L’article 93 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTC), atribueix a la institució del Síndic de Greuges la funció d’elaborar anualment un informe general d’avaluació d’aquesta llei, que s’ha de presentar al Parlament de Catalunya.
A tal efecte s’imposa a les entitats compreses en l’àmbit d’aplicació de la LTC i a les autoritats i al personal d’aquestes el deure de col·laborar amb el Síndic de Greuges en l’elaboració de l'informe, i es tipifica com infracció no facilitar la informació puntualment. La gravetat de la infracció varia en funció del termini de la demora en el lliurament de la informació: si la demora és entre tres i sis mesos a comptar des de la petició del Síndic, la infracció és tipificada com lleu; però si no es facilita la informació dins dels sis mesos des de la petició, la infracció és tipificada com greu.
Doncs bé, el mes de desembre de 2024 el Síndic de Greuges va publicar l’informe sobre transparència, accés a la informació pública i bon govern, corresponent a l’any 2023. En aquest informe s’analitzen diverses qüestions, com ara el compliment de les obligacions de publicitat activa, l’accés a la informació pública, el bon govern, el Govern Obert, els grups d’interès o l’aplicació del sistema de garanties i el règim sancionador previst a la LTC.
En aquest primer apunt em centraré en l’anàlisi que efectua aquesta institució respecte de la publicitat activa i també sobre alguns aspectes vinculats als recursos que es destinen a la transparència. Deixaré per a una segona part els aspectes més rellevants que ha detectat el Síndic envers l’exercici del dret d’accés a la informació pública.
Per elaborar l’informe, el Síndic ha recollit informació de més de 1.000 subjectes obligats per la LTC, i ha obtingut resposta del 83% dels ens enquestats.
Un dels aspectes que es torna a reiterar en aquest informe anual és la necessitat de dotar els subjectes obligats dels recursos econòmics i humans suficients. En aquest sentit, destaca la importància de les unitats d’informació com a òrgans que centralitzen i gestionen l’aplicació de la normativa de transparència. Malauradament, l’informe posa en evidència que poques administracions (només el 17,4 %) han creat la unitat d’informació preceptiva.
En aquest àmbit també s’evidencia que la majoria d’entitats no disposen d’una persona dedicada a jornada completa a donar compliment a les obligacions de transparència. L’informe quantifica en el 65% les administracions catalanes que no tenen aquests recursos humans. Cal tenir en compte, però, que previsiblement el percentatge real és superior, amb el benentès que el 17% de les entitats enquestades no van respondre. Com hom pot preveure, són els ens locals amb menys de 20.000 habitants els que menys personal destinen, o poden destinar, al compliment de les obligacions imposades per la normativa de transparència.
Precisament, per combatre les dificultats a les quals s’enfronten els ens locals més petits és primordial el suport que poden prestar les diputacions o els consells comarcals.
L’informe ofereix una altra dada preocupant, com és que la majoria d’administracions no va formar el seu personal en aquesta matèria l’any 2023, una formació que el Síndic demana que s'estengui també al col·lectiu dels càrrecs electes. A aquest respecte, m’agradaria destacar el paper que juga l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, que inclou en el seu catàleg formatiu cursos específics sobre transparència adreçats a les administracions públiques catalanes.
Ja entrant en l’àmbit de la publicitat activa, el Síndic destaca que, sobretot en les administracions amb menys recursos, és el personal administratiu qui s’encarrega de gestionar els portals de transparència, i afegeix que seria necessari integrar-hi altres perfils per donar una resposta acurada als requeriments de la normativa de transparència (perfils jurídics, tecnològics i arxivístics). En tot cas, per garantir que els continguts dels portals es publiquen de manera constant i permanent, el Síndic propugna una gestió més automatitzada de les dades.
Vinculada a aquesta manca de recursos humans i econòmics, s’evidencia que hi ha una doble velocitat envers el compliment de les obligacions de publicitat activa, i les administracions públiques amb menys recursos obtenen en un resultat pitjor. La ciutadania copsa cada cop més aquesta situació, ja que, any rere any, s’observa un increment de la consulta dels portals de la transparència (l’any 2023 l’increment és del 6,2%), la qual cosa posa de manifest l’interès de la ciutadania en els afers públics.
Una de les mancances detectada pel Síndic se centra en l’actualització i la reutilització de la informació. En aquest sentit, a l’informe es destaca que la informació de vegades directament no es publica, o bé es publica, però no està actualitzada, no es difon en un format reutilitzable, és poc clara (caldria incorporar eines de visualització que facilitin la comprensió i la comparació de dades i l’ús de llenguatge entenedor), o està disseminada en diferents conjunts de dades o plataformes (web institucional, portal de la transparència, seu electrònica o portal de dades obertes), la qual cosa genera duplicitats i dificulta la localització de la informació. En aquest darrer sentit, el Síndic demana que es configurin els portals de la transparència o llocs web institucionals com l’instrument principal de publicació que contingui tota la informació requerida per la normativa de transparència, i admet altres eines addicionals o complementàries sempre que no substitueixin les anteriors, com per exemple els portals de dades obertes.
Pel que fa a la reutilització, l’informe destaca que les administracions catalanes més grans estan implementant portals de dades obertes, un recurs que també està a l’abast de les administracions de menys envergadura gràcies a la solució que ofereix el Consorci d’Administració Oberta de Catalunya (Consorci AOC), consistent en un espai de dades obertes als portals.
En relació amb la informació que la ciutadania vulgui consultar a través dels portals, però que no està publicada, cal recordar que la normativa de transparència ofereix una solució alternativa: presentar una sol·licitud d’accés a la informació pública per demanar la informació no publicada. No és la solució més desitjable, amb el benentès que no s’hauria d’obligar la ciutadania a sol·licitar a través d’aquesta via informació que hauria de constar publicada, però és una opció que obre la porta a fer ús dels mecanismes de garantia del dret d’accés, i especialment la presentació d’una reclamació davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, opció que no està prevista davant dels incompliments en matèria de publicitat activa.
Vinculat amb l’anterior, cal tenir present que una sol·licitud d’accés en què es demani informació en els termes en què hauria d’estar publicada al portal de la transparència, però que no hi és, necessàriament hauria de ser estimatòria, sense que sigui admissible l’aplicació de cap dels límits que pugui restringir l’accés a la informació, ja que en establir-se l’accés a aquella informació com una obligació de publicitat activa s’ha d’interpretar que el legislador ja ha dut a terme una ponderació amb els límits eventuals que hi podrien concórrer, i ha determinat quina és la informació que és obligat difondre en cada cas.
Més discutible és si, en un cas com el plantejat, l’Administració que rebi una sol·licitud d’accés pot invocar una causa d’inadmissió i, en particular, la referent al fet que la informació està en fase d’elaboració i s’ha de fer pública dins el termini de tres mesos (art. 29.1.c de la LTC). Cal tenir en compte que la LTC disposa expressament aquesta causa d’inadmissió en relació amb el compliment de les obligacions de publicitat activa recollides en el títol II de la LTC, la qual cosa permet inferir que se n’hauria d’admetre l'aplicació sempre que, efectivament, la informació s’estigui elaborant i s’indiqui l'òrgan o centre directiu responsable de la publicació prevista de la informació sol·licitada, així com el mitjà o el lloc web i la data estimada de la publicació dins els tres mesos següents a la notificació de la resolució d'inadmissió a la persona sol·licitant, tal com estableix l’article 67 del Decret 8/2021.
Retornant a l’informe del Síndic, s’hi analitza, per a cada conjunt d’entitats, el grau de compliment de les obligacions de publicitat activa. Així, es constata que l’Administració de la Generalitat de Catalunya presenta un grau de compliment d’aquestes obligacions molt elevat, i que la informació que menys difon és la relativa als indicadors de qualitat i als mecanismes d’avaluació de serveis públics o la informació relativa a la planificació i programació. En canvi, les entitats del sector públic institucional de la Generalitat continuen sense oferir un grau de compliment satisfactori, tant pel que fa a les obligacions quantitatives com qualitatives.
En el cas dels ajuntaments, el grau de compliment guarda una correlació amb el nombre d’habitants. Destaca el baix nivell de compliment dels ajuntaments de municipis de menys de 20.000 habitants en la informació relativa al Registre de grups d’interès. Al seu torn, les entitats vinculades als ajuntaments no donen un compliment generalitzat a les obligacions de publicitat activa, tot i que s’observa una millora respecte de l’any anterior.
Els consorcis, les mancomunitats i els ens dependents supramunicipals són l’assignatura pendent. L’informe detalla que la situació d’incompliment és generalitzada.
En contraposició amb aquestes entitats, les universitats presenten un grau alt de compliment, però a l’informe s’apunten algunes àrees de millora, com ara la informació sobre l’estructura administrativa, informació econòmica i patrimonial o l’actualització de continguts i l’ús de formats reutilitzables.
Pel que fa a altres subjectes obligats per la LTC, com ara els partits polítics, les organitzacions empresarials i sindicals i els col·legis professionals, es detecten mancances especialment en la publicació d’informació de l’àmbit de recursos humans i de recursos econòmics.
A l’últim, l’informe ofereix diverses recomanacions en l’àmbit de la publicitat activa, entre les quals destaca la necessitat de reforçar els mecanismes de cooperació amb les administracions que tenen menys recursos, així com la conveniència de potenciar i millorar el model de portal del Consorci AOC. També recomana millorar la comprensió de la informació publicada, amb especificació de la darrera data d’actualització i la pròxima data prevista, o indicar que un contingut determinat no està disponible o no li és aplicable l’exigència de publicitat; dur a terme una autoavaluació del compliment de les obligacions de publicitat a fi d’identificar mancances i potenciar millores; promoure plataformes per publicar informació sobre determinats àmbits, com per exemple succeeix en el cas del registre de convenis; identificar millor les entitats vinculades a cada administració, o generar un registre que permeti identificar tots els espais on els càrrecs electes desenvolupen la seva activitat i on es pugui consultar la informació que els afecta (retribucions, dietes o patrimoni).
En definitiva, de l’informe anual del Síndic de Greuges es pot concloure que per donar un compliment satisfactori a totes les obligacions de publicitat activa, tant quantitatives com qualitatives, encara s’han de superar deficiències importants.
