Unitat 3. L’activitat d’inspecció i control
3.1 La informació i les actuacions prèvies: concepte
L'article 55 de la LPACAP defineix la fase d'informació i actuacions prèvies en el procediment administratiu.
Les actuacions prèvies es coneixen com a "diligències prèvies", "diligències preliminars" o "diligències informatives". Tenen caràcter instrumental, i moltes vegades tenen un caràcter preparatori d’altres procediments administratius en relació amb els quals guarden una connexió íntima. Se sol dir que "les actuacions inspectores són l’avantsala del procediment sancionador".
Amb anterioritat a l’inici del procediment, l’òrgan competent pot obrir un període d’informació o actuacions prèvies amb la finalitat de conèixer les circumstàncies del cas concret i la conveniència o no d’iniciar el procediment.
En el cas de procediments de naturalesa sancionadora, les actuacions prèvies s’han d’orientar a determinar, amb la precisió més gran que es pugui, els fets susceptibles de motivar la incoació del procediment, la identificació de la persona o persones que puguin ser responsables i les circumstàncies rellevants que concorrin en uns i altres.
Les actuacions prèvies, les han de dur a terme els òrgans que tinguin atribuïdes funcions d’investigació, indagació i inspecció en la matèria i, si no n’hi ha, la persona o l’òrgan administratiu que determini l’òrgan competent per iniciar o resoldre el procediment.
3.2 La inspecció: classes d’inspecció
Es poden diferenciar dues classes d'inspecció:
-inspeccions de caràcter circumstancial.
3.2.1 Inspecció periòdica
Les inspeccions periòdiques són les que es desenvolupen en compliment d'un pla d'inspecció, o bé són conseqüència del control programat amb antelació. La programació pot ser ordenada per la normativa aplicable a un determinat sector d'activitat o bé pot ser el resultat d'una decisió administrativa motivada prèviament.
3.2.2 Inspecció circumstancial
Les inspeccions singulars o circumstancials són les que, amb caràcter general, solen derivar de denúncies administratives. També poden ser ordenades amb caràcter singular per l'òrgan competent, ja sigui el superior jeràrquic o bé l'instructor o la persona responsable de la tramitació de procediments administratius de naturalesa diversa. Igualment, les inspeccions singulars poden ser instades arran de les comunicacions d'altres unitats administratives que no són competents per portar-les a terme.
3.3 La planificació de l’activitat inspectora
3.3.1 Els plans d’inspecció o control programat: definició
La finalitat preventiva de l'actuació inspectora requereix que exercir-la tingui un efecte dissuasiu sobre els agents o subjectes objecte d’inspecció. Ara bé, atesa la impossibilitat material d’una inspecció permanent i universal, la tècnica de la programació o planificació de les actuacions inspectores és un mitjà idoni per aconseguir aquesta finalitat, de tal manera que els subjectes passius perceben que la seva activitat resta subjecta a una fiscalització efectiva.
Així mateix, en aplicació del principi general d’eficàcia de l’actuació inspectora, és innegable que, com qualsevol altra actuació administrativa, l’optimització de mitjans materials i recursos humans requereix una programació prèvia.
La Llei 16/2015, de simplificació de l'activitat administrativa de l'Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d'impuls de l'activitat econòmica, parcialment derogada per la Llei 18/2020, de facilitació de l'activitat econòmica regulen la verificació del compliment dels requisits legals mitjançant les tasques de control ex post, amb una especial referència als plans d’inspecció i control de les activitats econòmiques.
A més, la programació de l’activitat inspectora, basada en criteris objectius, racionals i públics, garanteix la interdicció de l’arbitrarietat per part dels òrgans amb funcions inspectores i atorga seguretat jurídica als ciutadans.
Generalment, hi ha una habilitació legal que estableix l’elaboració de plans d’inspecció, i normalment són normes de rang reglamentari les que fixen les condicions i els criteris per concretar els plans.
Els plans d'inspecció no solen tenir caràcter normatiu, és a dir, no disposen de la consideració de disposicions administratives de caràcter general. Es distingeixen per la seva naturalesa merament organitzativa i operen com a instruccions d'obligat compliment per als inferiors jeràrquics, sens perjudici de la publicitat o la difusió que en pugui fer l'Administració responsable perquè, si escau, els administrats en tinguin coneixement.
3.3.2 Els plans d’inspecció: criteris de programació
A l'hora de dissenyar els plans d’inspecció cal tenir en compte els criteris següents:
.Els mecanismes d’inici de l’exercici de l’activitat i les facultats reals de control per part de l’Administració
.El grau d’incompliment normatiu detectat en un determinat sector d’activitat econòmica prèviament detectat per l’Administració
.L'afectació als interessos generals de l’activitat o sector objecte de control
.L’afectació a col·lectius o béns jurídics especialment protegits per la normativa d’aplicació a un determinat sector o activitat econòmica.
3.3.3 Els plans d’inspecció: contingut
Els plans d’inspecció en diferents àmbits o sectors d’activitat han d'incloure preferentment el contingut següent:
. Els objectius del pla d’inspecció
. La periodicitat o la freqüència dels controls o la seva vigència
. Els terminis d'execució del pla d’inspecció: inici i finalització
. L’àmbit geogràfic dels controls
. La indicació detallada dels subjectes, les instal·lacions o les activitats subjectes a control
. La identificació detallada de l’objecte de les actuacions de comprovació a realitzar
. Els mitjans personals i materials per executar els plans d’inspecció
. El nombre de controls a efectuar
. El caràcter aleatori o no dels controls a efectuar pel que fa als destinataris o als espais objecte dels controls
. Les conseqüències que es puguin derivar dels controls efectuats.
3.4 Les modalitats d’inici de l’activitat inspectora
Les modalitats d'inici de l'actuació inspectora són principalment:
. L’ordre superior
. La petició raonada d’altres administracions o òrgans
. La iniciativa pròpia del personal inspector
. El control programat o la planificació de la inspecció
. La denúncia.
Respecte a l’actuació inspectora, no es pot dir que dir que hi hagi pròpiament un procediment administratiu d’inspecció reglat (excepte en matèria tributària, que la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, dedica al títol III, capítol IV, a les actuacions i al procediment d’inspecció i altres matèries, com la regulada en el Decret 198/2016, de 23 de febrer, sobre la inspecció de consum i control de mercat, el procediment de presa de mostres, les mesures cautelars i altres actuacions inspectores), sinó que en les diverses lleis sectorials es parla d’actuacions inspectores.
Com ja s’ha exposat anteriorment, el caràcter instrumental de la funció inspectora fa que es pugui identificar en el desenvolupament de les activitats administratives de foment (per exemple, en els procediments d’adjudicació de subvencions) o de les activitats de serveis públics (com ara la supervisió en la prestació dels serveis públics), a banda de les activitats pròpiament d’intervenció o limitació de drets.
A més, des del vessant de la tramitació del procediment administratiu, les actuacions inspectores esdevenen presents en múltiples situacions:
a) Abans de la incoació del procediment administratiu
Correspon a la fase d'informació i actuacions prèvies que s'atribueix als òrgans que tinguin funcions d’investigació, indagació i inspecció en la matèria. També pot correspondre a l'adopció de mesures provisionals, fins i tot de manera immediata, per part del personal inspector en l'exercici de les seves funcions de control, en casos d'urgència i per a la protecció provisional dels interessos implicats.
b) Al llarg de la instrucció del procediment administratiu
El personal inspector pot ser requerit per altres unitats orgàniques perquè porti a terme actuacions que facilitin la tramitació de procediments administratius en curs, com per exemple els de naturalesa sancionadora.
c) En ocasió de l'executivitat de la resolució administrativa
Els titulars d'òrgans als quals correspon la resolució de procediments administratius, poden encarregar al personal inspector que supervisi l'execució o el compliment del contingut dels actes administratius per part de les persones interessades.
Per tant, de manera general, es pot dir que les actuacions inspectores constitueixen actuacions instrumentals preparatòries de procediments o tràmits posteriors que poden donar lloc a decisions administratives de diversa naturalesa, com ara la confirmació de mesures provisionals, la incoació d’un procediment sancionador o bé la resolució de l’autorització de l’exercici d’una activitat o d'un dret.
3.4.1 L’ordre superior
S’entén per ordre superior l’ordre emesa per un òrgan administratiu superior jeràrquic del que resulta competent per iniciar el procediment.
3.4.2 La petició raonada d’altres administracions o òrgans
S’entén per petició raonada la proposta d’iniciació del procediment formulada per qualsevol òrgan administratiu que no té competència per iniciar-lo i que ha tingut coneixement de les circumstàncies, les conductes o els fets objecte del procediment, ocasionalment o bé perquè té atribuïdes funcions d’inspecció, indagació o investigació.
La petició no vincula l’òrgan competent per iniciar el procediment, si bé ha de comunicar a l’òrgan que l’hagi formulat els motius pels quals, si s’escau, la iniciació no és procedent.
3.4.3 La iniciativa pròpia del personal inspector
S’entén per iniciativa pròpia l’actuació derivada del coneixement directe o indirecte de les circumstàncies, les conductes o els fets objecte del procediment per part de l’òrgan que té atribuïda la competència d’iniciació.
Les actuacions d'inspecció es poden iniciar pel coneixement directe d'uns fets determinats per part del personal inspector en ocasió de l'exercici de les seves funcions.
3.4.4 El control programat o la planificació de la inspecció
El control programat en sectors d'activitat econòmica prèviament determinats per l'Administració consisteix en l'establiment de plans d'inspecció.
3.4.5 La denúncia
La denúncia administrativa és l’acció mitjançant la qual es posa en coneixement de l'Administració Pública competent un determinat fet presumptament irregular per tal que aquesta en tingui coneixement i, si escau, adopti les mesures necessàries per a la protecció de l'interès general.
3.5 La denúncia administrativa
3.5.1 La denúncia: definició
La definició legal de la denúncia es recull amb caràcter general en l'article 62 de la LPACAP:
3.5.2 La denúncia: característiques i règim jurídic
La norma atribueix la legitimació activa per presentar una denúncia a qualsevol persona, tant sigui física com jurídica.
Aquesta persona pot ser que actuï en compliment d’una obligació legal o no.
. Els particulars, com a regla general, no tenen l’obligació legal de presentar una denúncia. Queda a les seves mans la voluntat de determinar si la presenten o no.
. Determinats empleats públics, més concretament, alguns funcionaris i, més en particular, els agents de l’autoritat, tenen l’obligació legal de denunciar els incompliments de la normativa en l’exercici normal de les seves funcions. En aquest cas, la persona denunciant actua en compliment del deure legal atribuït per la normativa sectorial específica.
Els fets posats en coneixement de l’Administració poden arribar a justificar la incoació del procediment sancionador. Per tant, els fets denunciats han d’evidenciar indicis suficients i raonables d’infracció administrativa.
La denúncia no ha de comportar necessàriament o automàticament l’inici de l’actuació inspectora, ja que, per exemple, els fets denunciats poden ser infundats, falsos o, simplement, no constitutius d’infracció administrativa.
3.5.3 La denúncia: contingut formal
. La identitat de la persona o les persones que les presenten
. El relat dels fets que es posen en coneixement de l’Administració.
La denúncia ha d’identificar necessàriament la identitat de la persona denunciant. Per tant, si ens limitem al sentit literal de la norma, no s’admet la denúncia anònima. Per tant, amb caràcter general, no s’han d’admetre a tràmit les denúncies que siguin anònimes.
Ara bé, no obstant això, en determinades regulacions sectorials es pot admetre la presentació d'una denúncia sense que quedi identificada la persona denunciant, la qual pot generar una actuació d'inspecció i control un cop hagin estat degudament ponderats els fets denunciats i els indicis d'incompliment normatiu.
El relat dels fets que es posen en coneixement de la unitat orgànica competent, ha de consistir en la descripció d'unes circumstàncies que evidenciïn uns indicis prou raonables d'infracció o irregularitat administrativa que puguin justificar l'inici d'un procediment administratiu d'ofici.
Com a regla general, l’Administració assumeix el deure de comunicar a la persona denunciant la recepció de la seva denúncia, per bé que, com a regla general, no hi ha cap termini per notificar cap resolució derivada de la denúncia presentada, com tampoc no es poden indicar els pretesos efectes del silenci administratiu.
En determinades regulacions sectorials, s’informa la persona denunciant del destí atorgat a la seva denúncia, sense que això li atorgui d’entrada la condició de persona interessada en el procediment d'inspecció ni tampoc en el procediment sancionador que, si escau, es pugui incoar.
. L'òrgan administratiu receptor de la denúncia pot acordar l’arxivament motivat quan la denúncia no posa en relleu indicis suficients i raonables d’infracció o simplement quan els fets denunciats no són constitutius d’infracció administrativa.
. L'òrgan competent també pot acordar el trasllat de la denúncia per raó de competència material o territorial, i ha d'informar d'aquest tràmit la persona denunciant.
A l'últim, en determinades regulacions sectorials es comunica a la persona denunciant la incoació del procediment sancionador derivat de la seva denúncia i de les actuacions inspectores portades a terme. En aquests casos, la comunicació és merament informativa, però en cap cas, com a regla general, la persona denunciant rep la notificació de l’acord d’inici ni encara menys de la resolució sancionadora. Per tant, també com a regla general, la persona denunciant no adquireix la condició de persona interessada i no pot interposar cap recurs derivat de la denúncia presentada.
Contingut formal de la denúncia en cas d’indicis raonables d’infracció administrativa
. La data de la comissió de la infracció.
. La identificació dels presumptes responsables, quan sigui possible.
La LPACAP estableix determinats aspectes formals de la denúncia quan els fets que es posen en coneixement de l’Administració puguin ser constitutius d’infracció administrativa:
- La data de comissió dels fets, que és un element determinant a l'efecte del còmput del termini de la prescripció de la infracció, que comença a comptar en la data de la comissió quan els fets hagin estat constatats per funcionaris als quals s'atorgui la condició d'autoritat. Igualment, la data de comissió pot determinar la norma que resulti aplicable sense que sigui admissible l'aplicació amb caràcter retroactiu de disposicions sancionadores desfavorables que hagin entrat en vigor amb posterioritat a la data de comissió.
- La identificació del responsable o del presumpte responsable de la infracció, que es planteja des de la presumpció per respectar al màxim el principi de la presumpció d’innocència. En l'àmbit sancionador s'ha d'acreditar i imputar la responsabilitat a títol de dol o de culpa, sense que resulti admissible la imputació de simple inobservança o de mera negligència.
3.5.4 La condició de part interessada de la persona denunciant
La Llei 39/2015 estableix una regla general pel que fa a la condició jurídica de la persona denunciant en relació amb el procediment de diligències inspectores o el procediment de règim sancionador que, si escau, es pugui tramitar com a conseqüència de la presentació de la denúncia. Com a regla general, la persona denunciant no és part interessada en el procediment.
El fet de no gaudir de la condició de part interessada en el procediment, determina que la persona denunciant no rebi la notificació de cap de les actuacions d'inspecció ni, en particular, de l'acta que es pugui estendre. També comporta que la persona denunciant no sigui informada dels actes d’instrucció del procediment sancionador i que no li notifiquin la corresponent resolució sancionadora. La persona denunciant no pot recórrer la resolució sancionadora, el sobreseïment del procediment ni la quantia d'una eventual sanció administrativa. Igualment, la persona denunciant no pot esperar cap tipus de rescabalament econòmic derivat de la imposició de la sanció al subjecte inculpat.
En algunes regulacions sectorials, com a regla excepcional, es pot atorgar la condició de part interessada a la persona denunciant. La normativa sectorial determina en aquests casos la posició jurídica de la persona denunciant en relació amb les actuacions prèvies i amb el procediment sancionador que, si escau, es pugui incoar i resoldre.
3.6 Les modalitats de finalització de l’activitat inspectora
. La resolució motivada d’arxivament
. La proposta d’incoació de procediment administratiu sancionador
. La comunicació o el trasllat de les actuacions inspectores per raó de competència
. La notificació de requeriment d’adequació a la normativa.
3.6.1 La resolució motivada d’arxivament
La resolució motivada d'arxivament de les diligències prèvies inspectores és procedent quan els fets constatats no evidencien indicis suficients i raonables d’incompliment normatiu.
3.6.2 La proposta d’incoació de procediment administratiu sancionador
La proposta d’incoació de procediment administratiu sancionador correspon quan els fets constatats pels agents de l’autoritat poden constituir infracció administrativa o evidencien indicis mínimament suficients i raonables d'infracció administrativa. El procediment d'inspecció actua com a procediment preparatori del procediment sancionador que, si escau, es pugui acabar iniciant.
3.6.3 La comunicació o el trasllat de les actuacions inspectores per raó de competència
La comunicació o el trasllat de les actuacions inspectores a altres administracions públiques, organismes públics o altres òrgans administratius, es porta a terme per raó de competència material o territorial. En aquests casos, s'acorda el trasllat de l'expedient de diligències inspectores quan els fets denunciats o comprovats per la Inspecció poden vulnerar la normativa aplicable a altres sectors d'activitat.
La normativa aplicable a l'exercici de la potestat sancionadora estableix la possibilitat d'acordar el trasllat de l’expedient de diligències inspectores al Ministeri Fiscal quan els fets inspeccionats poden ser constitutius de delicte o falta.
3.6.4 La notificació de requeriment d’adequació a la normativa
La notificació de requeriments d’adequació normativa forma part de l'actuació discrecional que pot correspondre a determinades unitats administratives encarregades de funcions d'inspecció i control. La notificació d'un requeriment d'esmena, advertiment o adequació a normativa correspon generalment quan es detecten incompliments de caràcter lleu. En aquest cas, el personal inspector informa de l'incompliment detectat i de la normativa aplicable i atorga un termini per esmenar la irregularitat administrativa. La notificació d'un requeriment té un caràcter essencialment discrecional per a l’Administració, condicionat a raons de discrecionalitat tècnica, i té com a límit únic la desviació de poder per evitar situacions de desigualtat o arbitrarietat en el tracte entre subjectes inspeccionats.
3.7 Figures afins a l’activitat inspectora
3.7.1 La formalització de registres
Cada vegada són més comunes les normes sectorials que obliguen els establiments o les empreses subjectes a control a portar un registre documental en què figuren una sèrie de dades referents a la seva activitat (residus que gestiona, resultats d'anàlisis de productes que manipula o conserva, etc.). Així mateix, s'obliga a conservar aquesta documentació durant un termini que varia segons els supòsits.
3.7.2 El subministrament d’informació
Cada vegada són més generalitzats els preceptes legals que imposen als titulars de les activitats, als centres i a les instal·lacions no solament l'obligació de portar registres, sinó obligacions positives de remetre directament la informació sobre la seva activitat a l'Administració, sense necessitat de ser prèviament requerits per això i amb una periodicitat prefixada.
S'observa una clara tendència legislativa a estendre aquest tipus d'obligacions positives d'informació, que tenen repercussió directa sobre el mode d'actuació dels serveis d'inspecció en el sentit que la modalitat d'actuació mitjançant visites no és ja el principal mitjà d'obtenció d’informació i, en conseqüència, de control sobre l'activitat dels particulars. Al mateix temps, els serveis d'inspecció han de dedicar bona part del seu treball a revisar i verificar la informació subministrada pels particulars.
Aquesta tècnica en cap cas pot substituir l'activitat tradicional d'inspecció, ja que probablement l'existència mateixa d'un servei d'inspecció eficaç pot dotar el sector d'activitat en particular d'un raonable grau de compliment i fiabilitat en aquests tipus de deure de remissió d'informació.
3.7.3 L’establiment de mecanismes d’autocontrol
El pas qualitatiu següent consisteix, ja no a imposar deures d'informació que faciliten el control de l'Administració, sinó que la persona titular de l'activitat subjecta a control passi d'una actitud passiva a adoptar un paper proactiu d'autocontrol. D'aquesta manera, la persona titular es corresponsabilitza de la prevenció dels incompliments normatius en què pugui incórrer i dels riscos que aquests puguin generar.
Per exemple, el nou enfocament del control de les indústries alimentàries promogut per la UE obliga les empreses d'aquest sector a identificar els riscos potencials de les seves activitats i a definir i posar en pràctica sistemes eficaços d'autocontrol conformes al sistema ARCPC (anàlisi de riscos i control de punts crítics).
3.7.4 La submissió voluntària a controls de qualitat
Un altre mitjà de complementar el control públic per via d'inspecció consisteix en el sotmetiment voluntari per part de l'empresa a controls de qualitat a càrrec d'entitats privades, com és el cas de les auditories de qualitat establertes en matèria industrial.
