que té per objecte defensar els àmbits on es desenvolupa la vida privada de la persona.
En aquest sentit, pel que fa a les persones jurídiques, no tot local sobre el qual la persona titular posseeix la disponibilitat d’accés s’ha de considerar domicili. Així es va declarar en diversos pronunciaments del Tribunal Constitucional, com ara laSentència 228/1997, en què diu expressament: “No tot recinte tancat mereix la consideració de domicili a efectes constitucionals. Per aquesta raó, aquest concepte i la seva corresponent garantia constitucional no és extensible als llocs tancats que, per la seva afectació -com són els magatzems, les fàbriques, les oficines i els locals comercials-, tenen un destí o serveixen a finalitats incompatibles amb la idea de privacitat."
També, la Sentència 69/1999i la Sentència 10/2002del TC declaren aquesta interpretació del dret a la inviolabilitat del domicili, vinculant la noció del domicili al dret d’intimitat i deslligant-lo de qualsevol altre dret de contingut patrimonial.
Encara que aquest caràcter instrumental del domicili respecte al desenvolupament de la intimitat personal, no es produeix respecte a les persones jurídiques, la jurisprudència del Tribunal Constitucional ha adoptat al final un posicionament intermedi. Encara que és obvi que les persones jurídiques no tenen intimitat en sentit propi, no és menys cert que aquestes també són titulars de certs espais que, per l’activitat que s'hi porta a terme, requereixin una protecció davant la intromissió aliena. Per això, sembla que equipara aquesta protecció a allò que s’entén com a domicili social de la societat mercantil, en el sentit del lloc on s'executen les funcions més importants de la societat, on està centralitzada la direcció i la gestió administrativa dels negocis.
Així mateix, aquesta facultat d’accés als espais on es desenvolupa l’activitat objecte d’inspecció té com a límit addicional el principi de proporcionalitat, en el sentit que solament permet l’accés als establiments, locals o llocs on es facin les activitats objecte d’inspecció i siguin necessaris per practicar les actuacions inspectores.
Resulta inqüestionable, doncs, que l'accés als espais, establiments o locals oberts al públic en general és lliure naturalment per a la inspecció. Així, en cas de negativa o d'obstrucció, es pot imputar la infracció administrativa corresponent sempre que hagi quedat prèviament tipificada en la normativa sectorial corresponent. Igualment, els espais on no es permet l'accés al públic, però que alhora resulten incompatibles amb la privacitat (magatzems, oficines, etc.), han de ser accessibles per a la inspecció.
El consentiment de la persona titular
Com a conseqüència del dret a la inviolabilitat del domicili, quan el lloc objecte de la inspecció és el domicili, el personal inspector ha de sol·licitar el consentiment de la persona titular.
Sobre aquest aspecte, cal plantejar-se dues qüestions:
Com s’ha d’emetre aquest consentiment?
a) Qui està capacitat per consentir l’accés al domicili?
En principi, atès que el dret a la intimitat té un caràcter personalíssim, qui ha de consentir d'accedir al domicili ha de ser la persona titular, però en el sentit que ho ha interpretat el Tribunal Constitucional, com a lloc on viu desenvolupant la seva llibertat més íntima, per la qual cosa pot no coincidir amb el titular del local o de l'habitatge.
En aquest sentit, l'article 100.3 de la LPACP determina: "Si és necessari entrar al domicili de la persona afectada o a la resta de llocs que requereixin l’autorització de la persona titular, les administracions públiques n’han d’obtenir el consentiment o, si no, l’autorització judicial oportuna."
Respecte a les persones jurídiques, el Tribunal Suprem ha interpretat que el terme "interessat" s’ha d’entendre com un o una representant legal de màxim relleu dintre de la societat mercantil.
b) Com s’ha d’emetre aquest consentiment?
Tenint com a referència el Reglament de la Inspecció Tributària, que considera que, quan l’entrada i el reconeixement es refereix a un domicili particular, s'ha de requerir expressament si es consent l’accés, i es considera acceptació tàcita quan la persona titular desenvolupi els actes normalment necessaris per efectuar l’entrada.
Així mateix, el requeriment del consentiment de l’accés, cal completar-ho informant la persona titular que s'hi pot negar i que pot romandre-hi en tot moment mentre duri la visita inspectora. La doctrina ha considerat que, sense aquesta informació addicional, no es pot pensar en l’existència d’un consentiment lliure que legitima la inspecció. Aquest consentiment pot ser revocat en qualsevol moment amb l’exercici del dret d’exclusió.
D'altra banda, és absolutament recomanable que el personal inspector faci constar aquest consentiment per escrit en l'acta d'inspecció o en qualsevol altre document administratiu que reflecteixi les condicions en què s'ha portat a terme la visita d'inspecció.
2.2.2 Accés a la informació i documentació. Especial referència a l’accés a la documentació de caràcter protegit o sensible
Respecte a la facultat d’obtenció d’informació, es poden diferenciar dues modalitats:
- La facultat de requerir i el deure corresponent de subministrar qualsevol classe d’informació que s’estimi necessària.
a) L’accés als documents relatius a l’activitat objecte d’inspecció i d’obligada tinença per part de la persona titular
Pel que fa a l’accés a la documentació relativa a l’activitat objecte d’inspecció, a banda de la documentació industrial, mercantil i comptable que s’escaigui, també cal incloure tota la documentació que estableix la legislació administrativa sectorial. Es tracta de documentació que els subjectes inspeccionats han d'elaborar, de disposar, o de conservar preceptivament per raó de l'activitat que porten a terme.
Pel que fa a aquesta documentació, els subjectes obligats han de posar la documentació a disposició de les administracions públiques competents, a petició del personal inspector, efectuada mitjançant requeriment formal. La normativa sectorial estableix una relació àmplia de documentació, en què s'inclouen documents comercials (factures, pressupostos, resguards, etc.), llibres, registres, distintius i dades estadístiques, en qualsevol suport, per poder constatar el compliment de les exigències de la normativa vigent.
La normativa sectorial tipifica com a infracció administrativa el fet de no subministrar la informació i la documentació requerida per la Inspecció com a conseqüència de l'exercici de les seves funcions.
b) Facultat de requerir i el deure corresponent de subministrar qualsevol classe d’informació que s’estimi necessària
Pel que fa a la demanda d’informació o de dades, es tracta d’una sol·licitud ad hoc, per constatar el compliment de la legislació específica del supòsit de què es tracti, ja sigui sobre instal·lacions, productes, béns o serveis, i requerir les explicacions que es considerin necessàries.
Aquesta demanda d’informació pot entrar en conflicte amb el dret de no autoinculpar-se que estableix l’article 24.4 de la CE.
El Tribunal Constitucional, en diverses sentències ( 76/1990i 197/1995), ha declarat que el dret constitucional de no declarar contra si mateix no exclou l’obligació de subministrar dades que legalment siguin exigibles. En aquest sentit, ha assenyalat que quan el subjecte requerit per l’activitat inspectora aporta o exhibeix els documents pertinents no està fent una manifestació de voluntat ni emet una declaració que exterioritzi un contingut que admeti la seva culpabilitat.
Així mateix, cal distingir l’entrega de documents o dades plasmades documentalment d’acord amb les obligacions legals, de l'obligació de declarar o facilitar informació sobre determinats fets, i aquests darrers siguin constitutius de proves per a un eventual procediment sancionador. En cas de ser constitutius de proves, té vigència el límit que comporta el dret a no autoinculpar-se. En aquesta línia, cal esmentar la doctrina del TJCE en el cas Solvay contra la Comissió de les Comunitats Europees, de 18 d'octubre de 1989. En aquest sentit, és important que els serveis d’inspecció adverteixin, en el cas que disposin d'indicis suficients d’una presumpta infracció, del dret de la persona inspeccionada de no declarar contra si mateixa.
Caràcter reservat de les actuacions inspectores
La documentació i les dades obtingudes pels òrgans competents en matèria d'inspecció en l'exercici de llurs funcions d'investigació tenen caràcter reservat i únicament es poden utilitzar per a la finalitat de l'actuació inspectora.
Queda expressament prohibida la cessió o la comunicació a tercers, llevat que una norma amb rang de llei obligui a comunicar els fets si posen en relleu indicis d'il·lícits penals o d'infraccions administratives en altres matèries.
Requeriment d'informació a tercers
L'article 18 de la LPACAP regula el deure general de col·laboració de les persones. Tanmateix, el precepte fa esment a la limitació que pot comportar la revelació de la informació que impliqui un atemptat contra l’honor, la intimitat personal o família, o que comporti la comunicació de dades confidencials de tercers de les quals es tingui coneixement per prestar serveis professionals de diagnòstic, assessorament o defensa, sens perjudici del que disposi la legislació en matèria de blanqueig de capitals i finançament d’activitats terroristes. Aquest precepte recull el pronunciament que ha fet el Tribunal Constitucional en diverses sentències 143/1994 i 144/1999).
2.2.3 Presa de mostres i altres activitats de tipus probatori
La presa de mostres de béns o objectes es porta a terme amb la finalitat de comprovar-ne l'adequació a la normativa que els és aplicable. A aquest efecte, la presa de mostres dona lloc a assajos, anàlisis i proves per comprovar el grau de compliment normatiu.
La presa de mostres pot ser reglamentària, de tal forma que s’escullen tres mostres homogènies destinades a l’assaig o l'anàlisi inicial, contradictori i diriment.
La presa de mostres pot resultar indicativa, en la qual s’obté un sol exemplar a l'efecte de l’assaig o l'analítica corresponents.
El personal inspector pot portar a terme qualsevol altra activitat probatòria consistent en la gravació o captació d'imatges, la reproducció de documentació o la realització de tot tipus de mesuraments.
2.2.4 Notificació de requeriments d’advertiment i d'adequació a la normativa
El personal inspector pot notificar requeriments d’adequació normativa quan la regulació sectorial consideri expressament aquesta possibilitat. Generalment, la notificació del requeriment d’advertiment i esmena s'estableix per a les infraccions de caràcter lleu, i consisteix en una potestat discrecional del personal inspector sotmesa al deure de motivació suficient.
El requeriment d’adequació normativa:
- Ha d’identificar el subjecte responsable de l’incompliment.
- Ha d’informar amb claredat de l’incompliment normatiu detectat.
- Ha d’informar del marc legal que és aplicable als fets constatats i de l’incompliment normatiu que poden constituir.
- Ha d’atorgar un termini suficient i raonable per esmenar-ho.
- Ha d’informar dels mitjans per acreditar el compliment de la normativa.
En determinats casos, l’advertiment es pot efectuar sense atorgar un termini en particular.
2.2.5 Notificació de requeriments d’aportació de documentació, informació o dades
El personal inspector pot notificar requeriments d’aportació de documentació, informació o dades que siguin rellevants per aclarir els fets inspeccionats, sempre que aquesta documentació o informació sigui de tinença obligatòria per part del subjecte inspeccionat.
El requeriment d’aportació de documentació ha d’indicar amb claredat la documentació, la informació o les dades; l’objecte per al qual es porta a terme el requeriment; el termini per aportar el que es requereix, i els efectes o les conseqüències de no atendre el requeriment notificat.
És rellevant tipificar com a infracció administrativa no atendre el requeriment de la Inspecció i establir la sanció que sigui aplicable a aquest incompliment.
2.2.6 Notificació de requeriments de compareixença
El personal inspector pot notificar als subjectes inspeccionats els requeriments de citació a compareixença a les dependències administratives o a qualsevol altre lloc que sigui necessari per a l’objecte de la inspecció.
La compareixença de les persones davant les oficines públiques, ja sigui presencialment o per mitjans electrònics, només és obligatòria quan així ho disposi una norma amb rang de llei.
La citació de compareixença ha de fer constar expressament el lloc, la data, l’hora, els mitjans disponibles i l’objecte de la compareixença, així com els efectes de no atendre-la. Cal indicar especialment les conseqüències quant al règim sancionador que pot comportar el fet de no atendre el requeriment de l’Administració, fer esment de la infracció que es pugui cometre i de la sanció que sigui aplicable.
En el cas que la persona interessada que atengui el requeriment així ho sol·liciti, l’administració titular de la potestat inspectora ha d’expedir la certificació acreditativa de la compareixença als efectes que siguin pertinents.
2.2.7 Adopció de mesures provisionals
L’article 56 de la LPACAP regula les mesures provisionals adoptades abans de l’inici d’un procediment, com són les mesures cautelars que poden ser adoptades amb caràcter immediat pel personal inspector, sempre que la Llei li atribueixi expressament aquesta facultat i reguli el procediment d'adopció de la mesura.
Abans de la iniciació del procediment administratiu, l’òrgan competent per iniciar o instruir el procediment, d’ofici o a instància de part, en els casos d’urgència inajornable i per a la protecció provisional dels interessos implicats, pot adoptar de manera motivada les mesures provisionals que siguin necessàries i proporcionades.
Les mesures provisionals han de ser confirmades, modificades o aixecades en l’acord d’iniciació del procediment, que s’ha d’efectuar dins dels 15 dies següents a adoptar-les, que pot ser objecte del recurs que escaigui.
En tot cas, les mesures esmentades queden sense efecte si no s’inicia el procediment en el termini esmentat o quan l’acord d’iniciació no contingui un pronunciament exprés sobre aquestes mesures.
Per tant, el més rellevant de les mesures provisionalíssimes que pot adoptar el personal inspector és la necessitat de ser confirmades en l’acord d’inici del procediment, que, en tot cas, s’ha de dictar en un termini màxim de 15 dies a partir del dia següent que s'adoptin. En aquest moment s’ha de donar audiència a la persona interessada o inspeccionada perquè pugui adduir al·legacions en defensa dels seus drets i interessos. El fet de no dictar l’acord d’inici confirmatori de la mesura cautelar o la manca d’un pronunciament exprés sobre la mesura, fa que aquesta quedi sense efecte, sense que en cap cas es pugui sancionar l’alçament no autoritzat de les mesures.
La normativa sectorial ha de regular les conseqüències del trencament de les mesures provisionals adoptades pels òrgans d'inspecció i ha de tipificar la infracció administrativa resultant, i associar-hi la sanció aplicable.
Principis aplicables a les mesures provisionals adoptades pel personal inspector:
-Motivació: segons l’article 35.1.d de la Llei 39/2015.
-Efectivitat.
-Onerositat menor.
2.3 Relació juridicoadministrativa entre el personal inspector de les administracions públiques i els subjectes inspeccionats
2.3.1 Deures dels subjectes inspeccionats
. Permetre i facilitar l'actuació inspectora amb caràcter general.
. Facilitar l'accés als domicilis, a les instal·lacions o als locals objecte d'inspecció.
. Facilitar l’accés a la documentació i la informació requerida en les condicions que estableix la Llei o bé la còpia o reproducció.
. Comparèixer a les dependències administratives quan el personal inspector els cita.
. Atendre els requeriments del personal inspector consistents en obligacions de fer, no fer o suportar.
2.3.2 Drets dels subjectes inspeccionats
. Les citacions a compareixença de subjectes inspeccionats han d'indicar el lloc, la data, l'hora i l'objecte de la compareixença i han d'evitar pertorbar, tant com es pugui, les seves obligacions laborals i professionals.
. Els subjectes inspeccionats poden comparèixer acompanyats dels representants, tècnics o assessors que considerin pertinents.
. Els subjectes inspeccionats tenen dret a ser tractats amb respecte i deferència pel personal inspector.
. Els subjectes inspeccionats tenen dret que els mostrin la identificació del personal inspector (llevat d'excepcions establertes en la normativa).
. Els subjectes inspeccionats tenen dret a obtenir l'assessorament i l'orientació pel que fa al compliment de la normativa que els sigui aplicable.
2.3.3 Deures del personal inspector
La LRJPACat i LPACAP determinen els deures següents:
-Mantenir el secret professional
-Tractar el subjecte inspeccionat amb respecte i consideració
-Informar les autoritats administratives o judicials en cas necessari
-Actuar amb imparcialitat.
. El personal inspector està obligat, amb caràcter general, en l'exercici de les seves funcions, a identificar-se degudament
El personal inspector s'ha d'identificar abans d'exercir les potestats derivades de les seves funcions, llevat que la identificació pugui frustrar la finalitat de la inspecció. La identificació pot ser nominativa a través del document d’identitat personal o a través d’un document o carnet expedit per l’autoritat administrativa. La identificació també es pot fer a través d’un codi o targeta d’identificació personal que garanteixi l’anonimat del personal inspector en els casos on pugui quedar compromesa la seva seguretat personal com a conseqüència de les seves funcions.
Aquest deure que s'imposa al personal d'inspecció està en consonància amb el dret dels ciutadans a identificar les autoritats i el personal de les administracions públiques que, de manera general, estableix l’article 53 de la LPACAP. Aquest deure permet donar cobertura legal al dret de les persones interessades a promoure la recusació si concorre alguna de les circumstàncies d'abstenció establertes en la norma, segons el que disposen els articles 23 i 24 de la LRJSP.
En determinats casos es pot eximir de l’obligació d’identificar-se amb caràcter previ a l’exercici de les potestats d’inspecció i control quan aquesta identificació pugui frustrar la finalitat de l’actuació inspectora.
. El personal inspector ha de guardar secret sobre els assumptes que conegui per raó de l’exercici de les seves funcions
El personal inspector està obligat, en l'exercici de les seves funcions, a mantenir el secret professional. Certament, en l'exercici de la potestat d'inspecció i control es pot accedir a informació confidencial, la qual cosa justifica aquest deure de mantenir el secret professional. Aquest deure sol ser establert per les diferents lleis sectorials que regulen la potestat inspectora.
Determinades regulacions sectorials estableixen que les dades, la informació i la documentació obtingudes per la Inspecció en l'exercici de les funcions d'investigació tenen caràcter reservat i únicament es poden utilitzar per a la finalitat de l'actuació inspectora, i en queda expressament prohibida la cessió o la comunicació a tercers.
A més, en cas que s'accedeixi a dades de caràcter personal, cal tenir en compte la regulació que fa la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals, que imposa aquest deure de secret a tothom que intervingui en qualsevol tractament d'aquestes dades, deure que subsisteix fins i tot un cop finalitzada la relació amb l'Administració en la qual es presten serveis.
. El personal inspector ha de comunicar o traslladar les actuacions inspectores a altres administracions públiques o òrgans administratius que siguin competents per raó de competència material o territorial
Fins i tot és possible el trasllat de les actuacions prèvies al Ministeri Fiscal, si els fets inspeccionats poden ser constitutius d'il·lícit penal o presenten indicis raonables de delicte o falta. El Decret 278/1993, de 9 de novembre, sobre el procediment sancionador aplicable als àmbits de competència de la Generalitat, estableix el règim de comunicació aplicable a la tramitació dels procediments administratius sancionadors.
. El personal que exerceix funcions d'inspecció ha de tractar el subjecte inspeccionat i qualsevol altra persona administrada amb respecte i deferència
La LPACAP estableix com un dret de les persones ser tractades amb respecte i deferència per les autoritats i pels empleats públics, fet que comporta alhora un deure per a qui exerceix l’actuació administrativa, en especial la relacionada amb les funcions inspectores. Algunes lleis sectorials afegeixen que el personal inspector ha de prendre les mesures necessàries per protegir la intimitat de les persones.
2.3.4 Infraccions administratives derivades de l’exercici de la funció inspectora
. No subministrar dades o no facilitar la informació requerida pel personal inspector per al compliment de les funcions d'informació, vigilància, investigació, inspecció; subministrar informació inexacta o incompleta o documentació falsa.
. Impedir o dificultar l'accés del personal inspector als domicilis o locals per a fer visites d'inspecció.
. Fer actuacions que comportin negativa o obstrucció als serveis d'inspecció i que, en conseqüència, impossibilitin totalment o parcialment l'acompliment de les tasques atribuïdes per llei o per reglament.
. No permetre a la inspecció l'accés a la documentació o informació objecte d’inspecció o control.
. Incomplir els requeriments, les citacions i les mesures de caràcter provisional adoptades pel personal inspector.
. Coaccionar o amenaçar el personal inspector encarregat o bé exercir-hi represàlies o qualsevol altra forma de pressió.
2.3.5 Faltes disciplinàries del personal inspector en l’exercici de la funció inspectora
El Decret 243/1995, pel qual s'aprova el Reglament de règim disciplinari de la funció pública de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, tipifica com a faltes de naturalesa disciplinària de diferent qualificació, les conductes següents:
. L'abús d'autoritat en l'exercici del càrrec.
. La manca de consideració envers els administrats.
. La intervenció en un procediment administratiu quan hi ha motius d'abstenció establerts legalment.
. L'emissió d'informes, adopció d'acords o actuacions manifestament il·legals quan causin perjudici a l'Administració o als ciutadans
. Tota actuació que signifiqui discriminació per raó de raça, sexe, religió, llengua, opinió, lloc de naixement o veïnatge o qualsevol altra condició o circumstància personal o social.
. L'incompliment del deure de reserva professional, pel que fa als assumptes que coneix per raó del seu càrrec, quan causin perjudici a l'Administració o s'utilitzin en benefici propi.
. L'incompliment de les normes sobre incompatibilitats.
2.4 Requisits o particularitats de personal inspector
2.4.1 Capacitació, formació, qualificació
El personal inspector ha de disposar dels coneixements específics sobre l’activitat objecte de control i, en especial, sobre el marc legal regulador i les pràctiques habituals de cada sector d’activitat.
En funció del lloc de treball o de la creació de determinats cossos d’inspecció específics, el personal inspector haurà de disposar de la titulació acadèmica necessària per garantir la màxima especialització en la matèria i la capacitació en l'exercici de les funcions pròpies del seu lloc de treball.
El personal inspector ha de disposar dels coneixements específics sobre l’àmbit objecte d’inspecció la qual cosa és condició sine qua non per poder desenvolupar amb eficàcia les funcions inspectores. En aquest sentit, el personal inspector ha d’acreditar els coneixements i l’aptitud necessaris per poder fer els controls pertinents.
Si escau, el personal inspector ha de disposar de la formació acadèmica adient al seu lloc de treball ni ha d'acreditar una formació específica en l’àmbit o sector concret en el qual porta a terme les seves funcions relacionades amb la unitat orgànica d'adscripció i el bé jurídic tutelat.
Així mateix, l’evolució tecnològica comporta un elevat grau d’especialització, per la qual cosa disposa l’opció que, juntament amb la figura de l'inspector, s’habilitin tècnics específics per efectuar les tasques de verificació i control.
L’organització de la funció inspectora ha adoptat al llarg del temps diverses opcions que han arribat al dia d’avui, de manera que podem identificar de manera simultània diferents modalitats.
L’especialització dels inspectors adquireix la màxima expressió en la creació de cossos específics en un àmbit concret, opció que es va adoptar tradicionalment.
Cos superior d’inspectors de treball i Seguretat Social
Ara bé, hi ha hagut una tendència generalitzada cap a una segona opció, com és l’atribució de funcions inspectores a òrgans generals, dins de l’organització de l’Administració pública corresponent.
En aquesta modalitat, la funció inspectora està desenvolupada pel personal adscrit a l’òrgan corresponent, ja sigui amb caràcter permanent o no, i el fonamental és l’atribució de les funcions inspectores als òrgans corresponents.
Un altre criteri ha estat atribuir funcions inspectores a administracions públiques instrumentals, ja siguin amb naturalesa d’òrgans autònoms o administracions independents.
Consell Audiovisual de Catalunya
D'altra banda, la competència inspectora és susceptible de delegació de competències, ja que l’article 8 de la LRJPACat i l’article 9 de la LRJSP no la prohibeixen expressament. Això és així sens perjudici que l’inspector hagi de complir els requisits de titulació d'accés, capacitació i coneixements específics de la matèria.
Així mateix, considerant la naturalesa tècnica de les funcions inspectores, és del tot possible l'ús de la figura de l’encàrrec de gestió establert a l’article 10 de la LRJPACat i l’article 11 de la LRJSP.
2.4.2 Imparcialitat
El principi d’objectivitat aplicable a l'activitat administrativa amb caràcter general segons l'article 103 de la Constitució Espanyola de 1978, s'aplica per descomptat al personal que exerceix la funció inspectora. La necessitat d'actuar amb neutralitat adquireix major rellevància pel fet que l'actuació inspectora forma part de l'activitat de limitació i comporta necessàriament una invasió de l'espai del subjecte inspeccionat.
En aquest aspecte, la LRJPACat utilitza l’expressió “personal de l’Administració encarregat de les funcions públiques d’inspecció i control“ fent una referència més oberta, la qual s’ha interpretat en el sentit que la voluntat del legislador seria la de donar cobertura legal a tots els empleats públics que exerceixin funcions d’inspecció. Això inclou no només els funcionaris de carrera, sinó també el personal interí i el personal laboral.
. El personal inspector resta sotmès a deure d’objectivitat en l’exercici de les seves funcions d’acord amb la previsió legal de l’article 103 de la CE 1978. La imparcialitat es garanteix amb les figures de l’abstenció i la recusació establertes als articles 23 i 24 de la Llei 40/2015.
L’article 32 de la Llei 40/2015 estableix les causes d’abstenció. En el cas que la persona inspectora incorri en qualsevol d’aquestes causes que poden provocar un conflicte d’interessos, s’haurà d’abstenir d’immediat en l’exercici de les funcions inspectores del cas concret.
a) Tenir interès personal en l’afer de què es tracti o en un altre la resolució del qual pugui influir la d’aquell; ser administrador de societat o entitat interessada, o tenir qüestió litigiosa pendent amb algun interessat.
b) Tenir un vincle matrimonial o una situació de fet assimilable, i el parentesc de consanguinitat dins del quart grau o d’afinitat dins del segon, amb qualsevol dels interessats, amb els administradors d’entitats o les societats interessades i també amb els assessors, representants legals o mandataris que intervinguin en el procediment, així com compartir despatx professional o estar associat amb aquests per a l’assessorament, la representació o el mandat.
c) Tenir amistat íntima o enemistat manifesta amb alguna de les persones esmentades a l’apartat anterior.
d) Haver intervingut com a pèrit o com a testimoni en el procediment de què es tracti.
e) Tenir relació de servei amb una persona natural o jurídica interessada directament en l’afer, o haver-li prestat en els dos últims anys serveis professionals de qualsevol tipus i en qualsevol circumstància o lloc.
. El personal inspector es troba sotmès el règim d’incompatibilitats que pretén garantir igualment l’actuació objectiva i imparcial en els assumptes.
La Llei 21/1987, de 26 de novembre, d'incompatibilitats del personal al servei de l'Administració de la Generalitat regula el règim legal aplicable a la compatibilitat o incompatibilitat del personal en funció de les activitats professionals que porta a terme.
2.5 La condició d’agent de l’autoritat
2.5.1 Previsió legal de la condició: estatut personal del personal inspector
L'article 89.2 de la LRJPCat disposa que el personal encarregat de les funcions públiques d'inspecció i control té la condició d’autoritat.
Tradicionalment les lleis sectorials reguladores de la potestat d'inspecció i control han atribuït als funcionaris de la inspecció la condició d'agents de l'autoritat en l'exercici de les seves funcions, juntament amb la prerrogativa de la presumpció de veracitat o de certesa dels fets que constatin durant l'exercici de les seves funcions, qüestió que s'analitzarà més endavant.
El reconeixement de la condició d'autoritat ha de ser exprés i ha de constar a la normativa reguladora de les funcions de la Inspecció en concret o bé a la norma de creació del cos d'inspecció en particular.
El Tribunal Constitucional, en la STC 143/1995, va admetre el concepte d’autoritat com a diferent del de funcionari. El concepte de la condició d'autoritat no s'oposa a la condició de funcionari, tot i que no tots els funcionaris tenen la condició d'autoritat. L'atribució de la condició d'autoritat a determinats funcionaris està justificada per les funcions que comporta la tasca inspectora. En aquest sentit, atorgant la condició d'autoritat als inspectors s'atorga una rellevància jurídica a les actuacions, com és la presumpció de veracitat. Alhora també es va voler dotar el personal inspector d'una protecció penal qualificada respecte de qualsevol atac que puguin rebre com a conseqüència de l'exercici de les seves funcions.
2.5.2 Efectes legals de la condició
L’efecte principal derivat de la condició d’autoritat del personal inspector és que aquest gaudeix d’un règim de protecció més elevat, si escau, que aquell que correspon a la resta d’empleats públics al servei de les administracions públiques. Aquest règim legal de protecció es troba previst a la normativa d’àmbit penal i també a la normativa administrativa, en la qual es tipifiquen delictes i infraccions administratives respectivament, derivats dels atacs de qualsevol naturalesa contra la persona inspectora.
Així mateix, algunes normes de dret administratiu tipifiquen com a infracció administrativa determinades accions, com poden ser la desconsideració, l'amenaça, la coacció o qualsevol altra forma de pressió il·lícita exercida sobre el personal inspector amb la voluntat d’influir en la seva actuació inspectora, tant en l'exercici de les seves funcions o com a conseqüència d'aquest. La qualificació d'aquestes infraccions pot ser de caràcter lleu, greu o molt greu en funció de la normativa sectorial aplicable.
2.5.3 Valor probatori dels fets comprovats
L’article 77.5 de la Llei 39/2015 LPACAP estableix:
Aquest valor probatori equival a una presumpció de veracitat o de certesa. Aquesta presumpció és una presumpció del tipus iuris tantum, és a dir, que admet prova en contra. Aquesta possibilitat de desvirtuar els fets constatats per funcionaris inspectors deriva de la presumpció d’innocència, dret bàsic a nivell constitucional.
. Es considera que aquest valor probatori o presumpció de veracitat deriva del caràcter objectiu i neutral de l’inspector en l’exercici de les seves funcions, considerat expert i savi en la matèria objecte de control.
. Igualment, correspon a l’inspector, i per tant en aquest sentit, correspon a l’Administració Pública, el deure de provar o acreditar els fets que pretén imputar. La presumpció es limita als fets objectius constatats en acta per l’inspector, però en cap cas les seves valoracions subjectives, apreciacions personals o les manifestacions del propi compareixent que atén la inspecció.
. Igualment, la doctrina opina de l’atribució d’aquest valor probatori obeeix també a motius d’eficàcia en l’actuació administrativa que fa que la millor o única manera d’acreditar els fets és mitjançant la constatació del funcionari sense que es pugui tornar a acreditar els fets en un eventual procediment sancionador (exemple: establiment comercial obert fora de l’horari autoritzat). No és necessari que el personal inspector es ratifiqui en els fets constatats en acta. Tampoc és necessària la presència de testimonis que avalin allò comprovat per la Inspecció.
. També atribueix la doctrina aquesta presumpció a la necessitat d’acreditar determinats fets fugaços que difícilment es podrien tornar a constatar amb posterioritat a la inspecció (exemple: el vessament il·legal d’una substància química per part d’una empresa). A banda, com a acte administratiu dictat per un funcionari, la Llei 39/2015 li atribueix presumpció de validesa, també llevat de prova en contrari.
S’ha de tractar de personal amb vinculació funcionarial amb l’Administració. La jurisprudència admet que pugui tractar-se no només de personal de carrera sinó també de personal interí, atès que es tracta també de personal estatutari. També existeix unanimitat en el fet que el personal laboral al servei de l’Administració no pot gaudir de la presumpció legal esmentada, la qual cosa no exclou que pugui portar a terme funcions d'inspecció i control, però en qualsevol cas aquestes no tindran l'esmentat valor probatori reforçat.
Igualment, per tal que els fets constatats gaudeixin de la presumpció de certesa o veracitat, cal que el funcionari reculli els fets en acta d’inspecció, és a dir, ha de trobar-se en l’exercici exclusiu de les seves funcions.
L’article 90 de la Llei 26/2010 LRJPACat estableix:
Cal remarcar la diferència en el redactat a nivell conceptual pel que fa a la tipologia de personal entre la Llei 39/2015 i la Llei 26/2010.
La Llei 39/2015 fa referència als funcionaris als quals es reconeix la condició d'autoritat, mentre que la Llei 26/2010 utilitza un concepte més ampli esmentant el personal de l'Administració encarregat de les funcions públiques d'inspecció i control. La norma catalana amplia la presumpció de veracitat o certesa a qualsevol empleat públic que tingui atribuïdes les funcions d’inspecció i control, sense que necessàriament vagi lligat a la condició de funcionari.
<<Inici|<<Unitat 1|☝|Unitat 3>>
