Unitat 5. Les mesures de simplificació administrativa relacionades amb les potestats d’inspecció i control
5.1 Antecedents del canvi de model d’intervenció administrativa: de l’autorització a la declaració responsable i la comunicació
La Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis en el mercat interior, té com a objectiu, a l'efecte de garantir la lliure circulació de prestació de serveis i establiments de serveis en l'àmbit comunitari, harmonitzar els diversos procediments d’accés per prestar serveis, per simplificar la tramitació administrativa.
La transposició de la normativa comunitària s'ha portat a terme amb la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici. Els principis establerts en la normativa de la Unió Europea també han quedat reflectits en la LRJPACat, en el títol II, “Actuació administrativa”, en concret en el capítol II, "Principis d’intervenció mínima", i en el capítol III, "Mesures de simplificació administrativa".
El règim de simplificació administrativa establert l'any 2010 per la LRJPACat, va ser completat per la Llei 16/2015, de 21 de juliol, de simplificació de l'activitat administrativa de l’Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d'impuls de l'activitat econòmica. Aquesta disposició legal pretén, sense renunciar a l'interès general, incrementar l'eficiència de recursos en els procediments d'autorització i control de les activitats econòmiques, i estableix en el títol II, "Simplificació administrativa en l’exercici de l’activitat econòmica", els principis d’actuació i la regulació de la verificació del compliment de requisits legals i el procediment administratiu d’esmena de defectes o mancances de requisits legals. Aquesta norma ha estat parcialment derogada per la Llei 18/2020, de 28 de desembre, de facilitació de l'activitat econòmica. El text normatiu comporta un nou enfoc en la gestió del règim de control o fiscalització de les activitats econòmiques.
Tota aquesta normativa pretén reduir el règim legal de l'autorització administrativa i substituir aquesta figura pels instruments legals de comunicació (anteriorment denominada "comunicació prèvia") i declaració responsable en els sectors d'activitat econòmica que així ho permetin en funció de determinats criteris. La Llei 18/2020 parla de comunicació d'inici d'activitat.
5.2 Els principis relatius a la intervenció administrativa en l’exercici de l’activitat econòmica
D'acord amb la Llei 18/2020, són principis d’actuació relatius a la intervenció administrativa en l’exercici de l’activitat econòmica:
a) L’exercici lliure de l’activitat econòmica.
b) La intervenció administrativa mínima per a l’inici de l’activitat econòmica.
c) L’impuls de mecanismes complementaris que permetin de reduir càrregues a les empreses i als professionals.
d) La responsabilitat dels titulars d’empreses i dels professionals en el compliment dels requisits exigits en l’exercici de l’activitat econòmica.
e) La no concurrència de règims d’intervenció administrativa prèvia sobre el mateix interès general que es protegeix.
f) L’estandardització dels requisits exigits per les administracions per a iniciar i exercir l’activitat econòmica.
5.3 Les figures jurídiques derivades de la simplificació administrativa
- La declaració responsable per a les activitats econòmiques innòcues
- La comunicació per a les activitats econòmiques de baix risc.
5.3.1 La declaració responsable: concepte
5.3.2 La comunicació: concepte
5.3.3 Règim general de la intervenció administrativa en l’exercici de l’activitat econòmica
D'acord amb la Llei 18/2020, l’exercici de l’activitat econòmica està subjecte al compliment dels requisits establerts per la normativa que regula l’activitat i també al compliment dels requisits per a l’establiment, inclosos els relatius a la compatibilitat amb els usos del sòl i a les mesures de control i d’intervenció que s’estableixin.
Els règims d’intervenció administrativa en l’exercici de l’activitat econòmica són els establerts per la normativa de procediment administratiu:
. que comporten un control posterior
. que comporten un control previ a l’inici de l’activitat.
Regla general:
Excepció:
5.3.4 Comunicació d’inici de l’activitat en un establiment
Segons allò previst a la Llei 18/2020, el titular ha de comunicar digitalment les dades necessàries per a l’inici de l’activitat en l’establiment:
. Ha d’adjuntar un certificat tècnic acreditatiu del compliment dels requisits normatius, d’acord amb l’annex.
Si, d’acord amb l’annex, per la dimensió o la capacitat dels establiments, cal una descripció tècnica més acurada del compliment normatiu d’aquesta activitat per tal de protegir l’interès general, la comunicació de dades:
. Ha d’incorporar un projecte detallat signat per un tècnic competent que descrigui les característiques de l’establiment i la seva adaptació a la normativa.
Les dades comunicades han de permetre d’identificar el titular, els fets o els elements relatius a l’inici d’una activitat econòmica, sens perjudici del compliment de les altres obligacions que determinen les normatives sectorials.
La comunicació de dades per a l’inici de l’activitat en un establiment:
. Habilita immediatament per a l’exercici de l’activitat sota la responsabilitat del titular i del tècnic competent que signa la documentació tècnica.
La comunicació de les dades:
. Faculta l’Administració per a dur a terme qualsevol actuació de comprovació.
Si la comunicació de dades està subjecta a una taxa per a iniciar l’activitat:
. el titular ha de disposar del comprovant del pagament de la taxa.
5.3.5 Règim jurídic aplicable a la declaració responsable i la comunicació
Malgrat que els efectes jurídics es produeixen a partir del moment de la presentació, l’article 69.3 de la LPACAP afegeix “sens perjudici de les facultats de comprovació, control i inspecció que tinguin atribuïdes les administracions públiques”.
Així mateix, l’article 35.3 de la LRJPCat, respecte a la declaració responsable, determina que “faculta l’Administració pública competent per verificar la conformitat de les dades que s’hi contenen”.
Pel que fa a la comunicació, l’article 36.2 de la LRJPCat indica que “faculta l’Administració pública corresponent a verificar la conformitat de les dades que s’hi contenen”.
Tal com alguns autors doctrinals han indicat, es tracta d’una fiscalització administrativa “a l'ombra”, ja que solament es farà visible si és negativa. Per tant, no hi ha cap mena de dubte que el control administratiu ha de ser més intens, atès que les activitats es desenvoluparan amb normalitat fins que no hi hagi un pronunciament de l’Administració pública en sentit contrari.
Per tant, la implantació d’aquestes figures jurídiques fa que es desplaci considerablement la càrrega de l’esforç en la vigilància i del control cap a l'Administració, a diferència del règim d’autorització, en què les persones sol·licitants titulars de les activitats no les podien iniciar fins que es completessin les diferents actuacions d’instrucció del procediment administratiu corresponent, entre les quals hi havia les actuacions d’inspecció (emissió d’informes preceptius, verificació presencial de les instal·lacions, control documental, etc.), que finalitzaven amb la corresponent resolució d’autorització.
L'article 69 de la LPACAP regula el règim jurídic aplicable a la inexactitud, falsedat o omissió de les dades contingudes en les declaracions responsables o comunicacions:
Així mateix, la resolució de l’Administració pública que declari aquestes circumstàncies pot determinar l’obligació de la persona interessada de restituir la situació jurídica al moment previ al reconeixement o a l’exercici del dret o a l’inici de l’activitat corresponent, així com la impossibilitat d’instar un nou procediment amb el mateix objecte durant un període de temps determinat per la llei, tot això de conformitat amb els termes establerts en les normes sectorials aplicables."
L’article 38 de la LRJPACat determina que "la inexactitud, la falsedat o l’omissió, de caràcter essencial, en qualsevol dada o document que consta en una declaració responsable o en una comunicació prèvia, o les acompanyen, comporten, amb l’audiència prèvia a la persona interessada, deixar sense efecte el tràmit corresponent i impedeixen l’exercici del dret o de l’activitat afectada des del moment en què es coneixen".
Així mateix, "la resolució administrativa que constata les circumstàncies a què fa referència l’apartat anterior, pot comportar també l’inici de les actuacions corresponents i l’exigència de les responsabilitats que estableix la legislació vigent".
5.4 Els plans d’inspecció
El control de les administracions públiques sobre l’inici i l’exercici d’activitats econòmiques ha d’ésser proporcionat, no discriminatori, transparent i objectiu, i ha d’estar vinculat clarament i directament a l’interès general que el justifica.
El control posterior de les activitats econòmiques es pot iniciar en el moment de la presentació de la documentació requerida segons el règim d’intervenció administrativa que correspongui.
L’Administració pot:
- comprovar en qualsevol moment que es compleixen els dits requisits.
- requerir al titular de l’activitat que aporti qualsevol document o informació que estigui obligat a tenir.
L’administració competent ha de verificar, el compliment dels requisits formals establerts per la llei i dels requisits materials relatius a l’activitat econòmica regulats per la normativa sectorial aplicable per mitjà:
. del Procediment de comprovació de requisits formals relatius a la comunicació presentada
i
. del Procediment de comprovació de requisits materials relatius a l’activitat comunicada.
Els procediments de comprovació:
. es poden iniciar d’ofici, per acord de l’òrgan competent
o
. atenent els plans d’inspecció i control que estableix la Llei 18/2020 o la normativa sectorial aplicable.
5.4.1 Els plans d’inspecció: el control "ex post"
Els plans d'inspecció:
. S’han de publicar en els webs respectius i en el portal únic per a les activitats econòmiques, on s’han de fer constar els recursos humans i materials que es destinen a l’execució dels plans.
En l’execució del pla d’inspecció i control de les activitats a què fa referència l’apartat 1, les administracions públiques que ho necessitin poden:
. Disposar de l’ajuda i la col·laboració d’altres administracions,
. Disposar també d’entitats col·laboradores de l’Administració degudament habilitades, de conformitat amb el procediment establert per reglament.
Objectius del control
El control ex post pretén assolir uns objectius propis, dels quals es poden destacar:
. Minimitzar els danys i perjudicis que siguin conseqüència de les activitats econòmiques quan aquestes pugin afectar altres persones físiques o jurídiques, el medi ambient, el domini públic, la salut pública o a altres elements objecte d’especial protecció.
. Potenciar la legalitat de les activitats econòmiques i vetllar pel compliment dels requisits legals necessaris per iniciar o per exercir les activitats econòmiques. Per tant, es busca la lleialtat en l’exercici de les activitats econòmiques.
. Adoptar les mesures correctores necessàries en cas d’incompliment dels requisits legals aplicables a les activitats objecte de comunicació o declaració responsable. Per tant, el control ex post implica l’aplicació del règim sancionador, si escau.
Subjectes que poden portar a terme el control
. Personal inspector de les administracions públiques que tingui reconegudes les facultats i potestats d’inspecció o control.
. Personal acreditat d’empreses o entitats col·laboradores de les administracions que actuen en règim de concessió.
