Cal recordar, en primer lloc, a l'hora de parlar dels caràcters del sistema de la responsabilitat patrimonial, que l'article 149.1.18 de la CE estableix que és una competència exclusiva a favor de l'Estat l'establiment d'aquest sistema de totes les administracions públiques i resta de poders públics. En aquesta matèria s'imposa, doncs, la unitat legislativa, i comporta que la legislació de l'Estat en aquesta matèria tingui caràcter de normativa bàsica, a la qual s'ha d'ajustar l'actuació de totes les administracions públiques en aquest àmbit. En aquest sentit, la Llei 12/1983, de 14 d'octubre, del procés autonòmic, de conformitat amb les disposicions constitucionals, ja va establir l'aplicació a l'Administració de les comunitats autònomes la legislació sobre expropiació forçosa i sobre el sistema de responsabilitat patrimonial de l'Administració.

Aquesta disposició, però, no determina que altres òrgans legislatius no puguin regular en aquesta matèria. Així, tot i el caràcter exclusiu de la competència establerta al text constitucional, és possible que les comunitats autònomes puguin legislar en determinats aspectes relatius a la institució de la responsabilitat patrimonial, sempre que ho reculli una disposició de caràcter general i es dugui a terme dins dels límits de la legislació bàsica estatal. Aquest és el cas de la Comunitat Autònoma de Catalunya, que ha establert en la seva norma institucional bàsica la competència compartida per establir les causes que poden originar responsabilitat en relació amb les reclamacions dirigides a la Generalitat, d'acord amb el sistema general de responsabilitat de totes les administracions públiques (art. 159.5 de l'EAC), i a la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya, el dret dels ciutadans a ser indemnitzats per les administracions públiques de Catalunya pels danys que pateixin arran del funcionament dels serveis públics, en els termes establerts a la legislació bàsica, a la llei mateixa i a la normativa de desenvolupament (art. 81).

La manera com l'ordenament jurídic configura el sistema de la responsabilitat patrimonial determina les característiques següents d'aquesta institució del dret públic: es tracta d'un sistema unitari i general de responsabilitat, que regula una responsabilitat directa i de naturalesa objectiva en quant a la concurrència de tots els seus requisits, i que exigeix en tot cas una reparació integral de la lesió patrimonial, fisica o moral ocasionada.

Com s'ha dit anteriorment, per raó del que disposa l'article 149.1.18.a de la CE, la institució de la responsabilitat patrimonial es configura com un sistema unitari i general que és aplicable a tot el Sector Públic, en general, i a les administracions públiques en particular sense excepcions, tant si es tracta d'administracions territorials o institucionals, de l'Estat, de les comunitats autònomes o dels ens locals, i tant si la presumpta actuació que causa o origina el dany és una actuació sotmesa al dret públic com al dret privat. Igualment, cal afegir que aquest sistema és aplicable per reparar els danys ocasionats per actuacions extracontractuals de l'Administració pública o d'altres poders públics, ja siguin materials, jurídiques o normatives, per acció o també per omissió o inactivitat.

Aquesta unitat del sistema, a més, protegeix de manera igual tots els perjudicats per l'actuació dels poders públics, perquè es garanteix un tractament patrimonial comú de tots els ciutadans per l'actuació de qualsevol administració pública o ens del Sector Públic.

S'ha de dir que la jurisprudència utilitza un concepte ampli de l'expressió servei públic atès que no hi ha cap definició o referència legal a aquest respecte. Així, de conformitat amb nombrosos pronunciaments jurisprudencials, per servei públic s'entén tota actuació, gestió o activitat o tasca pròpies de la funció administrativa que s'exerceix, fins i tot l'omissió o la passivitat amb resultat lesiu (en aquest sentit, vegeu les SSTS de 5 de juny de 1989, de 22 de març de 1995 i de 23 de desembre de 1998,entre d'altres). O la més recent, de 9 de juliol de 2021

Es pot afegir, finalment, que és un sistema universal perquè protegeix qualsevol subjecte que resulti lesionat, entenent que el terme particulars que apareix al precepte constitucional no s'ha d'interpretar de manera restrictiva, sinó de manera àmplia, comprensiu de qualsevol subjecte de dret, incloent-hi no només els administrats particulars, sinó també les persones jurídiques, públiques o privades que pateixin qualsevol dany com a conseqüència de la prestació de qualsevol servei públic o d'actuacions imputables a una administració pública o poder públic (STSJ 382/2002, de Castella i Lleó, Burgos, de 10 d'octubre).

☝

A diferència del que succeeix en altres àmbits de la responsabilitat per danys a tercers, en el cas de la responsabilitat patrimonial és l'Administració pública a la qual s'imputa el dany ocasionat qui respon amb el seu patrimoni directament davant la persona o les persones perjudicades, sens perjudici de l'acció de què disposa l'Administració pública per exigir, si escau, la corresponent responsabilitat al funcionari que hagi causat el dany (sempre que hagi intervingut dol o culpa greu) o al tercer que l'hagi causat o intervingut en la seva causació (per exemple, un contractista). S'entén que és una responsabilitat directa perquè permet dirigir-se contra l'Administració pública titular del servei en lloc de fer-ho contra el funcionari responsable, però no un sistema de cobertura de danys ocasionats pels actes il·lícits dels agents públics.

És el mateix patrimoni de l'Administració pública el que respon del dany causat, directament, i no de manera subsidiària. En aquest sentit, la persona perjudicada com a conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, s'ha de dirigir directament contra l'Administració pública titular del servei en qüestió per exigir la reparació del dany causat, sense necessitat d'adreçar-se contra el funcionari o agent autor de l'actuació danyosa ni d'identificar-lo.

D'aquesta manera, queda superat el concepte tradicional de responsabilitat indirecta o subsidiària en què l'Administració pública responia un cop identificat el funcionari, agent o autoritat, i al qual s'havia d'haver reclamat prèviament, amb identificació de les normes o disposicions presumptament infringides (com succeïa, per exemple, en altres moments històrics d'acord amb la regulació vigent aleshores, per exemple, amb la LLei de 1904, de responsabilitat civil dels funcionaris).

Aquest canvi de posicionament significa, en darrer terme, que allò que esdevé primordial en matèria de responsabilitat patrimonial no és tant l'actuació del personal mitjançant la qual es manifesta l'Administració pública (actuació que tindrà la seva transcendència a l'hora que l'Administració exerceixi l'acció de regrés), sinó que ara el sistema gira entorn al concepte del servei públic com a generador d'aquesta responsabilitat, i és per tant el patrimoni de l'ens públic titular d'aquell servei el que resulta obligat a reparar el dany ocasionat (STS de 17 de febrer de 2006).

Des del punt de vista substantiu, aquest tret característic de la Responsabilitat Patrimonial queda recollit a l'article 36.1 de la LRJSP, quan s'indica que, per fer efectiva la responsabilitat patrimonial establerta a la llei, els particulars han d'exigir directament a l'Administració pública corresponent les indemnitzacions pels danys i perjudicis causats per les autoritats i el personal al seu servei.

☝

Les administracions públiques responen patrimonialment pels danys que ocasionin mitjançant la seva actuació, entesa aquesta àmpliament (actuació o omissió, activitat material o jurídica) quan aquests danys siguin conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, i en queden exclosos només els danys causats per raó de força major. Aquest precepte constitucional és recollit a l'article 32 de la LRJSP.

Com es deia anteriorment, el funcionament del servei públic causant del dany passa a convertir-se en el nucli central de la institució de la responsabilitat patrimonial, i desapareix la idea de culpa o negligència del funcionari o agent públic que ha dut a terme l'actuació danyosa en el desenvolupament del servei públic assignat com a element determinant del naixement de l'obligació de respondre pels danys causats. Aquest procés en què l'obligació de respondre i reparar el dany causat es planteja des del vessant de la persona perjudicada, titular d'un dret davant dels poders de l'Estat, i no des des de la perspectiva de l'acció de l'agent que el causa, és el que la doctrina anomena objectivació de la responsabilitat patrimonial.

Aquest caràcter objectiu aporta una de les notes diferenciadores de la responsabilitat patrimonial administrativa respecte d'altres modalitats de responsabilitat per danys. Així, atenent al principi general del dret segons el qual causar danys a terceres persones fa néixer l'obligació de reparar-los, present en tots els ordenaments jurídics, en l'àmbit civil trobem que qui, per acció o omissió, causi dany a un altre, intervenint culpa o negligència, resta obligat a reparar el dany causat (art. 1902 del CC) -danys per actes propis-, obligació que també es pot exigir quan els actes danyosos són causats per una tercera persona per la qual s'hagi de respondre (art. 1903 del CC) -danys per actes de tercers-, com és el cas dels pares respecte dels fills, o el dels propietaris d'establiments o empreses respecte dels empleats propis. Aquesta responsabilitat civil és una responsabilitat de caràcter subjectiu en la qual es té en compte quina ha estat l'actuació del subjecte causant a l'efecte de determinar-ne el reconeixement.

En canvi, la responsabilitat patrimonial administrativa es configura com una responsabilitat objectiva pel resultat, en la qual no és rellevant des de la perspectiva de la garantia de l'administrat que l'actuació de l'agent o funcionari causant sigui culposa o no. De fet, aquesta responsabilitat objectiva s'estén fins al punt que no cal acreditar la normalitat o anormalitat en el desenvolupament del servei públic causant, d'acord amb el redactat literal de l'article 106.2 de la CE, respecte del funcionament dels serveis públics (sens perjudici que en el cas de la responsabilitat patrimonial derivada del funcionament de l'Administració de Justícia, aquesta respon només en el cas de funcionament anormal (art. 121 de la CE), tal com s'exposa a la unitat 4), sinó la concurrència d'altres elements com són la producció d'una lesió en el sentit tècnic, l'antijuridicitat del dany causat així com l'existència d'una relació causal entre el funcionament del servei públic i el dany pel qual es reclama.

La doctrina jurisprudencial destaca també aquest caràcter objectiu de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública en nombrosos pronunciaments judicials, en què s'exposa que amb l'objectivitat de la institució "es pretén significar que no es requereix culpa o il·legalitat en l'autor del dany, a diferència de la tradicional responsabilitat subjectiva pròpia del dret civil, ja que es tracta d'una responsabilitat que sorgeix al marge de quin sigui el grau de voluntarietat i previsió de l'agent, fins i tot quan l'acció originària s'exerceix legalment, i d'ací la referència al funcionament normal dels serveis públics […], doncs qualsevol conseqüència damnosa derivada d'aquell funcionament ha de ser, en principi, indemnitzada, perquè d'una altra manera es produiria un sacrifici individual en favor d'una activitat d'interès públic que, en alguns casos, ha de ser suportada per la comunitat" (STS de 26 setembre de 1998, entre d'altres).

Així, "el fonament de la responsabilitat patrimonial de l'Administració es trobava inicialment en l'exercici il·legal de les seves potestats o en l'actuació culposa dels seus funcionaris, motiu pel qual es configurava amb caràcter subsidiari, però actualment […] es considera que si l'actuació administrativa té per objecte beneficiar amb major o menor intensitat tots els ciutadans, allò que és just és que si amb això es causa algun perjudici, aquest es distribueixi entre tots, de manera que la dada objectiva de la causació d'una lesió antijurídica per l'actuació de l'Administració constitueix ara el fonament d'aquesta responsabilitat. La responsabilitat sorgeix, per tant, amb el perjudici que es causa, independentment de si aquest és degut a una actuació lícita o il·lícita dels poders públics i de qui hagi estat concretament el causant" (SAN d'1 de desembre de 1999, Sala Contenciosa Administrativa).

D'altra banda, l'objectivitat de la responsabilitat patrimonial, tal com es configura en l'ordenament jurídic, determina que l'Administració pública únicament es pot exonerar de l'obligació de reparació a la qual resta obligada en els supòsits de força major -no així en els supòsits de cas fortuït- o quan concorrin circumstàncies que acreditin l'existència de dol o negligència de la víctima que arribin a incidir de manera decisiva en la possibilitat d'imputar el dany causat a la mateixa Administració pública, i es trenqui el nexe causal, que com ja hem dit és necessari que concorri per declarar l'existència de responsabilitat patrimonial.

De fet, el requeriment d'aquest element del nexe de causalitat (juntament amb l'antijuridicitat), i sens perjudici de tornar sobre el tema a la unitat 3, es configura com un dels límits a aquest caràcter objectiu de la institució, amb la finalitat que aquesta no adquireixi una extensió il·limitada en els seus efectes. La jurisprudència és unànime en exigir la concurrència d'aquests dos elements per evitar que el sistema de responsabilitat patrimonial converteixi les administracions públiques en asseguradores universals de tots els eventuals riscos que pot comportar la seva actuació (STS de 14 d'octubre de 2003, per totes).

Per finalitzar aquest apartat cal fer esment a la Sentència 112/2018, de 17 d’octubre del Tribunal Constitucional. El més rellevant d'aquesta sentencia és el tractament de l’objectivitat del sistema de Responsabilitat Patrimonial, a l’empara de l’article 106.2 CE. A modus de resum, es pot concloure que ni la sentencia, ni encara menys els dos vots particulars, plantegen que el sistema de Responsabilitat Patrimonial previst a l’article 106.2 CE, és objectiu en sentit pur o global. Són nombrosos els autors que neguen aquest caràcter objectiu global o pur del sistema de Responsabilitat Patrimonial. Així per exemple, resulta del tot recomanable l’obra del Dr. Oriol Mir Puigpelat, en “La Responsabilidad Patrimonial del Administración. Hacia un nuevo sistema” (Editorial Civitas, primera edició, 2002) on entre d’altres interessants conclusions afirma: “l’article 106 CE no imposa la responsabilitat objectiva global de l’Administració…” (pàgina 354). Es pot concloure que l’objectivitat ve determinada per la concurrència dels elements que conformen la Responsabilitat Patrimonial de les Administracions Públiques: la causalitat, la lesió i la imputació. Per a mes informació sobre aquesta important sentencia llegiu el post "EAPC - Aprofundim en el procediment administratiu i en el funcionament de les administracions públiques"

☝

Com succeeix en altres àrees del dret, la reparació derivada de la responsabilitat patrimonial pública ha de ser una reparació integral, és a dir, ha de reparar tot el dany causat al particular, de manera que el seu patrimoni -entès aquest en sentit ample- ha de quedar inalterat, com abans de patir el dany. Aquesta reparació, a més, no pot produir en cap cas un enriquiment injust de la persona perjudicada. Per tant, aquests són els dos principis bàsics que han de regir en aquesta matèria: la reparació ha de situar la persona perjudicada en la mateixa situació que es trobava abans de patir el dany i, en conseqüència, no és possible que la reparació li reporti un enriquiment respecte d'aquella situació inicial. És nombrosa la jurisprudència que reconeix aquests dos principis bàsics relatius a la reparació dels danys causats, sigui quina sigui la manera o la modalitat de la reparació (STS de 31 de desembre de 2001, que conté una referència abundant de resolucions judicials en la matèria).

Quant als conceptes indemnitzables, s'ha de dir que ni la Constitució ni la normativa legal reguladora de la responsabilitat patrimonial no fan referència expressa als danys i perjudicis causats, tal com ho fa la normativa sobre dret de danys de caràcter civil, sinó que utilitza les expressions lesió o danys. No obstant això, doctrina i jurisprudència entenen que els conceptes de l'àmbit civil són perfectament aplicables a la reparació patrimonial de l'Administració pública, i que la reparació integral del dany causat inclou la reparació tant del dany emergent com el lucre cessant, a l'efecte d'arribar a la reparació completa dels danys ocasionats a la persona perjudicada.

Cal posar en relleu que no són indemnitzables les meres expectatives de drets o d'interessos legítims, atès que no es tracta d'un dany o lesió efectiu en el sentit tècnic jurídic que requereix la figura de la responsabilitat patrimonial. És constant la doctrina jurisprudencial en desestimar o excloure de l'àmbit de la indemnització aquestes expectatives, atès que considera que són expectatives o guanys dubtosos o contingents, que són possibles d'aconseguir però derivats de resultats insegurs i desproveïts de certesa i que, per tant, no es poden englobar en la noció de dany cert i efectiu que la institució de la responsabilitat patrimonial requereix (STS de 23 de novembre de 2010, Sala Contenciosa Administrativa).

D'acord amb el principi de reparació integral, tal com està configurat, l'objectiu de la institució és aconseguir una indemnitat completa de la persona perjudicada, situació que es pot assolir no només mitjançant la indemnització que, si escau, li pugui reconèixer l'Administració pública titular del servei públic causant del dany, sinó que aquest principi admet, doncs, la possibilitat d'aconseguir la reparació completa per diverses vies, compatibles entre si, sempre que no es produeixi un enriquiment injust de la persona perjudicada. En el cas de ser compatible la indemnització corresponent per la via de la responsabilitat patrimonial amb altres possibles prestacions que puguin correspondre a la persona perjudicada, cal determinar quin és el quantum indemnitzador rebut per la via d'aquestes altres prestacions, per quantificar la xifra indemnitzadora en concepte de responsabilitat patrimonial. Aquesta concurrència de prestacions és possible precisament perquè les diferents prestacions procedeixen de títols diferents als que la persona perjudicada té dret, i que en cap cas por superar el valor del dany patit (STS de 5 de febrer de 2000, Sala Contenciosa Administrativa, que rectifica una doctrina minoritària i fixa la jurisprudència en aquesta matèria com a doctrina legal).

☝

<< Unitat 1| Unitat 3 >>

<< Inici