La responsabilitat patrimonial del Sector Públic, i entre aquest de l'Administració pública, és una sistema de garantia dels ciutadans reconegut a l'article 106.2 de la Constitució espanyola (CE), i en virtut de la qual els particulars que pateixin una lesió en els seus béns o drets com a conseqüència de l'actuació i el funcionament d'un servei públic tenen dret, sempre que no tinguin el deure jurídic de suportar-la, a ser rescabalats pels danys soferts per part de l'ens del Sector Públic o de l'Administració pública titular d'aquell servei.

En definitiva, aquesta obligació de reparar els danys ocasionats per l'actuació de les administracions públiques s'engloba en l'anomenada responsabilitat extracontractual (al marge d'una relació contractual) en l'àmbit de les relacions entre el Sector Públic i els ciutadans (siguin persones físiques o bé persones jurídiques). En l'àmbit civil (entre privats) aquesta obligació a indemnitzar els danys causats a terceres persones està reconeguda a l'art. 1902 del Codi civil [CC].

Aquesta institució jurídica, juntament amb una altra institució pública com ara l'expropiació forçosa, és, en realitat, una conquesta i una garantia a favor dels particulars davant l'actuació de l'Administració pública. Es pot dir que si l'ordenament jurídic no establís aquestes garanties, els drets dels administrats quedarien sense protecció, o amb una protecció molt minvada, davant eventuals actuacions de l'Administració pública -i d'altres poders públics- que els privessin injustificadament dels seus béns i drets, o els causessin danys en el seu patrimoni, entès en sentit ampli, sense cap causa legitimadora que justifiqués l'actuació.

Com ja deia Maurice Hauriou (polític, jurista i sociòleg francès, de mitjan segle XIX, que va contribuir de manera important al desenvolupament del dret administratiu), "Hi ha dos correctius de les prerrogatives de l'Administració que reclama l'instint popular, el sentiment del qual respecte del poder públic es pot formular en aquests dos brocards: que actuï, però que ho faci sotmesa a la llei; que actuï, però que pagui el perjudici". El reflex d'aquests dos brocards, el trobem en el principi de responsabilitat de tots els poders públics i en el principi de legalitat, ambdós recollits a l'article 9.3 de la CE.

La responsabilitat patrimonial es presenta, doncs, com una garantia dels particulars pròpia d'un estat de dret, adreçada a tutelar la integritat patrimonial dels administrats davant les intromissions no permeses dels poders públics, perquè si bé és cert que l'actuació dels poders públics, d'acord amb l'interès general, pot comportar en determinades ocasions el sacrifici dels interessos dels particulars, també ho és que quan aquest sacrifici representa una afectació dels interessos que els particulars no estan obligats a suportar d'acord amb la delimitació legal d'aquells drets i interessos, cal reparar el dany o danys que s'hagin causat.

Amb caràcter general, amb el terme responsabilitat s'està fent referència a l'obligació de fer front a les conseqüències establertes per l'ordenament jurídic davant la producció de determinats fets; des d'aquest punt de vista, es pot parlar, doncs, de responsabilitat civil, penal, social, tributària, administrativa, etc., i l'abast i el significat de cadascuna d'aquestes responsabilitats varia en funció de l'àmbit en què tingui lloc.

La institució de la responsabilitat patrimonial s'encabeix en el sistema més global del dret de danys, sistema basat en el principi reconegut en tots els ordenaments jurídics segons el qual qui causa un dany injust a un altre té l'obligació de reparar-lo. Cal partir de la idea que la responsabilitat en l'àmbit jurídic privat distingeix entre la responsabilitat contractual i l'extracontractual, referida la primera a l'obligació de respondre als danys causats, i d'indemnitzar-los, com a conseqüència de l'incompliment de les obligacions nascudes d'un contracte entre les parts -al marge de les conseqüències naturals que el contracte produeixi-, i la segona, a la responsabilitat no derivada estrictament de les relacions d'un contracte o acord previ, sinó pels danys i perjudicis ocasionats amb culpa o negligència. Aquesta darrera seria la responsabilitat extracontractual o aquiliana, reconeguda a l'article 1902 del CC. La responsabilitat patrimonial del Sector Públic, i les administracions públiques en particular, se situa en aquest segon àmbit de responsabilitat, en tractar-se d'una responsabilitat per danys de naturalesa extracontractual.

Pel que fa al règim normatiu, a l'inici, si bé la responsabilitat extracontractual de l'Administració pública calia situar-la en l'àmbit de les normes civils comunes, diferenciada, doncs, de responsabilitats d'altra naturalesa (penal, per exemple, que engloba no només la patrimonial strictu sensu, sinó també la personal), l'evolució mateixa dels aparells burocràtics, l'evolució històrica i la progressiva consolidació de l'estat de dret, van determinar que l'Administració pública disposés d'un règim i ordenament jurídic propi, diferenciat del dret civil comú, adaptat a les seves característiques i necessitats, i a les especials situacions de prerrogatives amb què es revesteixen els seus actes i tota la seva actuació, i també a les seves relacions amb els administrats. Consegüentment, també la institució de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública gaudeix d'un règim jurídic propi i diferenciat de l'àmbit civil.

Per tant, sota la noció de la responsabilitat patrimonial pública que ara és objecte de tractament, cal entendre que és inclosa la responsabilitat de caràcter extracontractual derivada de la causació de danys o lesions en el patrimoni dels particulars per part dels òrgans de l'Administració pública i resta del Sector Públic -i de la resta de poders públics-, en el desenvolupament dels serveis públics que tenen encomanats, derivada, per tant, d'actuacions de caràcter administratiu, legislatiu o judicial.

L'estat actual de la institució de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública és el resultat d'un procés evolutiu iniciat després de les revolucions liberals que van tenir lloc a partir del segle XVIII, en el si del continent europeu, fonamentalment, àmbit en què imperava la noció de completa irresponsabilitat dels poders públics com a conseqüència dels seus actes i decisions (l'expressió "King can do not wrong" pot resumir la idea dominant tant en els sistemes jurídics continentals com en els del common law), procés que progressivament ha anat donant lloc a veritables sistemes de responsabilitat extracontractual dels poders públics. El punt clau en aquest procés evolutiu va tenir lloc en el moment en què es va produir el reconeixement de la titularitat de veritables drets enfront de l'Estat per part dels ciutadans.

En el cas d'Espanya, és interessant posar en relleu que si bé no va ser fins al final del segle XIX quan es va reconèixer una incipient (tot i que escassament efectiva) responsabilitat de l'Estat per l'actuació dels seus funcionaris o d'agents especials (danys per actes propis o de tercers, art. 1902 i 1903 del CC), l'evolució i la transformació que ha patit aquesta institució del dret públic al llarg del segle XX, i en especial en la dècada dels cincuanta, situen el nostre sistema de responsabilitat pública extracontractual entre un dels sistemes més avançats i moderns del nostre entorn comparat. La raó fonamental d'aquesta evolució rau en l'abandonament progressiu de la idea de la irresponsabilitat o limitació d'aquesta responsabilitat i deure de reparació per part dels poders públics en la causació de danys i perjudicis als administrats i, sobre manera, en la configuració d'un sistema de responsabilitat pública directa i objectiva.

Finalment, es pot assenyalar que, amb les últimes reformes legals en el nostre ordenament jurídic, el procés de desenvolupament de la institució de la responsabilitat patrimonial dels poders públics s'ha completat en tots els vessants: així, principalment amb les reformes introduïdes l'any 2015 en el sistema normatiu, s'ha desenvolupat de manera completa i extensa la responsabilitat patrimonial de tots els poders públics, d'acord amb el principi constitucional recollit a l'article 9.3 de la CE, que afecta tant l'activitat dels òrgans administratius, com dels judicials i legislatius.

☝

En relació amb els antecedents normatius de la institució de la responsabilitat patrimonial cal citar la Llei de 5 d'abril de 1904, de responsabilitat civil dels funcionaris (coneguda com Llei Maura, en honor al seu inspirador, el polític Antonio Maura), que admetia l'acció de responsabilitat contra els funcionaris públics, encara que era necessària una reclamació prèvia contra el funcionari així com la declaració de la lesió d'un dret, aspectes difícils d'acreditar. Amb posterioritat, cal citar la Constitució espanyola de 1931 (que establia el principi general de responsabilitat patrimonial, però introduint la idea de la responsabilitat subsidiària de l'Administració, i mantenia la línia de responsabilitzar els funcionaris públics) i la Llei municipal de 1935 (que va reconèixer el règim específic de responsabilitat civil de l'Administració local, però que va ser derogada en poc temps). La Llei municipal de 1951 recuperava la responsabilitat patrimonial dels ens locals i, posteriorment, la Llei d'expropiació forçosa de 1954, encara vigent, va aprofitar per introduir per primer cop la regulació del règim de responsabilitat objectiva de l'Administració -en el seu àmbit propi d'aplicació. Igualment, cal fer esment del Text refós en matèria de règim local, de 1955, mitjançant el qual es van definir les pautes necessàries per perfilar el sistema de responsabilitat patrimonial de l'Administració pública.

Finalment, mitjançant la Llei de règim jurídic de l'Administració de l'Estat, de l'any 1957, es va consolidar el principi de responsabilitat ja recollit a la Llei d'expropiació forçosa -eliminant la referència a la lesió de béns i drets susceptibles de ser expropiats-, i a partir d'aquest moment s'obria la possibilitat de reconèixer indemnitzacions per qualsevol lesió sobre qualsevol bé o dret dels particulars.

Actualment, el marc normatiu vigent en matèria de responsabilitat patrimonial està determinat, substancialment, pels articles 9.3, 106.2, 121 i 149.1.18.a de la CE, així com per l'article 159.5 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) de l'any 2006.

Així, la norma constitucional recull el principi general de responsabilitat de tots els poders públics (art. 9.3) i el reconeixement de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, tant pel seu funcionament normal o anormal (art. 106.2), com de l'Administració de Justícia, pel seu funcionament anormal (art. 121).

Per la seva banda, de conformitat amb l'article 149.1.18.a de la CE,

A l'empara d'aquesta disposició, el legislador ordinari estatal, mitjançant les lleis 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP) i 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), ha exercit la competència exclusiva que deté en matèria de procediment administratiu comú i del sistema de responsabilitat patrimonial pública.

S'ha de dir, pel que ens interessa, que mitjançant la LPACAP s'ha derogat, d'una banda, la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, llei que, fins aleshores, regulava en el títol X la institució de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques; i també, de l'altra, el Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel qual s'aprova el Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial, que era la disposició reglamentària que desenvolupava les disposicions legals i que regulava els diferents procediments en aquesta matèria, bàsicament pel que feia a l'àmbit de la responsabilitat patrimonial derivada de l'actuació de les administracions públiques. Ara la LPACAP regula els aspectes procedimentals de la matèria (amb l'establiment d'un procediment ordinari -que és el procediment administratiu comú amb determinades especialitats- i el procediment simplificat) per fer efectiva la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, mentre que la LRJSP s'encarrega d'establir les característiques i els principis bàsics de la institució, els aspectes més substantius, que no aporten cap novetat rellevant respecte de la regulació anterior (sens perjudici del que s'exposa a la unitat 4 sobre els àmbits de la responsabilitat patrimonial).

Sí que interessa destacar, però, que amb les noves lleis té lloc un procés de legalització, atès que s'incorporen a dues normes amb rang de llei aspectes i matèries de la responsabilitat patrimonial que fins ara tenien un tractament reglamentari.

Pel que fa a la responsabilitat patrimonial en l'àmbit de l'Administració de Justícia, d'acord amb el que disposa l'article 121 de la CE (conforme al qual el dret a ser indemnitzat neix per causa del funcionament anormal de l'Administració de Justícia), el legislador ordinari manté a l'article 32.7 de la LRJSP que aquesta responsabilitat s'ha de regir per les normes establertes a la Llei orgànica 6/1985, d'1 de juliol, del poder judicial (LOPJ), en els articles 292-296. De manera específica, quant a la responsabilitat patrimonial derivada de l'actuació del Tribunal Constitucional (supòsit introduït en la derogada Llei 30/1992, abans esmentada, mitjançant la Llei 13/2009, de 3 de novembre, de reforma de la legislació processal per a la implantació de la nova Oficina judicial), el mateix article 32 de la LRJSP disposa que correspon al Consell de Ministres fixar la indemnització que correspongui en aquests supòsits, prèvia tramitació del procediment pel Ministeri de Justícia, amb audiència del Consell d'Estat.

Quant a la responsabilitat patrimonial derivada de l'execució de contractes administratius, en els supòsits que correspongui, la LRJSP fa una remissió a la llei procedimental -la LPACAP-, sens perjudici de les especialitats que, si s'escau, estableixi la Llei 9/2017, de 8 de novembre de contractes del sector públic (art. 196).

Per la seva banda, i pel que fa a les competències pròpies de la Generalitat de Catalunya en aquesta matèria, cal assenyalar que:

En les matèries en què l'Estatut atribueix a la Generalitat la competència de manera compartida amb l'Estat, corresponen a la Generalitat la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva, en el marc de les bases que fixi l'Estat, i pot establir polítiques pròpies en l'exercici d'aquestes competències (art. 111 de l'EAC, després de la Sentència del Tribunal Constitucional de 28 de juny de 2010, que resolia el recurs d'inconstitucionalitat formulat contra l'EAC).

El legislador català, a la vista del marc competencial exposat, ha regulat aquesta matèria en el títol VI de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (LRJPCat), articles 81-87, normativa que s'ha d'aplicar de conformitat amb el marc de la legislació bàsica de l'Estat tant en matèria de la institució de responsabilitat com del procediment administratiu comú. En aquest darrer aspecte, el procediment, cal recordar que l'article 84.2 de la Llei catalana de 2010, té un mandat específic al Govern, pel qual aquest ha de regular per decret un procediment general i un procediment abreujat per determinar la responsabilitat patrimonial.

Pel que fa a la responsabilitat patrimonial en l'àmbit de les administracions locals catalanes, cal tenir en compte el Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya. L'article 174 estableix el marc corresponent en aquesta matèria, d'acord amb el qual la responsabilitat dels ens locals pels danys i perjudicis causats als particulars com a conseqüència del funcionament dels serveis públics o de l'actuació de les seves autoritats, funcionaris o agents, s'ajusta als termes establerts per la legislació general sobre responsabilitat administrativa.

☝

<< Inici|Unitat 2 >>