Unitat 3: Elements de la responsabilitat patrimonial
L'article 106.2 de la CE disposa que:
Així, en els supòsits en què es declari l'existència de responsabilitat patrimonial del Sector Públic en general, i de les administracions públiques en particular, com a conseqüència de les diferents activitats que duen a terme en el marc del funcionament dels serveis públics, així com les actuacions derivades de la resta de poders públics, té lloc el naixement d'una relació jurídica obligacional entre el particular lesionat i l'Administració pública a la qual s'imputa la causació d'aquell dany. I, com en qualsevol altra relació jurídica obligacional, es poden distingir uns elements subjectius i uns altres d'objectius.
Així, quant als elements subjectius de la relació obligacional, quan es fa esment al terme particulars que disposa l'article 106.2 de la CE, en tot cas, amb caràcter general, es fa referència a la part activa de la relació jurídica obligacional esmentada, que té dret a exigir el compliment de la prestació o objecte de la relació jurídica concreta, i que s'ha d'interpretar en un sentit ampli. En el mateix sentit, quan ens referim a l'Administració pública causant del dany [o ens públic, o òrgans dels poders públics], es fa referència a l'Administració pública a la qual s'imputa causalment el dany ocasionat, expressió que també s'ha d'entendre de manera àmplia (persona titular de l'òrgan que ha causat el dany pel qual es reclama, el Poder Legislatiu,en els casos de la responsabilitat patrimonial per actes legislatius, més d'una administració pública en el cas de responsabilitat concurrent per l'exercici de fórmules conjuntes d'actuació, el Tribunal Constitucional, etc.).
D'altra banda, atès que la responsabilitat patrimonial es configura com un sistema de responsabilitat extracontractual objectiva, amb les matissacions expresades a l'Unitat 2, i directa, allunyada de tota idea de culpa (basada per tant en la idea de la il·licitud subjectiva) i que es fonamenta en una il·licitud objectiva, per poder apreciar-la cal que concorrin un seguit de requisits que giren al voltant del concepte de lesió, i que la llei s'encarrega de delimitar (art. 106.2 de la CE), com són la lesió patrimonial, l'antijuridicitat i la imputabilitat a una administració pública.
En aquesta unitat es tracten els títols d'imputació, d'una banda, i tot seguit, de l'altra, els elements subjectius de la responsabilitat patrimonial, amb especial referència a determinades qüestions vinculades al vessant subjectiu de la relació obligacional (responsabilitat concurrent de diverses administracions públiques, responsabilitat del contractista de l'Administració), i els pressupòsits de caràcter objectiu que la llei determina que han de concórrer necessàriament a l'efecte de poder declarar l'existència de responsabilitat patrimonial per part de l'Administració pública i, consegüentment, el naixement d'aquella relació jurídica obligacional.
Els títols d'imputació
Els títols d'imputació són els criteris que permeten l'atribució d'un determinat resultat lesiu a l'actuació d'una administració pública concreta, fet que comporta el reconeixement de l'existència de responsabilitat extracontractual d'aquella administració i, consegüentment, el dret del particular lesionat a exigir a aquell subjecte públic l'obligació de reparar el dany causat.
El títol d'imputació bàsic en matèria de responsabilitat extracontractual el constitueix la culpa, és a dir, qui ocasiona un dany de manera culposa o negligent està obligat a reparar-ne les conseqüències lesives ocasionades (art. 1902 del CC). No obstant això, atès que la responsabilitat extracontractual administrativa es configura com un sistema de responsabilitat directa però sobretot objectiva, desapareix la concurrència d'aquest requisit de la culpabilitat del subjecte causant i esdevé necessari determinar conforme a quins altres criteris -o títols jurídics- la persona perjudicada pot esperar que l'Estat respongui pels danys que li han ocasionat.
Els títols d'imputació es converteixen, així, en el sistema de responsabilitat patrimonial objectiva (no en sentit pur) vigent en el nostre ordenament jurídic, en la raó o el fonament en virtut del qual un determinat resultat lesiu es pot atribuir jurídicament a un determinat subjecte (a una administració pública o ens del Sector Públic), de manera que aquest estarà obligat a respondre per aquell resultat, no perquè la seva conducta sigui qualificada de culpable o negligent, sinó perquè objectivament els resultats de la seva activitat li poden ser atribuïts. Aquesta responsabilitat objectiva imputable a l'Administració es pot modular o matisar mitjançant les clàusules d'exoneració, com són, per exemple, la conducta de la mateixa víctima o d'un tercer, o la força major.
Es podria dir que la imputació a l'Administració pública dels danys que puguin haver patit els administrats com a conseqüència de l'activitat administrativa, quedaria assolida amb la constatació de la integració en l'organització d'aquella entitat pública de la persona que ha dut a terme efectivament l'actuació danyosa. Però la jurisprudència ha establert que no n'hi ha prou amb la concurrència d'aquest criteri bàsic d'imputació d'integració en l'organització administrativa, i ha elaborat un seguit de títols d'imputació, a l'efecte de poder englobar tots els supòsits de causació de danys que, de conformitat amb el sistema dissenyat per la CE, ha d'assumir l'Administració pública.
El primer títol d'imputació és recollit expressament a la CE, d'acord amb la qual els particulars han de ser indemnitzats de tota lesió que pateixin com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, en els termes establerts a la llei. D'acord amb el text constitucional, la imputació és viable tant si els serveis públics han funcionat de manera normal com si ho han fet anormalment (art.32 Llei 40/2015) (així és amb caràcter general, tot i que en algun àmbit d'actuació dels poders públics -l'Administració de Justícia- la responsabilitat sorgeix només quan es constata un funcionament anormal [art. 121 de la CE]). Aquesta seria la fórmula genèrica d'imputació del nostre sistema jurídic, disposada pel legislador constituent i desenvolupada pel legislador ordinari.
Tant doctrina com jurisprudència han elaborat, a l'empara d'aquest títol genèric, quatre diferents títols d'imputació per determinar l'existència o no de responsabilitat patrimonial de l'Administració pública, com són: que la lesió sigui imputable al funcionament normal i directe del servei públic; que obeeixi a una anormalitat en el funcionament del servei; que la mateixa organització pública creï una situació de risc en l'àmbit del fet damnós, o que es produeixi un enriquiment injust per part de l'Administració.
D'aquesta formulació, se'n desprèn, sense dubtes, que té una importància vital el concepte de servei públic, expressió al voltant de la qual gira el sistema de responsabilitat extracontractual i que s'ha interpretat no des d'un punt de vista tècnic jurídic, sinó des d'una perspectiva no tècnica, de la manera més àmplia possible en moltes ocasions. De fet, l'expressió servei públic s'ha entès com a qualsevol activitat, gestió o actuació pròpia de l'ens públic, inherent a la seva activitat natural, incloent-hi tant l'exercici de potestats administratives com les necessàries activitats materials associades a la prestació dels serveis públics, com les omissions de l'Administració pública quan té l'obligació d'actuar, o d'actuar d'una determinada manera, o fins i tot la simple titularitat dels serveis i de les competències. Per aquest motiu, correspon en moltes ocasions a la jurisprudència delimitar cas per cas la concurrència d'un títol concret d'imputació més específic que el genèric de la titularitat del servei públic, per poder imputar jurídicament un resultat lesiu a l'actuació, per acció o omissió, d'una administració pública.
Sense fer una anàlisi exhaustiva de cadascun dels títols d'imputació esmentats, sí que resulta interessant fer-ne alguna consideració. Així, respecte del funcionament normal de l'Administració pública com a títol d'imputació, i pel qual ha optat el legislador ordinari com a política legislativa en la matèria, el cert és que la mateixa jurisprudència ha anat introduint modulacions i matisacions a la concepció d'una responsabilitat objectiva en els casos en què el servei públic al qual es vol imputar el resultat lesiu ha funcionament de manera normal, per evitar una tendència expansiva de la institució, i que es converteixi en una asseguradora total o universal dels fets derivats de qualsevol activitat en la qual intervingui una administració o ens públic (resulten aclaridores les consideracions de la STS de 14 d'octubre de 2003, conforme a la qual "el sistema vigent de responsabilitat patrimonial objectiva [no] converteix les administracions públiques en asseguradores universals de tots els riscos", o la SAN de 27 de setembre de 2001, en el mateix sentit).
Aquestes modulacions o limitacions d'origen jurisprudencial (fonamentades en el principi de la no assegurança universal de l'Administració pública, en la teoria del risc permès en el funcionament del servei públic, en interpretacions àmplies dels supòsits en què existeix un deure jurídic de suportar determinats perjudicis, en la introducció de diferents criteris valoratius sobre l'existència o no del nexe causal, etc.), han trobat igualment suport en la posició d'un determinat sector de la doctrina científica que considera que la responsabilitat patrimonial s'hauria de limitar als supòsits de danys ocasionats pel funcionament anormal del servei públic, i admetre de manera excepcional i taxada els supòsits de danys causats en ocasió d'un funcionament normal del servei, quan així ho estableixi una llei, en determinats àmbits d'actuació o en determinats supòsits.
Respecte del funcionament anormal de l'Administració pública com a títol d'imputació, establert a la norma legal, si bé es podria partir del fet que els supòsits en què es produeix una anormalitat en el funcionament del servei són fàcilment detectables, el cert és que el nostre sistema jurídic no disposa d'un catàleg de normes concretes de diligència del funcionament dels serveis públics que determini els casos en què aquestes s'han vulnerat o no han estat ateses, i així entendre que el resultat lesiu és conseqüència de la infracció d'aquestes normes objectives d'actuació. La dificultat rau, doncs, en el fet de no disposar d'una norma general de diligència, com sí que succeeix en el dret civil comú ("la diligència comuna és la conducta del bon pare de família"), ideada específicament per a l'actuació del funcionament dels serveis públics, i diferenciada per àmbits d'actuació.
Aquesta circumstància comporta, doncs, que la determinació de la normalitat o l'anormalitat en el funcionament dels serveis públics s'hagi de resoldre cas per cas, sovint conforme a criteris jurisprudencials que no sempre són unívocs.
Quant a l'aplicació de la teoria de la creació d'una situació de risc per part de la mateixa organització pública, entesa com a títol d'imputació, implica necessàriament el fet d'admetre que la prestació de determinats serveis públics per part de les administracions poden comportar la producció de situacions lesives per als administrats, per la consideració mateixa de la utilitat social d'aquell servei públic, amb independència de si l'actuació de l'Administració pública ha estat normal o anormal. Caldria dir que el risc que s'ha d'haver materialitzat arran de l'actuació pública no pot ser qualsevol risc, tal com ho interpreten doctrina científica i jurisprudència, sinó un risc específic que hagi sobrepassat els límits derivats dels estàndards de seguretat exigibles conforme a la consciència social, i no s'ha de tractar d'un risc genèric. La configuració de determinats àmbits d'actuació pública (en matèria de protecció d'espècies animals i medi ambient, l'organització del servei de policia i seguretat pública, etc.), comporten l'assumpció per part dels serveis públics de determinats fets damnosos que s'acaben materialitzant, que la col·lectivitat assumeix i que responen a una concepció objectiva de la responsabilitat patrimonial.
Pel que fa a la causa d'enriquiment injust com a títol d'imputació, cal assenyalar que es tracta d'una construcció importada des del dret civil comú, que implica incorporar la doctrina de l'enriquiment per part de l'Administració pública sense una causa justificada, com a conseqüència d'una actuació de l'administrat que reporta un benefici injustificat per a l'ens públic (realització d'una obligació preexistent, o d'una inversió -en qualsevol modalitat- que aprofita un altre subjecte, etc.). Per aquest motiu, en tractar-se d'una figura elaborada en el camp del dret civil comú, la jurisprudència del Tribunal Suprem ha acollit els requisits establerts en la jurisdicció civil per acomodar-los a l'àmbit del dret administratiu, i considera que per admetre una reclamació enfront d'una administració pública per un eventual enriquiment injustificat d'aquesta, cal considerar els requisits següents: s'ha de produir un enriquiment o augment de patrimoni de l'ens públic -patrimoni en sentit ampli, també com a qualsevol avantatge patrimonial amb caràcter definitiu-, i correlativament un empobriment en la mateixa mesura de qui es considera eventualment perjudicat, sempre que aquesta situació no respongui a la seva pròpia actuació, i els efectes d'enriquiment i empobriment s'han de produir en una relació causal directa, sense que concorri cap causa que justifiqui la situació produïda. Certament, aquest títol d'imputació té un caràcter residual, i a vegades el legislador ha establert indemnitzacions a favor dels particulars en àmbits concrets i determinats d'actuació quan es produeixen aquestes situacions (normativa en matèria de costos, matèria tributària, normativa reguladora de règim local, etc.).
Finalment, cal tenir en compte en aquest punt que el mateix sistema de responsabilitat pública ha establert la concurrència de clàusules d'exoneració de l'obligació de respondre per part de l'Administració pública (que són objecte de tractament en l'àmbit de la relació de causalitat entre la lesió soferta i l'actuació dels ens públics), i que són bàsicament la concurrència de la força major, regulada de manera expressa i explícita pel legislador -la càrrega de la prova de la qual correspon a l'Administració pública-, i la intervenció de la víctima mateixa o d'un tercer en la producció dels fets. Cal tenir present que no actuaria com a causa d'exoneració el cas fortuït, supòsit en què l'Administració pública autora de l'actuació lesiva sí que estaria obligada a respondre del dany causat.
