La responsabilitat patrimonial del sector públic

Pel que fa als elements subjectius de la relació jurídica de la relació obligacional, s'ha de dir que la CE configura el sistema de responsabilitat patrimonial des del punt de vista de la persona titular del dret a la indemnització, i empra el terme particulars per referir-se al subjecte titular d'aquest dret. En canvi, la CE no utilitza l'expressió Administració pública quan es refereix a l'altra part de la relació jurídica, sinó que es refereix als danys ocasionats als particulars pels serveis públics, sense concretar. Per tant, d'una primera lectura del precepte esmentat, se'n desprèn que si bé el subjecte actiu de la relació obligacional queda a priori definit -el particular lesionat, sens perjudici dels matisos que es puguin fer-, pel que fa al subjecte passiu de la relació jurídica s'ha d'interpretar que aquest subjecte és l'Administració pública titular del servei públic causant del dany pel qual es reclama, a la qual s'ha d'atribuir el dany causat per mitjà d'un títol d'imputació vàlid. Per tant, és darrera l'expressió servei públic que trobem la referència al subjecte que ocupa la posició passiva de la relació, fent una referència general al concepte Administració pública, concepte lligat a la titularitat o prestació d'un servei públic. Cal tenir en compte, a més, que si l'article 106.2 de la CE fa referència a la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, en la condició de titulars dels serveis públics que ocasionen els danys, en el cas de les responsabilitats patrimonials que poden tenir lloc en altres àmbits d'actuació (responsabilitat del poder judicial i legislatiu, bàsicament), la norma tampoc no identifica de manera expressa el subjecte passiu d'aquests supòsits, sinó que la referència cal trobar-la de manera més global en l'article 9.3 (principi de responsabilitat de tots els poders públics) i 121 de la CE (l'Estat respon pel funcionament anormal de l'Administració de Justícia).

De conformitat amb l'article 32 de la LRJSP, d'una manera més concreta, es disposa que els subjectes obligats a donar compliment a l'obligació de reparar la lesió causada correspon a les administracions públiques pel funcionament dels serveis públics, i a l'Estat en els casos de responsabilitat patrimonial en els àmbits legislatiu i judicial.

Interessa destacar que tant la posició activa de la relació jurídica com la passiva pot ser ocupada per diverses persones, i per persones de naturalesa diversa. La legitimació en la posició activa, a més, pot ser originària o inicial (per haver patit directament el dany pel qual es reclama), o bé successiva (per exemple, en cas de successió del titular del dret a reclamar -STSJ de Múrcia, de 12 de desembre de 2008, segons la qual els hereus d'un particular que havia patit una lesió derivada de la manca d'assistència sanitària, que va entaular la reclamació corresponent i que després va morir, estaven legitimats per exercir l'acció, atès que ja era present en el patrimoni del causant i aquest l'havia exercida, i és un dret de naturalesa patrimonial susceptible de ser transmès).

Així, quan el legislador utilitza el terme particulars per referir-se al subjecte actiu de la relació obligacional, ni defineix el terme ni fa una relació de les persones que puguin ser aquests particulars, sinó que utilitza el terme de manera àmplia a l'efecte d'englobar possibles situacions; per això, s'ha d'entendre que els particulars no són només els administrats -persones físiques- que han patit un dany com a conseqüència d'una activitat administrativa sinó que també poden ser titulars del dret a reclamar qualsevol persona física o jurídica, privada o pública, que hagi patit aquell dany en els termes que determina la llei. En aquest sentit, la jurisprudència s'ha pronunciat nombroses vegades sobre la viabilitat que una persona pública pugui ser titular del dret a reclamar sempre que hagi patit un dany com a conseqüència de l'activitat d'una altra administració pública (STS de 24 de febrer de 1994, Sala Contenciosa Administrativa, segons la qual "[…] en criteris de bona hermenèutica jurídica no és possible fer una exegesi restrictiva del referit terme [particulars], i s'hi ha d'incloure no només els subjectes privats, sinó també els subjectes públics quan aquests es considerin lesionats per una activitat d'una altra Administració pública, la qual cosa ens condueix a fer una exegesi àmplia del terme […]).

No es pot oblidar que, en definitiva, la institució de la responsabilitat patrimonial neix com a garantia dels subjectes que poden veure afectat el seu patrimoni (entès àmpliament) com a conseqüència d'una actuació pública concreta, i que aquest patrimoni -que pot correspondre a un altre ens públic-, també ha de ser mereixedor de la mateixa protecció que dispensa el conjunt de l'ordenament malgrat la seva titularitat jurídica. En aquest sentit s'ha pronunciat la doctrina i el TS nombroses vegades, el qual ha manifestat que "la referida expressió particulars ha de ser objecte d'una interpretació integradora, de manera que no només comprèn els ciutadans que en dret administratiu reben la denominació d'administrats, sinó també les diferents administracions públiques quan pateixen una lesió en els seus béns i drets, conseqüència de la relació directa de causa-efecte arran del funcionament normal o anormal dels serveis públics, atès que quan el funcionament dels serveis produeix una lesió antijurídica en el patrimoni d'una administració pública no existeix en l'ordenament una norma per la qual la persona de dret públic lesionada pugui exigir de l'Administració causant del dany la seva reparació de manera coactiva" (STS de 2 de juliol de 1998, recurs 220/1994).

Pero cal tenir en compte que, en funció de la naturalesa del dany presumptament ocasionat, només determinats subjectes poden ser titulars del dret a reclamar (per exemple, en el cas d'una mort, no ho pot ser una persona pública, o en el cas d'una lesió als drets de l'honor i la intimitat personal); i que, precisament, en funció de la naturalesa d'aquest dany, persona lesionada i perjudicada no sempre han de coincidir (per seguir amb l'exemple de la mort, la persona directament lesionada és la persona morta, però les perjudicades ho seran els familiars o parents que hauran patit un dany moral com a conseqüència d'aquesta mort).

A l'efecte de la viabilitat d'una reclamació de responsabilitat patrimonial, cal que concorrin en el particular o la persona -pública o privada- que exerceix l'acció els elements següents: la capacitat, la legitimació i la representació, si escau.

Quan ens referim a la capacitat, ens referim tant a la capacitat jurídica (és a dir, l'aptitud que permet al subjecte ser titular de drets i obligacions, condició que s'adquireix en el moment del naixement en el cas de les persones físiques -art. 29 del CC-, i en el moment de la seva vàlida constitució de conformitat amb la llei, en el cas de les persones jurídiques -art. 35 del CC- ), com a la capacitat d'obrar (la referida, en aquest cas, a la que permet realitzar vàlidament i eficaçment tot tipus d'actes jurídics amb plena eficàcia jurídica, exercir drets i assumir obligacions, capacitat que en alguns casos necessita un complement per a la vàlida actuació). La LPACAP regula a l'article 3 qui té capacitat d'obrar davant les administracions públiques, i d'acord amb aquest precepte la tenen les persones físiques o jurídiques que tenen capacitat d'obrar d'acord amb les normes civils, els menors d'edat per a l'exercici i defensa dels drets i interessos que els permeti l'ordenament jurídic i, quan la llei ho disposi, els grups d'afectats, les unions i les entitats sense personalitat jurídica i els patrimonis independents o autònoms.

D'altra banda, pel que fa a la legitimació, està legitimat per plantejar la reclamació oportuna en concepte d'interessat qui hagi patit un dany com a conseqüència de l'actuació (o omissió) d'una administració pública. L'article 4 de la LPACAP determina qui pot tenir la condició d'interessat en el procediment administratiu, conforme al qual, pel que ara interessa, la tenen els que promoguin el procediment com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius, els que tinguin drets que puguin resultar afectats per la decisió que s'adopti, o que tinguin interessos legítims que puguin resultar afectats per la resolució del procediment i s'hi personin, les associacions i organitzacions representatives d'interessos econòmics i socials titulars d'interessos legítims col·lectius, i les persones que adquireixin la condició d'interessat per raó d'alguna relació jurídica transmissible.

En el moment d'instar l'exercici de l'acció reclamatòria, l'òrgan administratiu competent per instruir el procediment ha de comprovar que, a priori, qui la plantegi sigui persona legitimada per dur a terme aquesta acció -que hagi patit el dany al·legat, legitimació ad causam-, sens perjudici que de la instrucció del procediment, si escau, se'n dedueixin fets que finalment determinin la desestimació de la pretensió quant al fons de l'assumpte.

Finalment, quant a l'element de la representació, cal entendre que la regulació que conté l'article 5 de la LPACAP fa referència a la representació voluntària dins del procediment administratiu, sens perjudici dels requeriments generals que en matèria de capacitat civil siguin aplicables en els casos de representació necessària de persones físiques incapacitades (per edat, malaltia, etc.) o de les persones jurídiques.

Així, les persones amb capacitat d'obrar poden actuar en les seves actuacions amb les administracions públiques per mitjà d'un representant, el qual ha de gaudir, alhora, de capacitat d'obrar. No s'exigeix, doncs, una condició especial del representant, condició referida a determinades professions, sens perjudici de l'actuació i les competències dels professionals de determinades professions (gestors, advocats, etc.).

La representació (que s'ha de concretar en relació amb qui s'exerceix en supòsits de pluralitat d'interessats, o de constatació de l'existència d'altres possibles interessats un cop iniciat el procediment), es pot acreditar mitjançant qualsevol mitjà vàlid en dret que en permeti deixar constància fefaent, bé de manera presencial, bé per mitjans electrònics, per formular sol·licituds, presentar declaracions responsables o comunicacions, entaular recursos, desistir d'accions i renunciar a drets en nom d'una altra persona; per a la resta d'actes i gestions de mer tràmit, la llei diu que s'ha de presumir que aquesta representació està atorgada.

En els supòsits en què actuï com a perjudicada o lesionada per l'actuació d'una administració pública una altra administració pública o ens públic -posició que, com ja s'ha vist, segons una molt consolidada jurisprudència [STS de 14 d'octubre de 1994], no hi ha inconvenient que pugui ser ocupada per un altre subjecte públic per defensar el patrimoni propi-, s'ha de dir que està capacitada per interposar la corresponent reclamació indemnitzadora l'Administració pública que sigui titular del patrimoni que hagi resultat lesionat per l'actuació pública (les administracions públiques són persones jurídiques i gaudeixen de personalitat jurídica reconeguda per la llei per defensar els seus drets), mitjançant els òrgans que tingui atribuïda concretament la capacitat i la competència per exercir les accions pertinents (els òrgans que integren les administracions públiques no tenen personalitat jurídica). Finalment, cal dir que la mateixa posició podria ser ocupada pels funcionaris públics, com a administrats que poden patir una lesió com a conseqüència del desenvolupament normal o anormal dels serveis públics, atès que "poden resultar lesionats pel normal o anormal funcionament dels serveis públics, no existint cap raó que n'autoritzi la discriminació, la qual cosa suposaria la infracció del principi constitucional de la igualtat, pel fet de negar-li drets reconeguts a tots els administrats i havent de consignar […] que l'especial relació estatutària que els vincula a l'Administració ni els minva els concrets drets reconeguts en els preceptes invocats ni els imposa l'adduïda depuració en el si de la reglamentació estatutària, ni, en fi, es troben obligats a suportar el dany o la lesió que se li ha causat" (STS de 10 de juny de 1997, recurs 905/1993), sempre que concorrin els requisits que la llei exigeix i el dany no sigui degut a la seva pròpia intervenció.

☝

Pel que fa a la part passiva de la relació obligacional, és a dir, el subjecte davant el qual es reclama la reparació de la lesió causada i el patrimoni de la qual ha de suportar la reparació de la responsabilitat que, si s'escau, es declari, el primer que s'ha de dir és que necessàriament aquest subjecte passiu ha d'estar conformat per una administració pública, ens públic o òrgan o ens d'un poder públic, sens perjudici que, juntament amb aquest subjecte, hi puguin concórrer altres subjectes, públics o privats, com a responsables del dany causat.

En l'àmbit de la responsabilitat, l'element passiu de la relació s'ha de determinar en funció del poder públic del qual prové l'actuació originadora del dany o lesió; així, és l'Estat en el cas de la responsabilitat per actes del legislatiu i també pel funcionament de l'Administració de Justícia, i les diferents administracions públiques en el cas de la responsabilitat per actes del poder executiu.

Centrant l'exposició en l'àmbit de la responsabilitat patrimonial del poder executiu, pren importància, doncs, el concepte d'Administració pública com a subjecte passiu de la relació jurídica obligacional que neix amb la declaració de l'existència de responsabilitat patrimonial per la causació de danys com a conseqüència del funcionament dels serveis públics.

Si bé l'article 106.2 de la CE utilitza l'expressió servei públic per referir-se a una de les parts del binomi subjectiu de la relació jurídica, fet que determina que, en una primera interpretació s'hagi de connectar aquesta expressió amb el concepte més general d'Administració pública, com a subjecte responsable, cal fer un segon raonament que permeti determinar quina és l'Administració pública concreta a la qual s'ha de vincular el servei públic causant del dany, com a titular d'aquell servei i sobre el patrimoni de la qual ha de recaure, en darrer terme, l'obligació de reparar el dany. Aquesta qüestió planteja sovint una altra de més complexa, a vegades, com és el de la personificació de l'Administració pública.

Així, l'Administració pública gaudeix de personalitat jurídica pròpia per exercir les funcions i les competències que té legalment atribuïdes, però la realització d'aquestes competències és atribuïda jurídicament als òrgans i a les unitats que la conformen i, materialment, les duen a terme persones físiques integrades en l'Administració pública corresponent, sotmeses a una relació de servei -habitualment els funcionaris, tot i que no exclusivament (també és possible que l'exercici de les funcions públiques les duguin a terme altres subjectes, públics o privats, en virtut de diferents instruments jurídics). Per aquest motiu, l'aspecte clau en aquesta qüestió (i alhora títol d'imputació) és el concepte de servei públic, el qual, sens perjudici de la seva significació, ha de ser revisat o, si més no, matisat, quan el subjecte causant del dany no és directament un determinat subjecte vinculat per una relació de servei amb l'Administració pública titular del servei, o quan en la prestació del servei públic concorren més d'una administració pública, o una o més d'aquestes amb la presència de subjectes de naturalesa no pública.

El cert és que el nostre sistema jurídic no disposa d'una definició legal del que s'ha d'entendre per servei públic, fet que determina que, novament, hagi estat la jurisprudència la que s'ha anat encarregant de delimitar el contingut de l'expressió referida. Així, doctrina i jurisprudència han anat entenent que funcionament dels serveis públics i activitat administrativa són termes similars i equivalents, i que es refereixen a qualsevol actuació duta a terme pels òrgans de l'Administració pública en l'exercici de les potestats atribuïdes.

La jurisprudència, de manera unànime, acull sense fissures un concepte ampli de l'expressió servei públic, entès com "tota actuació, gestió o activitat, o tasques pròpies de la funció administrativa que s'exerceix fins i tot per omissió o passivitat amb resultat lesiu quan l'Administració té el deure concret d'obrar o de comportar-se d'una determinada manera" (SSTS de 5 de juny de 1989, de 17 de novembre de 1990, de 22 de novembre de 1991 i de 23 de desembre de 1998), i allò "racionalment determinant [per fer sorgir la responsabilitat] és que s'actuïn les facultats administratives pròpies del desenvolupament del servei públic de què es tracti, amb independència de la condició o qualitat de qui exerceixi aquestes facultats" (STS de 22 de març de 1995).

D'altra banda, i com es deia, cal tenir en compte un altre aspecte de vital significació, com és el de la personificació de l'Administració pública, no només quant al nombre sinó també respecte de les formes. L'enorme varietat d'ens de naturalesa pública que permet l'ordenament jurídic vigent provoca unes quantes vegades la dificultat de concretar quin ha de ser el subjecte obligat a reparar la lesió causada al particular, situació que no es veu afavorida si es té present la coexistència de diversos nivells d'administracions (estatal, autonòmica, local), fruit de l'organització territorial concreta de l'Estat espanyol.

D'acord amb la llei, tenen la consideració d'administracions públiques l'Administració general de l'Estat, les administracions de les comunitats autònomes, les entitats que integren l'Administració local, així com els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les administracions públiques (en idèntica redacció, article 2 de la LPACAP i de la LRJSP). Aquesta delimitació legal, però, referida tant a les administracions de base territorial com a les de base institucional (i fins i tot a les de base corporativa, a les quals s'aplica la normativa pública amb caràcter supletori, amb els matisos oportuns, i de conformitat amb la normativa que els és aplicable), no esgota el concepte de subjecte passiu o responsable a l'efecte de la responsabilitat patrimonial, atès que les funcions i les atribucions pròpies dels serveis públics poden ser prestades per altres subjectes diferents dels esmentats.

De fet, els supòsits en què es produeixin més problemes de determinació del subjecte passiu no són els referits a la intervenció d'òrgans que conformen les administracions territorials, sinó respecte de les entitats de dret públic vinculades o dependents de les administracions públiques citades (en qualsevol dels nivells territorials referits), o fins i tot de les que es creïn dependent les unes de les altres, respecte de les quals, moltes vegades, caldrà determinar si el dany produït ho és en l'exercici de potestats públiques o no.

En aquest sentit, hi ha nombrosos pronunciaments jurisprudencials que han hagut d'analitzar la naturalesa de l'actuació d'entitats del sector públic, generadores de danys als particulars, per establir si resulta o no aplicable el règim de responsabilitat pública per reparar aquells danys, així com la seva legitimació passiva. A més, el que resulta determinant per aplicar el règim públic de responsabilitat és fixar si l'ens corresponent va causar el dany o la lesió amb motiu de l'exercici de potestats públiques o no, perquè en definitiva, com s'exposava al principi, resulta cabdal el concepte ampli de servei públic, com a element d'imputació vàlid del dany ocasionat (per exemple, SAN de 16 de juliol de 2002, sobre si l'activitat desenvolupada per l'ens públic AENA en la gestió i l'explotació dels aparcaments de l'Aeroport de Madrid es pot considerar activitat pública o no; o la Interlocutòria de la Sala de Conflictes de Competència del TS de 30 de setembre de 2014, sobre les funcions que desenvolupa la societat estatal Correus i Telègrafs, SA, en la prestació del servei universal de correus).

☝

El fonament de la responsabilitat extracontractual pública dels contractistes es troba en l'exercici d'una activitat pública duta a terme per un subjecte que no gaudeix de la condició d'Administració pública, però que disposa d'un títol jurídic suficient per dur-la a terme: el contracte administratiu.

Ja s'assenyalava al principi que la posició passiva de la relació obligacional pot estar ocupada per més d'un subjecte, un dels quals ha de ser necessàriament una administració pública, expressió que s'ha d'entendre en els termes exposats. En el cas dels contractistes de les administracions públiques, la peculiaritat és que la prestació concreta del servei públic objecte de contractació, la du a terme no un subjecte públic, sinó un subjecte privat i en lloc d'aquell que en deté la titularitat. Per tant, en l'estricta execució del contracte, cal afirmar que l'Administració no hi intervé, motiu pel qual, en el cas de declaració de responsabilitat patrimonial, no estaria obligada a respondre pels danys causats: aquesta obligació s'hauria d'imputar, en tot cas, al contractista, ja que l'Administració no respon, si s'escau, ni solidàriament ni subsidiàriament. I això sens perjudici que l'Administració continuï conservant la titularitat del servei, i que en el marc del procediment de sol·licitud de reparació econòmica que es plantegi hagi d'intervenir activament, bé enfront del requeriment previ del perjudicat, bé per respondre si, finalment, li correspon assumir aquesta obligació.

La regulació actual d'aquesta matèria és recollida a l'article 32.9 de la LRJSP, conforme al qual s'ha de seguir el procediment establert a la LPACAP per determinar la responsabilitat de les administracions públiques pels danys i perjudicis causats a terceres persones durant l'execució de contractes quan siguin conseqüència d'una ordre immediata i directa de l'Administració o dels vicis del projecte elaborat per ella mateixa, sens perjudici de les especialitats establertes per la normativa de contractació del sector públic.

En aquest sentit, l'article 214 del text refós de la Llei de contractes del sector públic (TRLCSP) regula les indemnitzacions per danys i perjudicis ocasionats durant l'execució dels contractes i, conforme a aquest precepte, com a regla general, és obligació del contractista indemnitzar els danys causats a tercers com a conseqüència de les operacions derivades de l'execució del contracte. Es tracta d'una responsabilitat subjecta als principis generals de la culpa extracontractual establerts a l'article 1902 i següents del CC.

Per tant, de conformitat amb aquest marc normatiu, atès que correspon a l'adjudicatari l'execució del contracte al seu risc i ventura, ha d'assumir, igualment, la reparació dels danys que, eventualment, es puguin ocasionar; i això sens perjudici que, com a excepció a aquest deure de reparació, la responsabilitat s'ha d'exigir directament a l'Administració quan els danys causats provinguin del compliment d'una ordre directa i immediata de la mateixa Administració pública, o dels vicis del projecte elaborat per ella mateixa, en els contractes d'obres o en els de subministrament de fabricació, tal com estableix la mateixa norma, en concordança amb la llei procedimental administrativa. Sembla, doncs, que la responsabilitat de l'Administració tindria un caràcter residual, només en els supòsits esmentats, i la regla general és la responsabilitat del contractista.

En relació amb les causes que determinen que la responsabilitat extracontractual s'hagi d'exigir a l'Administració pública, s'ha de dir, com entenen tant doctrina com jurisprudència, que respecte de la primera de les causes (ordre de l'Administració), aquesta ha de ser una veritable ordre d'actuació en un sentit concret i determinat, i no el simple poder o facultat de l'Administració pública del poder de direcció, ja que si s'admetés que l'ordre consisteix en aquest poder de direcció, el precepte quedaria buit de contingut i l'Administració seria responsable per una culpa in vigilando. El contractista ha d'estar realment obligat a fer una determinada actuació per ordre de l'Administració, sense marge de decisió (STS de 31 de juliol de 1989). Quan es tracti de la segona causa (vicis del projecte), igualment cal que, conforme al projecte elaborat per l'Administració, el contractista estigui obligat realment a fabricar el producte o executar l'obra conforme a les prescripcions del projecte que serveix de base al contracte (SSTS de 31 de juliol de 1989 i d'11 de juliol de 1995).

En el cas que la responsabilitat s'hagi d'exigir a l'Administració pública titular del servei públic, per la concurrència d'alguna de les causes esmentades, la llei determina que s'ha de seguir el procediment de responsabilitat patrimonial establert a la LPACAP. Si la responsabilitat correspon al contractista, aleshores la llei disposa que els reclamants han de plantejar la reclamació conforme al procediment establert a la legislació aplicable en cada supòsit (art. 214.4 del TRLCSP).

No obstant això, i amb caràcter previ a l'exercici de qualsevol acció, la llei dona al perjudicat l'opció de requerir prèviament a l'òrgan de contractació perquè es pronunciï sobre quina de les parts contractants és la responsable dels danys causats. El perjudicat disposa d'un any després de la producció del fet danyós per plantejar l'esmentat requeriment, el qual en tot cas interromp el termini de prescripció per exercir l'acció.

No es tracta en cap cas d'un procediment de responsabilitat patrimonial sinó que es configura com una peça prèvia administrativa de determinació del subjecte responsable, que el perjudicat pot adreçar a l'òrgan de contractació, si així ho decideix; per tant, l'abast d'aquest pronunciament és limitat, en el sentit que no és determinant quant al reconeixement de l'existència de responsabilitat, i pot ser objecte d'impugnació tant per part del mateix perjudicat com per part del contractista, en el procediment corresponent.

La naturalesa d'aquest requeriment ha estat qüestionada algunes vegades per part d'algun sector doctrinal, sobretot pel que fa al seu abast (és un pronunciament sobre qui és el subjecte responsable, però sense la prèvia instrucció d'un procediment) així com per la seva incidència en el procediment que, si escau, es pugui plantejar amb posterioritat.

En aquest sentit, s'ha posat en evidència, de manera crítica, que en cas d'omissió de resposta per part de l'òrgan de contractació al requeriment formulat pel subjecte perjudicat, aquest queda en una situació de desemparament quant al coneixement dels extrems de la reclamació; per aquest motiu, i per no deixar desprotegit el perjudicat que no obté resposta al requeriment plantejat, la jurisprudència atribueix la responsabilitat que es declari a l'Administració pública, per desatenció del seu deure de respondre, sens perjudici que posteriorment pugui repetir-ho contra el contractista, si certament aquest és el subjecte responsable de la lesió ocasionada.

Així, per exemple, els tribunals han estat unànimes a afirmar que "aquestes exigències resulten encara més intenses quan, incomplint el seu deure de resoldre […] l'Administració no torna resposta. Tal passivitat, que furta al ciutadà la contestació a la qual té dret, permet interpretar que l'Administració ha considerat inexistent la responsabilitat del contractista, al qual no ha estimat pertinent escoltar i sobre la conducta del qual ha omès tot judici, i s'ha d'entendre que, al mateix temps, jutja inexistents els requisits exigits pel legislador perquè es faci efectiva la seva pròpia. En aquesta tessitura, l'ulterior debat jurisdiccional s'ha de centrar en aquest darrer aspecte, sense que sigui admissible que davant dels tribunals l'Administració canviï d'estratègia i defensi que el dany, l'existència del qual ningú no discuteix, s'hagi d'imputar a l'empresa adjudicatària del contracte d'obres l'execució del qual el va causar, ja que aniria contra la seva anterior voluntat, tàcitament expressada" (STS de 30 de març de 2009, recurs 10680/2004). També s'admet que, en el cas que l'Administració hagi de respondre davant del perjudicat per haver desatès el requeriment plantejat, això no obstaria, sempre que la responsabilitat patrimonial no li pugui ser objectivament imputable a ella, perquè es dirigís al contractista per fer efectiu el crèdit corresponent ja que, com s'ha dit anteriorment, l'Administració pública no és garant de la reparació del dany quan aquest és imputable al contractista.

Per al cas que la responsabilitat correspongui al contractista, pel fet de no concórrer cap de les dues circumstàncies esmentades anteriorment que exceptuarien l'obligació de respondre davant del perjudicat, la llei determina que la reclamació dels danys causats s'ha de formular conforme al procediment establert a la legislació aplicable en cada supòsit (art. 214.4 del TRLCSP).

☝

D'acord amb l'article 33 de la LRJSP, quan de la gestió que dimana de fórmules conjuntes d'actuació entre diverses administracions públiques, se'n derivi responsabilitat patrimonial, les administracions intervinents han de respondre enfront del particular de manera solidària. En altres supòsits en què la producció del dany derivi de l'actuació de diverses administracions públiques però no s'hagi estructurat de manera conjunta, la responsabilitat exigible a cada Administració s'ha de fixar de conformitat amb altres criteris, i la solidaritat s'ha d'aplicar només quan no sigui possible la determinació individual de responsabilitat per a cada Administració pública intervinent. En aquests supòsits, tal com ho ha regulat la norma, la posició passiva de la relació obligacional és ocupada per més d'una administració pública, però la norma no regula els supòsits en què en aquesta situació poden concórrer subjectes públics i subjectes privats.

Com a antecedent de la situació actual, s'ha de dir que amb anterioritat a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (avui derogada), no existia una regulació legal expressa que considerés el supòsit de responsabilitat extracontractual derivada de l'actuació de diverses administracions públiques, i la jurisprudència preconstitucional optava per escollir el patrimoni públic més solvent per satisfer la indemnització al particular lesionat. Cal tenir en compte que, en aquells moments, la configuració territorial de l'Estat determinava que les relacions entre Estat i corporacions locals se sotmetessin als principis de tutela i jerarquia, en el marc del principi de la personalitat jurídica única de l'Administració.

Amb l'aparició de l'Estat compost, a partir de 1978, es multipliquen els supòsits d'actuacions conjuntes de diverses administracions públiques, dotades cadascuna de personalitat jurídica i patrimoni propis, fet que determina que la solució que s'havia anat adoptant, d'imputar l'obligació de reparar el dany al patrimoni públic més solvent, resultés inviable, i es van començar a delimitar de manera més rigorosa l'àmbit de responsabilitat de cada Administració pública intervinent. En aquest context, no quedava establerta la regla de la solidaritat entre les diverses administracions públiques responsables, i la jurisprudència era oscil·lant entre l'aplicació d'aquesta regla (de naturalesa més civil) i la de diversos criteris d'imputació (orgànic, funcional i decisori, de segell més administrativista).

La Llei 30/1992, abans citada, va omplir el buit legal existent en relació amb la qüestió referida, i va establir que les administracions públiques intervinents respondrien de manera solidària, que confirmava la interpretació jurisprudencial que s'havia anat duent a terme; tot i així, només considerava el supòsit de responsabiltiat extracontractual derivada de fórmules col·legiades d'actuació, i deixava fora altres supòsits en què era l'actuació de diverses administracions públiques la que originava el dany, però aquesta actuació no responia a una fórmula col·legiada.

Aquesta redacció, no obstant això, va ser corregida per la doctrina del TS (Sentència de 15 de novembre de 1993) i, posteriorment, per la redacció del precepte donada per la Llei 4/1999, de 13 de gener, de modificació de la Llei 30/1992, que va establir l'expressió fórmules conjuntes d'actuació, fórmula més àmplia sens dubte que la regulació precedent.

De fet, la redacció actual de la norma recull la que establia la Llei 4/1999, abans citada, i estableix els dos supòsits exposats a l'inici d'aquest apartat, que són els danys derivats de l'actuació conjunta de diverses administracions públiques, d'una banda, i els que no derivin d'aquests mecanismes conjunts d'actuació entre diverses administracions, de l'altra (és a dir, en aquest darrer cas, els danys derivats d'actuacions concurrents però no conjuntes).

El tret diferenciador, doncs, respecte dels supòsits establerts a la llei quant a la responsabilitat patrimonial en els casos d'actuacions provinents de diverses administracions públiques, cal situar-lo en l'existència prèvia d'un instrument jurídic o una relació jurídica prèvia formalitzada, amb independència de quin pugui ser concretament l'instrument emprat (per exemple, convenis de col·laboració entre diferents administracions públiques, consorcis dotats de personalitat jurídica, mancomunitats per a l'execució en comú d'obres i serveis competència dels diferents ens públics, etc.). L'existència d'aquest instrument formal és el què determinarà si estem davant d'un supòsit d'actuació conjunta o no de diverses administracions i que, pel que ara interessa, marcarà el règim de la responsabilitat entre les administracions intervinents.

En aquest sentit, en el supòsit de responsabilitat patrimonial per l'actuació conjunta de diversos ens públics, aquest instrument és el que servirà de base per a la distribució ad intra de la responsabilitat extracontractual entre les diferents administracions públiques intervinents, d'acord amb els termes que s'hagin establert. A manca de determinació de la responsabilitat entre les diferents administracions, cal entendre que aquelles han de respondre internament per parts iguals (art. 1138 del CC). Pel que fa al règim de la responsabilitat patrimonial ad extra, és a dir, enfront del particular reclamant, s'estableix una responsabilitat en tot cas solidària, com a garantia per al perjudicat, sens perjudici de l'acció de repetició de què disposa l'Administració pública que ha satisfet la totalitat de la indemnització enfront de la resta de les administracions concurrents.

Per al cas que l'actuació originadora del dany patrimonial no derivi d'una relació jurídica d'actuació prèvia, el règim de responsabilitat no és amb caràcter preferent la solidaritat enfront de l'interessat, sinó que s'ha d'establir atenent a criteris de competència, interès públic tutelat i intensitat de la intervenció, i relega la regla de la solidaritat als casos en què la determinació, conforme als criteris esmentats, no sigui possible.

Quant al procediment, cal destacar que la LRJSP disposa que en el cas d'actuacions dimanants de fórmules conjuntes d'actuació, la competència per iniciar, instruir i resoldre els corresponents procediments de responsabilitat patrimonial correspon a l'Administració que s'hagi fixat en els estatuts o les regles de l'organització col·legiada (art. 33.3 del LRJSP), i si no s'ha fixat, a l'Administració publica amb més participació en el finançament del servei. Hi són aplicables les normes generals del procediment administratiu comú establertes a la LPACAP per als procediments de responsabilitat patrimonial (sentència 723/2003, de 10 de novembre, del TSJ d'Andalusia, Granada, Sala Contenciosa Administrativa).

En el cas de danys ocasionats per l'actuació concurrent (que no conjunta) de diverses administracions públiques, sembla que el legislador no n'ha fet una referència expressa, i d'acord amb el que era praxi consolidada a l'empara de la regulació anterior, d'acord amb la qual, atesa la manca d'un instrument jurídic regulador de la relació jurídica que vincula les diferents administracions públiques, el principi de coordinació que ha de regir les relacions interadministratives determina que és competent per instruir el procediment l'Administració pública que entre totes les intervinents decideixin, sens perjudici del tràmit de consulta prèvia a la resta d'administracions implicades a l'hora de resoldre la reclamació plantejada.

☝

<< Unitat 3|Unitat 3.2 >>