La funció inspectora respon a dues finalitats: la finalitat preventiva i la finalitat correctora. L'objecte de l'actuació inspectora consisteix a comprovar el compliment de la normativa aplicable a un determinat sector o a una determinada activitat. El personal inspector porta a terme actuacions consistents a verificar, esbrinar, comprovar, investigar i inspeccionar essencialment les persones responsables, els fets ocorreguts o les conductes comeses, les circumstàncies concurrents, etc.

En conseqüència, la materialització documental de totes aquestes actuacions inspectores adopta diverses tipologies d'actes administratius, que no queden recollides en normes de caràcter general, sinó que s'inclouen en determinades regulacions sectorials. En conseqüència, de manera general, els actes administratius dictats pel personal inspector en l'exercici de les seves funcions es poden classificar en:

<<Inici|☝

L’acta d’inspecció és el document públic propi de les funcions inspectores. A l'acta d'inspecció es recullen les actuacions de comprovació o verificació i, en conseqüència, es declara la conformitat a la legalitat vigent o no. En aquest segon cas, es proposa o s’acorda el que sigui necessari per corregir les possibles irregularitats o restablir la situació alterada, i, si cal, s’adopten mesures provisionals en casos d'urgència o per a la protecció immediata dels interessos generals.

En definitiva, l'acta permet fer constar determinats fets o conductes, identificar persones responsables i detallar les circumstàncies concurrents en cada cas. Atès el caràcter instrumental de la Inspecció i, per tant, de les seves actes, aquestes poden derivar en la corresponent incoació d’un procediment sancionador.

La jurisprudència qualifica les actes d'inspecció de documents públics. Així mateix, formen part de l'acta d'inspecció a tots els efectes els annexos i les diligències que pugui dur a terme el personal inspector actuant.

<<Inici|☝

L’objecte de l’acta d’inspecció és la comprovació del compliment de la normativa per part del subjecte o l'agent inspeccionat. L’acta ha de reflectir el que hagi constatat el personal inspector i, en tot cas, ha de posar de manifest els incompliments o presumptes incompliments del marc legal aplicable a un determinat sector o activitat.

<<Inici|☝

L’article 77 de la Llei 39/2015 exigeix que els fets que constatin els funcionaris es recullin en document públic. El document públic en el qual es recullen les constatacions de personal inspector és l’acta d’inspecció.

Cal entendre que el contingut mínim de l’acta ha de ser el que s'indica a continuació:

Amb caràcter general, i a l'efecte merament il·lustratiu, el detall del contingut de les actes d'inspecció, independentment de l'objecte o la matèria, pot ser el següent:

. El número d’acta, la seva referència o el número d'expedient.

. La identificació del personal inspector actuant. La identificació pot ser nominal o mitjançant el número o codi d’identificació assignat al personal inspector.

. La data i l'hora de la inspecció que indiqui l'hora d'inici i d'acabament, així com el lloc on s'estén. La data de la inspecció pot determinar l’inici del termini de prescripció de les infraccions constatades i la normativa vigent aplicable a les infraccions comeses.

. El nom o la raó social, el número d'identificació fiscal o el codi d'identificació fiscal i l'adreça o la seu social del subjecte presumptament responsable. La imputació posterior de responsabilitat en l’àmbit de l’exercici de la potestat sancionadora s’ha de portar a terme a títol de dol o culpa.

. El nom, els cognoms i el document oficial d'identitat de la persona compareixent i també el tipus de representació en virtut de la qual actua. La persona compareixent pot ser el responsable de les irregularitats detectades o no.

. Els fets rellevants per a la investigació o el control i, si escau, les presumptes infraccions que puguin constituir. La Inspecció pot portar a terme les valoracions dels fets que siguin rellevants per aclarir fets.

. Si s'escau, les altres circumstàncies concurrents i les dades objectives necessàries que permetin determinar millor les irregularitats observades i el seu abast, així com els presumptes responsables.

. Si s'escau, les manifestacions o al·legacions de la persona compareixent que resultin rellevants per a l’objecte de la inspecció.

. Si s'escau, les altres diligències practicades en l'actuació inspectora, per exemple, l’adopció de mesures provisionals de qualsevol naturalesa.

. Si escau, les mesures que cal adoptar per esmenar les deficiències, les irregularitats o els incompliments que s'hagin constatat, i les conseqüències jurídiques que eventualment pot implicar la manca de correcció.

. L'acta d'inspecció pot recollir mitjançant un annex tota la documentació que el personal inspector consideri necessària per aclarir i poder valorar convenientment els fets que s'estan investigant.

. L’acta ha d’incorporar els mitjans de prova pertinents, com ara documents, fotografies, gravacions, etc. En aquest sentit, l’acta pot reflectir la presa de mostres, reglamentària o indicativa, de qualsevol bé material.

<<Inici|☝

. L’acta d’inspecció ha de contenir la signatura del personal inspector actuant o dels inspectors que hagin intervingut en les diligències. La signatura comporta la validació de l'acta. Les actes d’inspecció, com a actes administratius que són, s’han de dictar per mitjans electrònics, de tal manera que les actes han d'estar signades amb signatura electrònica.

. La signatura de l'acta d'inspecció per la persona compareixent en el moment de la inspecció no comporta el reconeixement de les presumptes irregularitats descrites ni l'acceptació de les responsabilitats que en derivin.

. La negativa de la persona compareixent a signar l’acta no és constitutiu d’infracció administrativa i en cap cas es pot considerar una infracció administrativa d'obstrucció a la inspecció.

. La negativa de la persona interessada a signar l'acta no n'invalida el contingut, no en desvirtua el valor probatori ni afecta la validesa del procediment administratiu a què doni lloc.

<<Inici|☝

Les actes d'inspecció s'han d'estendre per mitjans electrònics, d'acord amb el que estableix la LPACAP.

L’acta s'ha de notificar electrònicament o en paper segons el que regula la normativa de procediment comú. L'acta s'ha de notificar quan afecti els drets o interessos de les persones inspeccionades o responsables.

Les notificacions s’han de practicar preferentment per mitjans electrònics i, en tot cas, quan la part interessada estigui obligada a rebre-les per aquesta via.

Article 14 Llei 39/2015. Dret i obligació de relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques

Obligació legal

- En tot cas, estan obligats a relacionar-se a través de mitjans electrònics amb les administracions públiques per efectuar qualsevol tràmit d’un procediment administratiu, almenys, els subjectes següents:

a) Les persones jurídiques.
b) Les entitats sense personalitat jurídica.
c) Els qui exerceixin una activitat professional per a la qual es requereixi la col·legiació obligatòria, per als tràmits i les actuacions que portin a terme amb les administracions públiques en exercici de l’activitat professional esmentada. En tot cas, dins d’aquest col·lectiu s’hi entenen inclosos els notaris i registradors de la propietat i mercantils.
d) Els qui representin un interessat que estigui obligat a relacionar-se electrònicament amb l’Administració.
e) Els empleats de les administracions públiques per als tràmits i les actuacions que efectuïn amb aquestes per raó de la seva condició d’empleat públic, tal com determini reglamentàriament cada administració.

Obligació reglamentària

- Reglamentàriament, les administracions poden establir l’obligació de relacionar-se amb elles a través de mitjans electrònics:

. per a determinats procediments.
. per a certs col·lectius de persones físiques que, per raó de la seva capacitat econòmica, tècnica, dedicació professional o altres motius, quedi acreditat que disposen dels mitjans electrònics necessaris i hi tenen accés.

Dret d'elecció

- Les persones físiques poden escollir en tot moment si es comuniquen amb les administracions públiques per exercir els seus drets i obligacions a través de mitjans electrònics o no, llevat que estiguin obligades a relacionar-se a través de mitjans electrònics amb les administracions públiques.

El mitjà escollit per la persona per comunicar-se amb les administracions públiques pot ser modificat per ella en qualsevol moment.

Normativa relacionada

Decret 76/2020, de 4 d'agost, d'Administració digital

Article 73. Obligació de les persones físiques a relacionar-se electrònicament

1. Amb caràcter general tenen l'obligació de relacionar-se per mitjans electrònics amb l'Administració de la Generalitat, els empresaris individuals o autònoms en les marc de les actuacions que realitzin en la seva condició d'empresari individual o autònom.

2. Igualment, tenen l'obligació de relacionar-se per mitjans electrònics amb l'Administració de la Generalitat, el col·lectiu de persones físiques en el marc de la seva activitat econòmica o professional d'acord amb el que estableix la disposició final quarta d'aquest Decret.

3. Mitjançant ordre del conseller o consellera competent en el tràmit, es pot establir que per causes objectives justificades, determinats col·lectius de persones físiques i per a determinats procediments o serveis digitals, estan obligats a relacionar-se per mitjans electrònics amb els subjectes previstos a l'apartat 1 de l'article 2 d'aquest Decret, sempre que per raó de la seva capacitat econòmica o tècnica, dedicació professional o altres motius acreditats tinguin garantits l'accés i la disponibilitat dels mitjans electrònics necessaris.

Reial decret 203/2021, de 30 de març, pel qual s’aprova el Reglament d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics.

Article 43. Avís de posada a disposició de la notificació.

Quan l’interessat sigui un subjecte obligat a relacionar-se per mitjans electrònics i l’administració emissora de la notificació no disposi de dades de contacte electròniques per practicar l’avís de la seva posada a disposició, en els procediments iniciats d’ofici la primera notificació que efectuï l’administració, organisme o entitat s’ha de fer en paper en la forma que determina l’article 42.2 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, i s’ha d’advertir l’interessat en aquesta primera notificació que les successives es practicaran en forma electrònica per compareixença a la seu electrònica o seu electrònica associada que correspongui o, si s’escau, a través de l’adreça electrònica habilitada única, segons el que hagi disposat per a les seves notificacions l’administració, organisme o entitat respectiu, i se li ha de donar a conèixer que, d’acord amb el que preveu l’article 41.1 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, pot identificar un dispositiu electrònic, una adreça de correu electrònic o tots dos per a l’avís de la posada a disposició de les notificacions electròniques posteriors.

<<Inici|☝

Valor probatori de les actes d’inspecció

Les actes esteses pel personal inspector de l’Administració pública tenen caràcter de document públic. Per això, la Llei d’enjudiciament civil estableix que, a l'efecte de prova en un procés judicial, es consideren document públic els documents expedits per funcionaris legalment facultats per donar fe en l’exercici de les seves funcions.

Regulació del valor probatori en la Llei 39/2015

L’article 77.5 de la Llei 39/2015 estableix que:

Aquest valor probatori equival a una presumpció de veracitat o certesa. Aquesta presumpció és una presumpció del tipus iuris tantum, és a dir, que admet prova en contra. Aquesta possibilitat de desvirtuar els fets constatats per funcionaris inspectors deriva de la presumpció d’innocència, dret bàsic constitucional.

. Es considera que aquest valor probatori o presumpció de veracitat deriva del caràcter objectiu i neutral del personal inspector en l’exercici de les seves funcions, considerat expert i savi en la matèria objecte de control.

. Igualment, correspon al personal inspector i, per tant en aquest sentit, correspon a l’Administració pública, el deure de provar o acreditar els fets que pretén imputar. La presumpció es limita als fets objectius constatats en acta pel personal inspector, però en cap cas les seves valoracions subjectives, apreciacions personals o les manifestacions de la persona compareixent que atén la inspecció.

. Igualment, la doctrina opina que l’atribució d’aquest valor probatori obeeix també a motius d’eficàcia en l’actuació administrativa, que fa que la millor o única manera d’acreditar els fets és mitjançant la constatació del personal funcionari sense que es pugui tornar a acreditar els fets en un eventual procediment sancionador (p. ex., establiment comercial obert fora de l’horari autoritzat). No cal que el personal inspector es ratifiqui en els fets constatats en acta. Tampoc no cal la presència de testimonis que avalin el que ha comprovat la inspecció.

. També atribueix la doctrina aquesta presumpció a la necessitat d’acreditar determinats fets fugaços que difícilment es podrien tornar a constatar amb posterioritat a la inspecció (p. ex., el vessament il·legal d’una substància química per part d’una empresa). A banda, com a acte administratiu dictat per una persona funcionària, la Llei 39/2015 li atribueix presumpció de validesa, també llevat de prova en contrari.

S’ha de tractar de personal amb vinculació funcionarial amb l’Administració. La jurisprudència admet que es pugui tractar no només de personal de carrera sinó també de personal interí, atès que es tracta també de personal estatutari. També hi ha unanimitat en el fet que el personal laboral al servei de l’Administració no pot o no hauria de tenir atorgada la condició de personal inspector, atès que les seves constatacions no gaudirien mai de la presumpció esmentada.

Igualment, per tal que els fets constatats gaudeixin de la presumpció de certesa o veracitat, cal que la persona funcionària reculli els fets en una acta d’inspecció, és a dir, s'ha de trobar en l’exercici exclusiu de les seves funcions.

Regulació del valor probatori en la Llei 26/2010

L’article 90 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (LRJPCat), estableix que:

La Llei 39/2015 fa referència als funcionaris als quals es reconeix la condició d'autoritat, mentre que la Llei 26/2010 utilitza un concepte més ampli, personal de l'Administració encarregat de les funcions públiques d'inspecció i control. La norma catalana amplia la presumpció de veracitat o certesa a qualsevol empleat públic que tingui atribuïdes les funcions d’inspecció i control, sense que necessàriament vagi lligat a la condició estricte de personal funcionari.

Doncs bé, el que ha fet la LRJPCat no és cap altra cosa que fer seva una doctrina jurisprudencial consolidada, segons la qual les funcions d'inspecció i control no estarien reservades únicament al personal funcionari, sinó que també les podria dur a terme el personal laboral de l'Administració, sempre que es tracti de personal que tingui encomanades aquestes funcions de manera específica.

Una mostra d'aquesta jurisprudència la tenim en la Sentència del Tribunal Suprem, de 22 de setembre de 1999 (Recurs 3288/1994), o en la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, de 7 de febrer de 2008 (Recurs 244/2006).

En definitiva, la LRJPCat parteix de la base d'un criteri jurisprudencial reiterat, però possiblement ha anat més enllà, ja que no només beneeix que les funcions inspectores les exerceixi personal no funcionari, sinó que equipara el seu valor probatori al mateix nivell que si els fets els constata personal funcionari, de manera que atorga als uns i als altres una eficàcia probatòria privilegiada. Caldrà estar a l'expectativa, doncs, de l'aplicació que es faci d'aquest precepte i, sobretot, de la interpretació posterior dels òrgans judicials, ja que si bé és cert que la jurisprudència ha avalat clarament la possibilitat que personal no funcionari exerceixi funcions inspectores, també ho és que ha negat en aquests casos el valor probatori reforçat que sí que es reconeix al personal funcionari amb condició d'autoritat.

En relació amb el valor probatori de les actes d'inspecció, cal dir que és un aspecte que ha generat molts debats, ja que pot entrar en conflicte amb el dret fonamental a la presumpció d'innocència (art. 24.2 de la Constitució espanyola). En concret, respecte de l'abast i les conseqüències d'aquesta presumpció de veracitat que es reconeix al personal inspector, cal tenir present la doctrina jurisprudencial que s'ha anat consolidant a partir de la Sentència 76/1990 del Tribunal Constitucional, de la qual és una mostra la Sentència del Tribunal Suprem de 4 de desembre de 2009 (Recurs 292/2008).

En síntesi, aquesta doctrina defensa que el contingut de les actes redactades pel personal d'inspecció té una rellevància probatòria reforçada, però no es poden considerar com una prova definitiva i inqüestionable, sinó que la seva presumpció de certesa pot cedir davant de documents que la contradiguin.

També, la jurisprudència ha limitat la presumpció de certesa només als fets que per la seva objectivitat són susceptibles de percepció directa per part del personal d'inspecció. Per contra, aquest valor probatori privilegiat no es reconeix respecte a les simples apreciacions globals, les qualificacions jurídiques o els judicis de valor formulats pel personal d'inspecció. En consonància amb aquest criteri jurisprudencial, l'article 90.2 de la LRJPCat disposa que el valor probatori es limita als fets constatats directament pel personal d’inspecció i control.

<<Inici|<<Unitat 3|☝|Unitat 5>>