L’actuació de l’Administració pública es caracteritza pel fet de satisfer l’interès general, d'acord amb el principi establert en l'article 103 de la Constitució espanyola de 1978. Aquesta actuació ha adoptat diverses modalitats, que tradicionalment s’han anomenat:

Activitat de limitació o de policia:

És la forma d’activitat que limita o restringeix la llibertat, els drets o l'exercici d’activitats dels particulars. Com a exemples es poden esmentar l’autorització, l’ordre o el manament, la prohibició o la reglamentació.

En relació amb aquest àmbit d’actuació, hi ha les activitats d’inspecció i control pel que fa a les condicions d'inici o d'exercici d'activitats, així com l’aplicació, si escau, del règim sancionador en els casos on es constaten incompliments normatius.

Activitat de foment:

És l'activitat que estimula o incentiva determinades activitats que es consideren d'interès general o d’utilitat pública mitjançant premis, ajuts o subvencions de caràcter públic.

Activitat de prestació o de servei públic:

És l'activitat en la qual l'Administració pública porta a terme la prestació als particulars de determinades activitats que tenen per objecte la millora de diferents aspectes de la qualitat de vida, com són la sanitat, l’educació, el transport, etc.

Activitat arbitral:

És l'activitat en la qual l’Administració dirimeix o arbitra entre pretensions de diversos particulars, actuant com a àrbitre o mediador.

<<Inici|☝

En l'activitat de limitació o de control s’han ubicat les potestats d'inspecció i de control de les administracions públiques. Actualment, el concepte tradicional de policia administrativa està desfasat i resulta més adequada la denominació intervenció o limitació de drets, sempre amb la finalitat de protegir els béns jurídics tutelats per l’ordenament jurídic i, en definitiva, vetllar per l'interès general o públic.

Ara bé, les actuacions inspectores no són exclusives en l’àmbit de l’activitat d’interventora de l'Administració. També l’activitat de foment i l’activitat de prestació de servei públic, especialment en els supòsits on es produeixi la liberalització d’alguns serveis públics, comporten la necessitat d’actuacions inspectores, no solament de verificació i control dels requisits jurídics, sinó des del vessant de l’assessorament, a l'efecte de garantir el compliment de la normativa vigent.

<<Inici|☝

Referències a la funció inspectora en la Constitució espanyola del 1978

La Constitució espanyola de 1978 (CE) únicament conté una referència explícita a l'activitat inspectora. L'article 27.8 regula la inspecció en l'àmbit del dret a l'educació. Tanmateix, tal com han assenyalat diversos autors, no cal que hi hagi una referència expressa a les potestats inspectores de l'Administració pública, ja que aquestes van adreçades a la protecció de qualsevol bé jurídic tutelat constitucionalment. En aquest sentit, s’ha considerat implícita la potestat inspectora en els articles següents:

- Article 18.2: el caràcter inviolable del domicili determina la impossibilitat d’accedir-hi i de portar-hi a terme cap escorcoll si prèviament no s’ha obtingut el consentiment del titular o si no es disposa d’una resolució judicial que hi autoritzi l’entrada, llevat del cas de delicte flagrant. Aquest precepte constitueix un límit important a les activitats d’inspecció i control de les administracions públiques, ja que, en cas de negativa a permetre l'accés al domicili, cal l'autorització judicial.

- Article 25.1: la potestat sancionadora de les administracions públiques es basa en un llistat de principis regulats, amb caràcter general, en la normativa de règim jurídic del sector públic (LRJSP). En aquest sentit, ningú no pot ser sancionat per accions o omissions que en el moment de produir-se no constitueixin infracció administrativa, segons la legislació vigent en aquell moment. En aquest sentit, l'atribució de la potestat sancionadora de l'Administració pública ha estat considerada per la doctrina la cobertura genèrica de les prerrogatives prèvies d’inspecció i control de les administracions públiques. En ambdós casos, tant l'atribució de la potestat inspectora com l'atribució de la potestat sancionadora, han de ser establertes expressament per l'ordenament jurídic.

Referències a la funció inspectora en l'Estatut d'autonomia de Catalunya del 2006

- Article 159: Règim jurídic, procediment, contractació, expropiació i responsabilitat en les administracions públiques catalanes.

Correspon a la Generalitat, en matèria de règim jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes, la competència exclusiva en allò que no estigui afectat per l’article 149.1.18 de la CE del 1978. Aquesta competència inclou, entre altres aspectes, les potestats de control, inspecció i sanció en tots els àmbits materials de competència de la Generalitat.

Per tant, el fet de disposar de la titularitat de la competència en una determinada matèria implica, no només la facultat per regular aquell sector, sinó que de manera inherent s'entén atribuïda la potestat d'inspecció i control per comprovar el compliment de la normativa vigent i, en conseqüència, s'entén igualment atribuïda la facultat de sancionar els incompliments normatius.

Referències a la funció inspectora en la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP)

- Article 18.1: "Les persones han de col·laborar amb l’Administració en els termes que estableixi la llei que sigui aplicable en cada cas i, a manca de determinació expressa, han de facilitar a l’Administració els informes, les inspeccions i altres actes d’investigació que requereixin per exercir les seves competències."

- Article 18.3: "Quan les inspeccions requereixin l’entrada al domicili de la persona afectada o a la resta de llocs que requereixin autorització del titular, cal ajustar-se al que disposa l’article 100."

- Article 55.2: "Les actuacions prèvies, les han de dur a terme els òrgans que tinguin atribuïdes funcions d’investigació, indagació i inspecció en la matèria."

- Article 61.1: "S’entén per petició raonada la proposta d’iniciació del procediment formulada per qualsevol òrgan administratiu que no té competència per iniciar-lo i que ha tingut coneixement de les circumstàncies, conductes o fets objecte del procediment, ocasionalment o bé perquè té atribuïdes funcions d’inspecció, indagació o investigació."

- Article 69.3: "Les declaracions responsables i les comunicacions permeten el reconeixement o l'exercici d’un dret o bé l’inici d’una activitat, des del dia que es presentin, sens perjudici de les facultats de comprovació, control i inspecció que tinguin atribuïdes les administracions públiques."

- Article 77.5: "Els documents formalitzats pels funcionaris als quals es reconeix la condició d’autoritat i en els quals, observant-se els requisits legals corresponents, es recullin els fets constatats per aquells, han de fer prova d’aquests llevat que s’acrediti el contrari."

Referències a la funció inspectora en la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP)

- Article 4: "Les administracions públiques han de vetllar pel compliment dels requisits que estableix la legislació que sigui aplicable, per a la qual cosa poden, en l’àmbit de les seves competències respectives i amb els límits que estableix la legislació de protecció de dades de caràcter personal, comprovar, verificar, investigar i inspeccionar els fets, actes, elements, activitats, estimacions i altres circumstàncies que siguin necessàries."

Referències a la funció inspectora en la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (LRJPACat)

- Article 88:

"1. Les administracions públiques de Catalunya vetllen per la legalitat vigent mitjançant les potestats d'inspecció i control del compliment dels requisits aplicables d'acord amb la normativa sectorial. A aquest efecte, poden comprovar, verificar, investigar i inspeccionar fets, elements, activitats, accions i altres circumstàncies que hi concorrin.

2. El contingut i l'abast de les funcions públiques d'inspecció i control són concretats per la normativa sectorial, atenent les especificitats dels diferents àmbits materials d'intervenció."

<<Inici|☝

• L’atribució de la titularitat de la potestat d’inspecció i control

L’atribució de les potestats d’inspecció i control a les administracions públiques ha de ser establerta expressament en la llei. Segons l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 2006, l’atribució de la competència exclusiva en l’àmbit del règim jurídic i del procediment de les administracions catalanes, pel que fa als diferents àmbits competencials materials, inclou, entre d’altres, els mitjans necessaris per exercir les funcions administratives, així com, en tot cas, les potestats de control, inspecció i sanció en tots els àmbits materials de competència de la Generalitat.

L’origen de la potestat inspectora és normatiu i fonamentat en el principi de legalitat. La funció inspectora ha de tenir la cobertura legal expressa i suficient. El marc legal es troba en la llei en general i es detalla de manera més concreta en el reglament. Aquest origen normatiu es basa en el principi de vinculació positiva de les administracions públiques, segons el qual l'Administració únicament pot actuar quan es troba inequívocament investida de potestats.

• L’exercici de la funció inspectora

L’exercici de la funció inspectora s’ha d’atribuir de manera expressa per llei o per disposició reglamentària als òrgans administratius que tenen assignades les funcions d’inspecció, investigació, indagació i control en diferents àmbits competencials, mitjançant el personal inspector adscrit a les esmentades unitats orgàniques. Aquest personal està investit d'unes determinades potestats específiques que deriven del seu estatut personal.

<<Inici|☝

Les actuacions d’inspecció i control tenen per objecte la comprovació del compliment de la normativa aplicable a les persones físiques o jurídiques o bé a altres entitats sense personalitat jurídica, amb la finalitat de protegir l’interès general.

Els béns jurídics tutelats o protegits per l'activitat inspectora de les administracions públiques són diversos en funció del marc normatiu que regula cadascuna de les matèries que poden ser objecte de control: el medi ambient, la sanitat, l’educació, el treball, el consum, el règim tributari, etc.

A tall d’exemple, i sense ser una llista numerus clausus, es poden destacar com a béns jurídics protegits per les regulacions sectorials i tutelats per la funció inspectora dels diferents àmbits materials els següents:

- L'àmbit de la seguretat de les persones. Inclou la seguretat com a treballador/a, on trobarem la inspecció de treball i Seguretat Social; la seguretat des de la condició de consumidor/a i usuari/ària de productes o serveis, o la seguretat en la circulació vial.

- L'àmbit de la salut de les persones. Aquest bé jurídic és present en l’àmbit sanitari, i també en altres sectors, com ara en les condicions en què es desenvolupa un lloc de treball, en les condicions de diferents instal·lacions sotmeses a règim d'autorització, en la comercialització de productes alimentaris, o en la salubritat dels establiments de restauració o venda d'aliments.

- La conservació del medi ambient. Aquest àmbit inclou, a banda del que és pròpiament la protecció del medi ambient, el sector agrícola, el ramader, el de la caça, el de la pesca o el sector industrial.

- Els interessos econòmics des de les diferents perspectives. Aquest àmbit pot fer referència no solament a la protecció dels consumidors o usuaris, sinó també a la lliure competència de la prestació de serveis o la comercialització de productes, o la repressió de les activitats fraudulentes, amb especial referència al frau fiscal.

<<Inici|☝

L’objectiu final de l’activitat inspectora, tal com ho és també el de tota activitat de limitació, és el manteniment o el restabliment de l’ordre públic per protegir l’interès general.

L'intervencionisme creixent de l’Administració en diferents sectors d’activitat econòmica ha afavorit l’aparició d’inspeccions sectorials especialitzades.

La potestat inspectora consisteix en la forma de control de l’adequació d’una determinada activitat a l’ordenament jurídic que li és aplicable, a l'efecte de protegir l’interès general o públic.

L’objectiu de l’activitat d’inspecció i control és doble:

• Finalitat de prevenció o dissuasiva

Els principis d’eficàcia i eficiència, d’acord amb l’article 31.2 de la LRJPACat, regeixen l’actuació administrativa i alhora determinen que el principi de prevenció constitueixi un principi general de l'ordenament jurídic. Les administracions públiques no poden assumir ab initio la simple aplicació de la sanció ni de la restauració com a mecanismes principals de la seva actuació. Aquests són mecanismes que s'han d'activar de manera subsegüent a la prevenció, si aquesta falla. Un ordenament jurídic que no donés més importància a la idea de prevenció sobre altres vies d'intervenció en l'esfera dels ciutadans tindria caràcter repressiu, en lloc de garant dels béns jurídics protegits.

L’existència d’una regulació normativa amb relació a béns jurídics determinats comporta, d’entrada, uns efectes intimidadors i dissuasius envers els potencials incomplidors de la llei. Per tant, l’existència de la potestat inspectora enforteix aquest caràcter dissuasiu, tot i que naturalment resulta inviable una actuació inspectora permanent en el temps i l'espai, així com de tipus universal en tots els sectors d'activitat o matèries.

Una manera de vehicular aquesta finalitat preventiva consisteix en la tècnica de la programació de les actuacions inspectores, amb l’aprovació dels plans d’inspecció respectius en els diferents àmbits de control administratiu.

• Finalitat de correcció o repressiva

Un cop s’hagi produït un incompliment de la normativa, és especialment rellevant l’actuació de la inspecció en el sentit d’acreditar l’alteració de l’ordre jurídic i, en especial, d'identificar els subjectes presumptament responsables, les presumptes infraccions comeses, les circumstàncies concurrents i els perjudicis que se’n puguin derivar, amb relació als béns jurídics objecte de protecció.

Tradicionalment, s’ha vinculat aquesta finalitat correctora de la potestat inspectora a la potestat sancionadora, tot i que la potestat sancionadora té com a objectiu reaccionar davant d'uns fets tipificats com a infracció administrativa. La responsabilitat administrativa en l'àmbit sancionador és de caràcter personal, i ha de resultar en tot cas imputable al subjecte presumptament infractor a títol de dol o de culpa.

Per això, davant d’una conducta infractora, a banda de la potestat sancionadora, hi ha un conjunt de mecanismes administratius l'objectiu dels quals és protegir la legalitat. En aquest àmbit esdevé fonamental l’actuació de la inspecció a l'hora d’identificar els danys produïts i llur abast, així com els subjectes que en resultin responsables, per tal de restablir la legalitat vulnerada, amb la finalitat de garantir la protecció dels béns jurídics tutelats, amb la màxima rapidesa possible. Aquestes mesures de reacció establertes en l'ordenament jurídic es poden adoptar, si cal, de manera immediata mitjançant, per exemple, l’adopció de mesures provisionals o cautelars (suspensió temporal d’activitat, retirada o intervenció de béns o serveis, immobilització de mercaderia, cessament provisional de l'activitat, clausura temporal de locals, etc.). Per tant, independentment que, amb posterioritat, correspongui la incoació d’un procediment administratiu sancionador, el restabliment de la legalitat alterada ha de comportar totes les actuacions que evitin de manera immediata la persistència de la conducta il·lícita i la producció de més danys a l'interès general (Sentència 119/991 del Tribunal Suprem).

Amb caràcter general, l'article 56.2 de la LPACAP estableix les mesures provisionals que poden ser adoptades abans d'iniciar un procediment administratiu, en casos d'urgència inajornable i per a la protecció provisional dels interessos implicats, que es poden consultar en els (continguts en obert del Curs virtual del Procediment Administratiu, apartat 5.3).

• La funció inspectora entesa com l’avantsala de l’exercici de la potestat sancionadora

Les activitats d’inspecció i control es coneixen com diligències informatives o actuacions prèvies. En el cas dels procediments de naturalesa sancionadora, les actuacions prèvies s’han d’orientar a determinar, amb la precisió més gran que es pugui, els fets susceptibles de motivar la incoació del procediment, la identificació de la persona o persones presumptament responsables i les circumstàncies rellevants que concorrin en uns i altres. Aquestes actuacions prèvies les han de dur a terme, amb caràcter general, els òrgans que tinguin atribuïdes funcions d’investigació, indagació i inspecció en la matèria.

Per aquest motiu, s’entén que l’inici de les actuacions prèvies és l’avantsala de la incoació del procediment sancionador que en pot derivar de manera directa.

<<Inici|☝

L’activitat inspectora es considera una potestat o prerrogativa exorbitant de l'Administració, establerta en el marc de les funcions públiques de les administracions públiques. La potestat inspectora es caracteritza pel fet que comporta l'exercici d'autoritat pública, és a dir, les actuacions inspectores projecten efectes sobre terceres persones amb independència de la seva voluntat, a l'efecte de garantir l’interès general. En aquest sentit s’ha pronunciat el Tribunal Suprem, en la Sentència de 13 d'octubre de 1997, amb relació a la inspecció tècnica dels vehicles.

Així mateix, aquesta potestat d'inspecció presenta les següents característiques diferenciadores:

Unilateral

L’activitat inspectora és essencialment unilateral, ja que comporta la manifestació de la naturalesa imperativa. Això no treu que per efectuar l’activitat inspectora es requereixi la col·laboració de la persona particular. Aquesta participació del subjecte inspeccionat no altera aquest caràcter unilateral, ja que la col·laboració o la participació en l’activitat inspectora no té caràcter potestatiu. El límit més important al caràcter unilateral de l'activitat inspectora és la necessitat d’obtenir el consentiment exprés de la persona interessada per accedir al seu domicili.

En aquest sentit, les regulacions sectorials tipifiquen com a infracció administrativa l’obstrucció, la resistència o la no col·laboració amb la tasca inspectora.

També cal recordar que els requeriments jurídics establerts per les normes jurídiques no són de compliment voluntari, per això també cal justificar la verificació del seu compliment.

Externa

L’activitat inspectora comporta una actuació administrativa externa, ja que es desenvolupa directament sobre els subjectes vinculats pel compliment de l’ordenament jurídic, i els atorga l'exercici d'un determinat dret o l’accés a una activitat concreta. En aquest sentit, s’ha de tenir en compte l'establiment de totes les garanties jurídiques de la relació juridicoadministrativa que comporta qualsevol inspecció, tant pel que fa al subjecte inspeccionat com pel que fa a terceres persones afectades per l’actuació inspectora.

Aquest caràcter extern no exclou que també s’exerceixi la potestat inspectora respecte a subjectes sotmesos per una relació de caràcter especial: contractistes, empleats públics, interns d’un centre penitenciari, etc.

Restrictiva

L’exercici de l’activitat inspectora d’entrada comporta una restricció de l’esfera jurídica dels subjectes, justament per poder materialitzar la verificació dels requeriments jurídics establerts per l’ordenament, per la qual cosa s’obliga les persones afectades a diversos deures de col·laboració: permetre l'accés als locals, facilitar dades o informació, aportar documentació, etc.

D'altra banda, la constatació d’incompliments de la legalitat pot derivar en l’adopció de mesures provisionals o en la notificació de requeriments d’esmena de deficiències o irregularitats constatades, consistents en obligacions de fer, no fer o suportar.

Tècnica

El caràcter eminentment tècnic caracteritza la potestat inspectora, ja que comporta que les persones obligades a aplicar el conjunt de normes de caràcter tècnic (deures, condicions, limitacions, requisits, estàndards, etc.), verifiquin, esbrinin i contrastin que es compleixin. Per això, l’especialització del personal d’inspecció és imprescindible, la qual cosa comporta la necessitat de formació o coneixements específics en els diferents àmbits materials que regula l’ordenament jurídic.

En aquest vessant tècnic, la potestat inspectora també desenvolupa una tasca important en la línia d’informar i assessorar els subjectes inspeccionats als efectes de l’aplicació de la normativa i de la identificació de l’existència d'incompliments, riscos o situacions d’urgència inajornable.

Hi ha nombroses lleis sectorials que fan esment d’aquest caràcter tècnic del personal competent per efectuar les funcions inspectores. En aquest sentit es va pronunciar el Tribunal Constitucional en la Sentència 203/1992.

Immediata

La immediatesa és una característica fonamental i necessària de la potestat inspectora, a diferència d’altres sistemes o tècniques de control, ja que la visita d’inspecció comporta un contacte immediat i in situ amb l’activitat controlada i el subjecte objecte de verificació. Aquesta característica guarda relació directa amb el valor probatori reforçat o qualificat de les actuacions inspectores del personal funcionari que té reconeguda la condició d'autoritat, quan es constaten determinats incompliments flagrants o fugaços.

Singular i transitòria

L’actuació de la inspecció és singular i transitòria, amb la voluntat de verificar el compliment dels requisits jurídics, i prèviament, ja sigui en un procediment d’autorització o de règim de comunicació, el subjecte ha manifestat sota la seva responsabilitat que compleix els requisits establerts per la normativa.

En general, el principi de llibertat d’empresa és incompatible amb un control més permanent, tot i que no s’exclou, en determinades activitats per la perillositat o el risc per a la salut de les persones, que s’adoptin mesures de control més continuades.

Reglada o essencialment reglada

En principi, la potestat inspectora, com la resta de les funcions públiques, és d’exercici inexcusable per part dels òrgans que la tenen atribuïda. Quan el personal que té atribuïdes les funcions d'inspecció constata directament un incompliment de la normativa, ha d'estendre l'acta d'inspecció, el butlletí de denúncia o l'informe corresponent. En el supòsit de la denúncia, que es tractarà en la unitat corresponent d'aquest tema, en cas d’indicis racionals i suficients d'existència d'infracció administrativa derivada dels fets denunciats, s'ha de procedir a l’actuació inspectora per comprovar els fets.

Pel que fa al contingut de l’activitat inspectora, justament comporta verificar els fets, les conductes o les activitats amb relació als requisits legals que són aplicables, per la qual cosa el resultat ha de ser únic, tal com es va pronunciar el Tribunal Constitucional amb relació a aquest caràcter reglat en la Sentència 54/1990.

De totes maneres, sempre ha estat objecte de debat la determinació de si l'actuació inspectora presenta un cert marge de judici per part de l’inspector o inspectora. Aquest marge de llibertat en realitat no comporta una discrecionalitat administrativa absoluta, sinó que es tracta de l'anomenada de "discrecionalitat tècnica de l'Administració", que en aquest cas correspon a l'òrgan titular de la funció inspectora o bé del personal que hi és adscrit.

En aquest sentit, és recomanable establir diferents mecanismes objectius i homogenis (protocols d'actuació, llistats de requisits amb ítems a comprovar, ordres de servei, instruccions o circulars, etc.) per restringir al màxim les situacions que puguin donar lloc a interpretacions o valoracions de tipus subjectiu per part del personal inspector. Tot i que poden existir aspectes relacionats amb la inspecció sotmesos a la discrecionalitat tècnica, el cert és que la mateixa potestat inspectora i les facultats del personal inspector estan regulades en l'ordenament jurídic, la qual cosa garanteix el compliment del principi de legalitat i el ple respecte de la seguretat jurídica, i evita per tant situacions de discriminació, de desviació de poder o que puguin causar indefensió.

Es pot concloure, per tant, que l'activitat inspectora és essencialment reglada.

Instrumental

La instrumentalitat de la funció inspectora emana de la seva finalitat de comprovació del compliment de l’ordenament jurídic per protegir béns jurídics.

Aquest caràcter instrumental, el podem identificar en relació amb diferents actuacions administratives: l'exercici de potestats sancionadores o les mesures d’intervenció (inscripció en registres, autoritzacions habilitants d’activitats, concessions, etc.).

Respecte a les actuacions sancionadores, no sempre tota actuació inspectora comporta necessàriament la imposició d'una sanció. Així i tot, és cert que, prèviament a la incoació del procediment sancionador, és fonamental que els òrgans que tenen atribuïdes funcions d’inspecció en la matèria puguin determinar els fets susceptibles de motivar la incoació del procediment, la identificació de la persona o persones que puguin ser responsables i les circumstàncies rellevants que concorrin en uns i en altres, com determina l’article 55 de la LPACAP.

D'altra banda, tradicionalment les actuacions interventores comporten la necessitat de comprovar in situ els requeriments de l’activitat per a la qual se sol·licita autorització.

Tanmateix, aquesta intervenció inicial no exclou la necessitat de fer controls a posteriori. Un cop més apareix la funció inspectora com a instrument per constatar el manteniment del compliment de les condicions requerides per l'Administració pública, als efectes de continuar atorgant el títol habilitant o bé revocar-lo, si escau.

Finalment, la incorporació en el nostre ordenament jurídic del règim de declaració responsable i comunicació, també posa de manifest la instrumentalitat d'aquesta tasca inspectora a l'efecte de verificar el compliment del que s'ha informat en la declaració responsable o anunciat en la comunicació.

<<Inici|☝

Els principis generals que han de regir l'actuació de les administracions i dels poders públics són establerts en l’article 31 de la LRJPACat i l'article 3 de la LRJSP, els quals també són aplicables a l'activitat d'inspecció i control.

Article 31 de la LRJPACat

Les administracions públiques de Catalunya serveixen amb objectivitat els interessos generals i actuen, sota la direcció dels òrgans de govern respectius, amb submissió plena a la llei i al dret.

Les administracions públiques de Catalunya compleixen les funcions que tenen atribuïdes i actuen d'acord amb els principis generals següents:

Primer. Eficàcia i eficiència.

Segon. Bona fe i confiança legítima.

Tercer. Proximitat.

Quart. Imparcialitat.

Cinquè. Proporcionalitat.

Sisè. Simplificació i racionalitat administrativa.

Setè. Transparència i accessibilitat.

Vuitè. Participació ciutadana.

Novè. Lleialtat institucional.

Desè. Col·laboració i cooperació interadministratives.

Article 3 de la LRJSP

Les administracions públiques serveixen amb objectivitat els interessos generals i actuen d’acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la Constitució, a la llei i al dret.

Han de respectar en l'actuació i les relacions els principis següents:

a) Servei efectiu als ciutadans.

b) Simplicitat, claredat i proximitat als ciutadans.

c) Participació, objectivitat i transparència de l’actuació administrativa.

d) Racionalització i agilitat dels procediments administratius i de les activitats materials de gestió.

e) Bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional.

f) Responsabilitat per la gestió pública.

g) Planificació i direcció per objectius i control de la gestió i avaluació dels resultats de les polítiques públiques.

h) Eficàcia en el compliment dels objectius fixats.

i) Economia, suficiència i adequació estricta dels mitjans als fins institucionals.

j) Eficiència en l’assignació i la utilització dels recursos públics.

k) Cooperació, col·laboració i coordinació entre les administracions públiques.

<<Inici|☝

El principi de legalitat i sotmetiment ple a la llei i al dret

Atès que la potestat inspectora té una naturalesa d’activitat d'imperium, cal exigir el compliment del principi de legalitat des del vessant de vinculació positiva, és a dir, cal una cobertura legal expressa, tal com ha declarat el Tribunal Constitucional en la Sentència 83/1984 (Sentència 83/1984). En el mateix sentit s’ha pronunciat el Tribunal de Justícia de la Unió Europea en l'assumpte Hoechst 46/1987 i 227/1989.

L’article 18 de la LPACAP, relatiu a la "Col·laboració de les persones", comporta una habilitació legal de caràcter general en el supòsit que no hi hagi una regulació específica.

Les persones han de col·laborar amb l'Administració en els termes que estableixi la llei que sigui aplicable en cada cas i, si no ho estableix expressament, han de facilitar a l'Administració els informes, les inspeccions i altres actes d'investigació que requereixin per exercir les seves competències.

Aquest precepte afegeix que, quan les inspeccions requereixin entrar al domicili de la persona afectada o a la resta de llocs que requereixin l'autorització del titular, les administracions n'han d'obtenir el consentiment o, si no, l'autorització judicial oportuna, segons el que indica l'article 100 de la LPACAP. L'article 100.3 estableix que, si cal entrar al domicili de la persona afectada o a la resta de llocs que requereixin l’autorització del titular, les administracions públiques n’han d’obtenir el consentiment o, si no, l’autorització judicial oportuna.

Tot i que l’exigència del principi de legalitat comporta l’aplicació del principi d’igualtat, establert en l'article 14 de la CE, juntament amb la interdicció de l'arbitrarietat, regulada en l'article 9 de la CE, no exclou que l’exercici de la potestat inspectora pugui comportar determinades actuacions discrecionals. La discrecionalitat permet a l'Administració de triar entre diferents possibilitats, totes perfectament legals, i escollir l'opció que millor satisfà l'interès general. L'actuació discrecional requereix una motivació expressa i succinta, d'acord amb l'article 35 de la LPACAP. A tall d'exemple, es poden esmentar els criteris que s’adopten en la programació dels plans de les diferents actuacions inspectores. Així i tot, cal actuar amb criteris objectius i racionals, i donar publicitat de determinades actuacions per garantir la seguretat jurídica, establerta també en l'article 9 de la CE, perquè l’actuació inspectora no esdevingui arbitrària. La decisió arbitrària és la que no es pot justificar des del punt de vista legal o d'oportunitat, i resta completament prohibida d'acord amb l'esmentat article 9. L'arbitrarietat es considera totalment il·lícita.

Principi d’objectivitat

El principi d'objectivitat ha de regir en totes les actuacions administratives del personal inspector, basades en criteris d'imparcialitat i neutralitat, que s'estudiaran en la unitat que analitza l'estatut personal de l'inspector o inspectora. El principi d'objectivitat està reflectit en els motius d'abstenció i el mecanisme de la recusació, establerts en els articles 23 i 24 de la Llei 40/2015 (LRJSP).

En cas que l'inspector o la inspectora hagi de portar a terme una actuació inspectora en la qual concorre una de les circumstàncies d'abstenció (interès personal, parentiu, amistat o enemistat, relació de servei, etc.), està obligat a apartar-se immediatament de la investigació. En cas contrari, les persones interessades en poden promoure la recusació.

Principi d’igualtat, no discriminació i interdicció de l’arbitrarietat

L’actuació inspectora ha de respectar el mandat constitucional de l’article 14 de la CE pel qual tots els ciutadans són iguals davant la llei, sense que pugui prevaler cap discriminació per raó de naixença, raça, sexe, religió, opinió o qualsevol altra condició o circumstància personal o social. En les actuacions d’inspecció i control no s’admet establir criteris discriminatoris o que puguin fomentar l’arbitrarietat dels poders i les autoritats públics. L’arbitrarietat, entesa com tota decisió o actuació injustificable i, per tant, injusta, és prohibida expressament per l’article 9 de la CE.

Principi de proporcionalitat

De manera general, el principi de proporcionalitat al·ludeix al respecte a la llibertat individual i a la congruència entre els mitjans emprats per l'Administració i els fins perseguits per l'actuació administrativa. L'article 75 de la LPACAP, en la regulació dels actes d’instrucció, determina que “els actes d’instrucció que requereixin la intervenció de les persones interessades s’han de practicar en la forma que sigui més convenient per a aquestes i sigui compatible, en la mesura que es pugui, amb les seves obligacions laborals o professionals”.

En l’àmbit de la potestat inspectora, l'aplicació del principi de proporcionalitat comporta que l'actuació de l'inspector o la inspectora ha d'interferir com menys millor en l’activitat particular o privada.

Tot incidint en aquesta idea, l’article 22.1.c de la LRJPACat estableix, com un dret dels ciutadans a una bona administració, que l’actuació administrativa sigui proporcional a la finalitat perseguida.

Així mateix, el principi d’intervenció mínima és establert en l’article 33 de la LRJPACat:

De tota manera, el mateix Tribunal Constitucional reconeix en la Sentència 119/1984 (Sentència 119/84) que la inspecció tributària “pot resultar de vegades incòmoda i molesta”.

Però aquest principi de proporcionalitat no solament s’ha de considerar des del vessant de causar les menors molèsties possibles a les persones inspeccionades, sinó que, amb relació a les diferents actuacions inspectores que es poden efectuar (requeriments de documentació i informació, requeriments de compareixença, accés al domicili o locals, etc.), s’ha de valorar i ponderar, en cada supòsit concret, l'adequació de la mesura que es pretén adoptar en relació amb la finalitat perseguida per la inspecció.

Principi d’eficàcia i eficiència

Aconseguir l’eficàcia en la potestat inspectora comporta prèviament adoptar diferents decisions en aspectes tan diversos com l’atribució de diferents actuacions concretes per a un exercici eficaç de la funció inspectora, com per exemple la facultat de requerir informació o d'accedir als llocs objecte d’inspecció.

Així mateix, la programació i la planificació de les actuacions inspectores són unes altres manifestacions d’aquest principi d’eficàcia per part dels òrgans que exerceixen la potestat inspectora, que inclou també l’organització dels recursos humans i dels mitjans materials adients per portar a terme la funció inspectora que tingui encarregada l’administració pública corresponent.

En aquesta planificació de les actuacions inspectores, cal establir mecanismes de col·laboració, cooperació i coordinació entre diferents administracions, amb la finalitat d’evitar inspeccions múltiples o reiteratives o l'encavalcament d’actuacions inspectores per part de diferents administracions públiques amb competències concurrents en una mateixa matèria o en un mateix sector d'activitat.

L’assignació de recursos materials i humans a les activitats d’inspecció i, més concretament, als plans d’inspecció, s'ha de basar en el principi d'eficiència, en el sentit de garantir no només l’assoliment dels objectius de control planificats inicialment, sinó també d’aconseguir una mínima despesa econòmica en els pressupostos de l’administració actuant.

Principis de col·laboració, cooperació i coordinació

Les actuacions d’inspecció han de garantir el compliment dels principis de col·laboració, cooperació i coordinació interadministratives i interorgàniques entre diferents administracions públiques o unitats orgàniques que puguin actuar de manera concurrent en àmbits materials idèntics.

L’article 141 i següents de la LRJSP regulen la col·laboració administrativa i estableixen els mecanismes de col·laboració partint del deure general aplicable a qualsevol administració que ha de col·laborar quan és requerida per una altra.

L’article 143 i següents de la LRJSP estableixen que les administracions han de cooperar al servei de l’interès general i poden acordar de manera voluntària la manera d’exercir les competències respectives que serveixi més bé aquest principi, i estableixen una sèrie d’instruments de cooperació interadministrativa o interorgànica.

L’article 140 de la LRJSP defineix la coordinació com el principi en virtut del qual una administració pública té l’obligació de garantir la coherència de les actuacions de les diferents administracions públiques afectades per una mateixa matèria per aconseguir un resultat comú.

Principi de transparència

El principi de transparència que ha de regir les actuacions administratives es vincula directament al dret dels ciutadans a accedir a la informació d'interès públic i obtenir una orientació adequada per exercir i protegir els seus drets i interessos, en el compliment dels seus deures i obligacions. Es tracta de garantir l'assistència als ciutadans i als interessats en les seves relacions amb les administracions públiques i, molt en particular, en l'ús dels mitjans electrònics per a les persones físiques no obligades a relacionar-se amb l'Administració a través de mitjans electrònics.

De totes maneres, amb la voluntat de garantir l’eficàcia de l’actuació inspectora, cal ponderar adequadament la informació a facilitar a la persona inspeccionada i el grau d'assessorament que ha de donar la inspecció en relació amb el compliment de la normativa, bàsicament per evitar la indefensió o la inseguretat jurídica.

<<Inici|☝

Article 18 de la Llei 39/2015. Col·laboració de les persones

Deure general de col·laboració amb la tasca o la funció inspectora

Les persones han de col·laborar amb l’Administració en els termes que disposi la llei que sigui aplicable en cada cas i, a manca de determinació expressa, han de facilitar a l’Administració els informes, les inspeccions i les altres actes d’investigació que requereixin per exercir les seves competències.

La col·laboració dels ciutadans o administrats (no parlem en aquest punt pròpiament d’interessats) és obligatòria, condicionada a l’existència d’un marc normatiu establert per la llei, el principi de legalitat.

Limitacions

La col·laboració és obligatòria, llevat que la revelació de la informació sol·licitada per l’Administració atempti contra l’honor, la intimitat personal o familiar o comporti la comunicació de dades confidencials de tercers de les quals tinguin coneixement per la prestació de serveis professionals de diagnòstic, assessorament o defensa, sens perjudici del que disposi la legislació en matèria de blanqueig de capitals i finançament d’activitats terroristes.

Aspectes relacionats

Els interessats en un procediment que coneguin dades que permetin identificar altres interessats que no hagin comparegut en el procediment, tenen el deure de proporcionar-les a l’Administració actuant.

Quan les inspeccions requereixin l’entrada al domicili de la persona afectada o a la resta de llocs que requereixin autorització del titular, cal ajustar-se al que disposa l’article 100 de la Llei 39/2015.

Normativa relacionada

Article 100.3 de la Llei 39/2015

Si cal entrar al domicili de la persona afectada o a la resta de llocs que requereixin l’autorització del titular, les administracions públiques n’han d’obtenir el consentiment o, si no, l’autorització judicial oportuna.

<<Inici|☝

Article 19 de la Llei 39/2015. Compareixença de les persones

Obligatorietat de la compareixença a les dependències públiques

La compareixença de les persones davant les oficines públiques, ja sigui presencialment o per mitjans electrònics, només és obligatòria quan així ho disposi una norma amb rang de llei.

La compareixença dels administrats únicament és obligatòria quan ho hagi establert la llei (principi de legalitat).

Requisits de les citacions a compareixença

En els casos en què sigui procedent la compareixença, la citació corresponent ha de fer constar expressament el lloc, la data, l’hora, els mitjans disponibles i l’objecte de la compareixença, així com els efectes de no atendre-la.

Les administracions públiques han de lliurar a la persona interessada una certificació acreditativa de la compareixença quan així ho sol·liciti.

Comentaris a l’article

La Llei estableix que el deure de compareixença ha de constar establert en una norma amb rang legal: llei o una altra norma amb rang de llei, com ara el decret legislatiu. Per tant, l’Administració ha d’esmentar aquesta norma quan requereixi el ciutadà o la ciutadana perquè comparegui a les dependències administratives.

A més, cal que l’Administració faci una citació escrita al ciutadà o la ciutadana que indiqui, de manera succinta, l’objecte de la citació per a la qual és necessària la seva presència. S’han d’obviar les fórmules on es requereix al ciutadà o la ciutadana perquè acudeixi a les dependències administratives “per un assumpte del seu interès”, redacció que vulnera el que estableix la norma, que obliga a detallar i precisar l’objecte de la compareixença.

Igualment, cal indicar el lloc, la data i l’hora que ha de tenir lloc la compareixença del ciutadà o la ciutadana.

Es fa necessària una regulació sectorial o específica que, d'una banda, estableixi l’obligatorietat d’atendre els requeriments administratius d’inspecció, però, de l'altra banda, i això és absolutament imprescindible, cal que la norma mateixa reguli el règim sancionador i tipifiqui com a infracció administrativa el fet de no atendre els requeriments degudament motivats per l’Administració i vàlidament notificats.

Per tant, l’Administració pública ha d’advertir de les conseqüències que comporta l’omissió o l'incompliment del deure de comparèixer. Aquestes conseqüències s’han d’esmentar al requeriment, amb tot detall, reproduint exactament el contingut de la llei, de tal manera que el ciutadà o la ciutadana o la persona interessada conegui amb exactitud què li pot passar si no atén el requeriment. Això últim exigeix, d'altra banda, la necessitat de tipificar aquest incompliment com a infracció administrativa, amb l’establiment de la sanció corresponent.

En el cas que la persona interessada ho sol·liciti, l’empleat/ada públic ha d’expedir la certificació acreditativa de la compareixença als efectes corresponents.

Normativa relacionada

Article 75.3 de la Llei 39/2015

Els actes d’instrucció que requereixin la intervenció dels interessats s’han de practicar de la manera que els sigui més convenient i sigui compatible, en la mesura que es pugui, amb les seves obligacions laborals o professionals.

<<Inici|☝|Unitat 2>>