1. Introducció: trets bàsics
Un dels avantatges de la tramitació electrònica o a distància, com indica el mateix concepte, és la possibilitat d'actuar sense la necessària presència física de la persona, salvaguardant totes les garanties procedimentals necessàries, que garanteixen la plena validesa jurídica de l'actuació administrativa concreta.
Aquesta possibilitat va acompanyada de l'eficiència i l'economia que es deriva de la possibilitat, per part de l'òrgan administratiu corresponent, d'actuar o exercir les seves competències sense haver-se de desplaçar presencialment i, en el cas de l'actuació dels òrgans col·legiats, prescindint d'haver-se de reunir, físicament, les persones membres de l'òrgan per adoptar les decisions que, en exercici de les seves competències, li corresponguin.
Com es tracta en altres apunts, la tramitació electrònica s'articula al voltant de la garantia de la identificació i/o la signatura de la persona interessada i, en el cas de les administracions públiques, mitjançant la identificació de l'òrgan o del personal al servei d'aquestes.
Però, quan parlem d'òrgans col·legiats, ens trobem amb un element addicional: un òrgan col·legiat, en l'exercici de les seves competències, dicta o aprova actes administratius, els quals no són sinó expressió unívoca de la voluntat col·legiada de les persones que l'integren, i aquesta voluntat s'articula mitjançant la votació i la decisió, aplicant les regles de majoria requerides.
Al marge d'aquesta qüestió, la normativa reguladora dels òrgans col·legiats estableix unes regles, amb caràcter previ a la decisió de l'òrgan corresponent, relatives a la convocatòria i la fixació de l'ordre del dia; d'igual manera, estableix els requeriments necessaris per a la constitució vàlida de l'òrgan, amb el quòrum necessari, que és igualment extensible al moment de l'adopció d'acords i, finalment, estableix la documentació o la formalització dels acords que es puguin adoptar, ja sigui mitjançant l'aprovació de l'acta de la sessió o certificacions posteriors dels acords adoptats.
Quan parlem de l'actuació electrònica dels òrgans col·legiats, hem de preveure la regulació de tots aquests extrems, a l'efecte d'evitar riscos de seguretat jurídica en qualsevol dels tràmits o de les actuacions esmentats anteriorment.
2. Disposicions legals estatals i catalanes: la Llei 40/2015 i la Llei 26/2010
La incorporació dels mitjans electrònics ha anat evolucionant des de la disposició inicial de fomentar l'ús dels mitjans electrònics que establia la versió originària de la Llei 30/1992. No obstant això, en la mesura que la regulació estatal dels òrgans col·legiats, com s'indica en l'apunt anterior, s'ha de limitar als aspectes bàsics, no s'havia adoptat cap disposició a aquest respecte en la normativa estatal bàsica, i es respectava el vessant autoorganitzatiu que implicava.
La manca de regulació representava un problema per implantar la tramitació electrònica, derivat de la tradicional resistència al canvi que es produeix en les estructures administratives, acompanyada de la prudència raonable de no innovar quan no hi ha disposicions expresses a aquest efecte (prevenció derivada d'una interpretació àmplia de la doctrina de la vinculació positiva, recollida en el dret administratiu).
Per aquesta raó, l'actuació administrativa dels òrgans col·legiats a distància plantejava molts dubtes i, a la pràctica, s'aplicava en pocs casos.
2.1 Normativa catalana: la Llei 26/2010
La Llei 26/2010, de 3 d'agost, del règim jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes, va ser innovadora, en regular aquesta possibilitat en l'article 13.2: "El funcionament dels òrgans col·legiats i les comunicacions i la documentació corresponents poden tenir lloc de manera presencial, a distància o mixta, i mitjançant qualsevol suport, de conformitat amb el que estableix aquesta llei."
La Llei 26/2010 regulava els àmbits següents, respecte als quals es permetia actuar a distància.
2.1.1 Convocatòria
En relació amb la convocatòria, s'estableix la utilització ordinària i preferent del mitjà electrònic:
"Art. 17.2. La convocatòria de la sessió de l'òrgan col·legiat s'ha de fer preferentment per mitjans electrònics, i ha d'anar acompanyada de la documentació necessària per a la deliberació i l'adopció d'acords, sens perjudici que aquesta documentació estigui disponible en un lloc web, del qual s'ha de garantir l'accessibilitat i la seguretat."
2.1.2 Desenvolupament de les sessions
Pel que fa al desenvolupament de les sessions, s'admeten les sessions a distància, sempre que les normes específiques de l'òrgan així ho determinin.
D'igual manera, s'atribueix al president de l'òrgan la responsabilitat de vetllar perquè el dispositiu tècnic emprat compleixi totes les garanties requerides. En relació amb aquestes garanties, s'estableix una enumeració dels mínims que s'han de respectar i que, en principi, el mitjà electrònic emprat ha de garantir i acreditar: participació efectiva de les persones membres, que l'òrgan estigui vàlidament constituït per a la vàlida celebració de la sessió, i manteniment del quòrum de constitució al llarg de la sessió.
Així es disposa a l'article 18:
"Desenvolupament de les sessions i de les deliberacions
1. Les sessions dels òrgans col·legiats poden ser presencials, a distància o mixtes, segons determinin les normes específiques de l'òrgan, o per acord dels seus membres. El president o presidenta ha d'assegurar el dispositiu físic, operatiu o tecnològic necessari per a la celebració efectiva de la sessió.
2. Amb independència dels mitjans utilitzats, s'ha de garantir el dret dels membres dels òrgans col·legiats a participar en les sessions, i també la possibilitat de defensar i de contrastar llurs posicions respectives, la formació de la voluntat col·legiada i el manteniment del quòrum de constitució.
3. A tots els efectes, el lloc de les sessions desenvolupades a distància és la seu de l'òrgan i, si no en té, el de l'administració pública a què s'adscriu. Les sessions a distància poden ser en temps real o amb intervencions successives en un fòrum virtual dins dels límits temporals marcats pel president o presidenta."
En relació amb aquestes disposicions, el dubte més rellevant és el referent al manteniment del quòrum de constitució que, en una interpretació molt rigorosa, comportaria garantir la presència contínua de totes les persones membres mentre s'està celebrant la sessió.
No compartim aquest criteri, que, d'altra banda, va en contra del funcionament pràctic de les sessions a distància que s'han anat implementant i que s'ha articulat en moltes ocasions mitjançant una llista o grup de correu electrònic de tots els membres de l'òrgan col·legiat, el qual obre el secretari, i es deixa un termini de temps predeterminat (a vegades superior a 24 hores), durant el qual es poden fer les aportacions i els comentaris que es considerin oportuns, i emetre el seu vot.
Com hem dit, entenem que s'ha de fer una interpretació extensiva de la possibilitat que la sessió es mantingui oberta a distància durant un període de temps, més o menys llarg. El mateix article 18.3, reproduït abans, permet que les sessions a distància puguin ser en temps real o amb intervencions successives en un fòrum virtual dins dels límits temporals, que determina la possibilitat de l'existència d'un fòrum virtual o entorn tancat, dintre del qual s'estructuri la sessió.
Com hem dit, una llista o un grup de correu tancat pot ser una eina suficient, sens perjudici de la possibilitat que es puguin crear eines tecnològiques o aplicacions que permetin complir els requeriments i les garanties exigibles amb un nivell de seguretat jurídica superior al que es deriva de l'ús del correu electrònic; però això no obsta que aquesta última solució es pugui considerar suficient.
2.1.3 Documentació
Pel que fa a la documentació, la Llei 26/2010 es limita a fer referència a l'accés necessari que han de tenir els vocals a les actes de les sessions.
"Art. 20
4. Cal garantir que els vocals puguin accedir a les actes en format electrònic per consultar el contingut dels acords adoptats."
2.2 La Llei 40/2015: novetat en relació amb el model català
La Llei 40/2015 incorpora igualment la possibilitat que els òrgans col·legiats puguin actuar a distància i, dins del procés de generalització de la tramitació electrònica en l'activitat administrativa, impulsa aquesta actuació d'una manera molt significativa, ja no cal que les normes internes de l'òrgan col·legiat corresponent admetin la tramitació a distància, sinó que aquesta actuació és admissible, tret que les regles internes de l'òrgan ho excloguin.
Aquesta disposició representa un canvi prou significatiu que facilita molt l'actuació a distància: tot i que les normes internes no diguin res, l'òrgan col·legiat pot actuar a distància; en canvi, per no fer-ho, cal que expressament hagi estat prohibit. En resum, la Llei 40/2015 conté una habilitació general, sense cap altre tràmit, per actuar electrònicament.
Així consta a l'apartat 1 de l'article 17:
"Convocatòries i sessions
1. Tots els òrgans col·legiats es poden constituir, convocar, celebrar les seves sessions, adoptar acords i remetre actes tant de manera presencial com a distància, llevat que el seu reglament intern reculli expressament i excepcionalment el contrari."
2.2.1 Sessions
En el mateix apartat 1 de l'article 17, es fa una anàlisi bastant complerta de les diferents modalitats en què es poden celebrar les sessions:
"En les sessions que celebrin els òrgans col·legiats a distància, els seus membres poden estar en llocs diferents sempre que s'asseguri per mitjans electrònics, considerats també com a tals els telefònics i els audiovisuals, la identitat dels membres o les persones que els supleixin, el contingut de les seves manifestacions, el moment en què aquestes es produeixen, així com la interactivitat i la intercomunicació entre si en temps real i la disponibilitat dels mitjans durant la sessió. Entre d'altres, es consideren inclosos entre els mitjans electrònics vàlids el correu electrònic, les audioconferències i les videoconferències."
2.2.2 Convocatòria
L'article 17.3 disposa igualment la convocatòria per mitjans electrònics, com a regla general:
"Llevat que no sigui possible, les convocatòries s'han de remetre als membres de l'òrgan col·legiat per mitjans electrònics, i s'hi ha de fer constar l'ordre del dia juntament amb la documentació necessària per a la seva deliberació quan sigui possible, les condicions en què se celebrarà la sessió, el sistema de connexió i, si s'escau, els llocs en què estiguin disponibles els mitjans tècnics necessaris per assistir i participar a la reunió."
2.2.3 Acords i actes
D'igual manera, l'article 17.5 disposa, en relació amb els acords, que quan s'assisteixi a distància els acords s'entenen adoptats al lloc on tingui la seu l'òrgan col·legiat i, si no n'hi ha, on estigui ubicada la presidència.
En relació amb les actes, al marge de la funció ordinària del secretari d'estendre l'acta, s'indica la possibilitat que les actes es puguin gravar, com disposa l'article 18.1, al segon paràgraf:
"Art. 18.1:
Les sessions que celebri l'òrgan col·legiat es poden gravar. El fitxer resultant de la gravació, juntament amb la certificació expedida pel secretari de l'autenticitat i la integritat d'aquest, i tots els documents en suport electrònic que s'utilitzin com a documents de la sessió, poden acompanyar l'acta de les sessions, sense necessitat de fer-hi constar els punts principals de les deliberacions."
L'apartat 2 de l'article 18 disposa igualment l'aprovació de l'acta, prèvia tramesa electrònica d'aquesta als membres dels òrgans col·legiats, i dona un termini per expressar-ne la conformitat o objeccions; un cop passat aquest termini, es pot considerar aprovada l'acta, a la sessió originària.
Per fer possible aquesta aprovació, és convenient que els membres de l'òrgan hagin acordat que aquesta serà la modalitat d'aprovació de les actes corresponents, incloent-hi quin haurà de ser el termini per poder fer manifestacions, objeccions o donar la conformitat.
Finalment, l'article 18.2 inclou unes disposicions per garantir la conservació de les actes de les sessions i els documents que les integrin:
"Quan s'hagi optat per la gravació de les sessions celebrades o per la utilització de documents en suport electrònic, s'han de conservar de manera que es garanteixi la integritat i l'autenticitat dels fitxers electrònics corresponents i l'accés a aquests per part dels membres de l'òrgan col·legiat."
2.3 Caràcter bàsic de la regulació dels òrgans col·legiats. Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries
Cal tenir present que la regulació que conté la Llei 40/2015 sobre els òrgans col·legiats té caràcter bàsic, d'acord amb el que disposa la disposició final 14 de la mateixa norma. En aquest sentit, la disposició sobre l'actuació electrònica dels òrgans col·legiats, si no hi ha disposició en contra en la normativa interna, és directament aplicable.
D'altra banda, el Consell de Garanties Estatutàries, en el Dictamen 24/2015, va avaluar l'adequació a l'article 149.1.18 de la CE dels articles 15.1 i 2, i 16, i va concloure que no vulnerava competències de la Generalitat.
Us trasllado un fragment d'aquest dictamen, en què fa referència a l'obligatorietat de les administracions públiques de relacionar-se per mitjans electrònics.
"En aquest cas, es tracta d'una regla que, d'una banda, implementa, pel que fa als òrgans col·legiats, el principi d'obligatorietat que les administracions públiques es relacionin entre si i amb els òrgans, els organismes i les entitats que tenen vinculats a través de mitjans electrònics (art. 3.2 de la LRJSP), que garanteix que els procediments s'adaptin a la nova realitat que imposen les tecnologies modernes i que ha portat, fins i tot, a reconèixer el dret del ciutadà a comunicar-se electrònicament amb l'Administració. I que, de l'altra, assegura als membres de l'òrgan que les manifestacions sobre l'acta efectuades per aquesta via de comunicació, a l'efecte d'aprovar-la, seran vàlides."
3. Aplicació de la tramitació electrònica als òrgans constitucionals i estatutaris
La disposició addicional 22 de la Llei 40/2015, sota la rúbrica Actuació administrativa dels òrgans constitucionals de l'Estat i dels òrgans legislatius i de control autonòmics, indica:
"L'actuació administrativa dels òrgans competents del Congrés dels Diputats, del Senat, del Consell General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Comptes, del Defensor del Poble, de les assemblees legislatives de les comunitats autònomes i de les institucions autonòmiques anàlogues al Tribunal de Comptes i al Defensor del Poble, es regeix pel que disposa la seva normativa específica, en el marc dels principis que inspiren l'actuació administrativa d'acord amb aquesta llei."
No podem oblidar que l'article 3.2, dintre dels principis generals de la llei, indica que "Les administracions públiques s'han de relacionar entre si i amb els seus òrgans, organismes públics i entitats vinculats o dependents a través de mitjans electrònics que assegurin la interoperabilitat i seguretat dels sistemes i de les solucions adoptades per cadascuna d'aquestes, han de garantir la protecció de les dades de caràcter personal i han de facilitar preferentment la prestació conjunta de serveis a les persones interessades".
En resum, fins i tot en l'àmbit d'aquests òrgans, sens perjudici de la seva normativa específica, s'ha d'anar incorporant la tramitació electrònica.
4. Una anècdota: el quòrum de funcionament de les sessions del Govern de l'Estat
Com anècdota a la regulació que conté la Llei 40/2015, la disposició final 3 modifica la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern; dins de l'extensa modificació, conté una regulació a l'article 13, dintre de la suplència, que fa referència a l'absència a les sessions dels òrgans col·legiats del Govern de l'Estat, com ara el Consell de Ministres o les comissions delegades i indica:
"No s'entén per absència la interrupció transitòria de l'assistència a la reunió d'un òrgan col·legiat. En aquests casos, les funcions que puguin correspondre al membre del Govern durant aquesta situació han de ser exercides per l'autoritat següent en rang present."
En resum, si algú surt de la sessió per agafar el telèfon, o altres interrupcions temporals, el quòrum no resulta alterat i, fins i tot, es disposa qui el substituirà en el cas que s'hagi d'exercir alguna funció, com ara votar.
Aquesta disposició és aplicable exclusivament en l'àmbit de l'Administració general de l'Estat i, en part, no deixa de ser una aplicació de les regles de la lògica. No obstant això, el que sí que és rellevant és la disposició de la suplència automàtica que, en el moment d'una eventual votació, si algú és fora de la sessió, una altra persona el substitueix, sense cap altre requisit, i pot arribar a votar per aquesta persona.
