4.3 Convocatòries i sessions dels òrgans col·legiats
L'article 17 de la Llei 40/2015 regula el funcionament dels òrgans col·legiats, el qual reprodueix les regles clàssiques que contenia anteriorment l'article 26 de la Llei 30/1992 i, a més a més, inclou com a novetat la possibilitat de fer sessions de l'òrgan a distància, tot superant el que estableix concisament la disposició addicional 1 de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics, que disposava que els òrgans col·legiats es poden constituir i poden adoptar acords utilitzant mitjans electrònics, respecte als tràmits essencials establerts en els articles 26 i el 27.1 de la Llei 30/1992. Novetat només des de la perspectiva de la normativa d'abast estatal sobre règim jurídic del sector públic, ja que la normativa aplicable a les administracions públiques catalanes disposa, des de la Llei 26/2010, una regulació detallada de les sessions a distància. No entrarem a tractar aquesta matèria que ha estat encertadament analitzada en un apunt anterior per Xavier Uríos.
Sí que repassarem algunes de les regles generals sobre la convocatòria i el funcionament dels òrgans col·legiats i la doctrina jurisprudencial associada.
L'article 17.3 de la Llei 40/2015 encarrega als òrgans mateixos l'establiment del règim de les convocatòries si no l'estableixen les seves normes de funcionament, i obre la possibilitat d'establir una segona convocatòria amb la fixació del nombre mínim de persones membres que han d'assistir perquè es constitueixi vàlidament l'òrgan (que es coneix com a quòrum). La Llei 26/2010, en canvi, estableix una segona convocatòria amb una assistència mínima d'un terç de les persones membres, amb un mínim de tres, com a regla supletòria a manca de regulació específica de l'òrgan. Per tant, a les administracions públiques de Catalunya ja es considera la possibilitat d'una segona convocatòria amb la fixació d'un quòrum reduït, que pot ser canviat per les normes específiques de l'òrgan.
En tot cas, per a la constitució vàlida de l'òrgan cal que hi sigui present el nombre mínim de membres que en cada cas i situació sigui exigible. Amb independència, com assenyala la jurisprudència, del cessament d'alguns dels membres de l'òrgan col·legiat -fet que resulta habitual-, s'ha de respectar el quòrum obligatori. La Sentència del Tribunal Suprem de 18 de desembre de 2017 indica que:
"La lógica de la regulación del funcionamiento de los órganos colegiados y la previsión general de la suficiencia de la mitad de los miembros determina que, producido el cese de uno de los Vocales (aún sin el correspondiente nombramiento del nuevo Vocal), el Consejo pueda seguir realizando sus funciones siempre que observe la reseñada regla legal."
En el cas que s'hagi impedit l'accés a l'òrgan col·legiat d'algun dels seus membres de ple dret, el Tribunal Suprem (Sentència de 2 de febrer de 2005) considera que implica l'anul·lació del que s'hagi acordat "por infracción del artículo 24, apartados a) y b), de la Ley 30/92 […], en cuanto implican la privación del derecho a participar en los debates, emitiendo su voto, y violan las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados" (Sentència de 22 de juliol de 2003).
Recordem que l'article 47.1.e de la Llei 39/2015 considera nuls de ple dret els actes dictats prescindint totalment i absolutament de les normes que contenen les regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans col·legiats. La Sentència del Tribunal Suprem de 23 de febrer de 2012, recollint doctrina anterior, indica que:
"de las sentencias de esta Sala de fechas 15 de marzo de 1991 y 19 de febrero de 2008 se desprende que tienen el carácter de reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados las siguientes: a) Las que afectan a la convocatoria de los miembros componentes de tales órganos, en cuanto que afectan a la asistencia de los mismos y al preciso conocimiento de los asuntos a tratar en la correspondiente sesión. b) Las que se refieren a la elaboración y ulterior comunicación del orden del día, en tanto que comprenden las materias objeto de deliberación y, en su caso, posterior aprobación. c) Las que establecen un determinado quórum de asistencia y votación, en la medida que determinan la pormenorizada participación en la sesión de que se trate. d) Las que comprenden el sentido preciso de la deliberación de los distintos asistentes, en orden a identificar la específica votación de cada uno de esos asistentes. e) Las que determinan la concreta composición del respectivo órgano colegiado, con particular e ineludible intervención del presidente y del secretario, además de los vocales o restantes miembros, a los efectos de precisar el número, calidad y circunstancias de los mismos, con expresa nominación individual y con una específica y detallada referencia a la condición en que intervienen en cada caso, según las funciones que legalmente les puedan corresponder".
En general, perquè es produeixi un efecte invalidant de les decisions adoptades per l'òrgan col·legiat com a conseqüència d'irregularitats produïdes en el règim de formació de la seva voluntat, cal que s'acrediti que la irregularitat denunciada hagués comportat un resultat diferent en la formació de la voluntat de l'òrgan (sentències del Tribunal Suprem de 2 d'abril de 2007, 15 de gener de 2008 i 23 de juny de 2009.
L'article 17.4 de la Llei 40/2015 assenyala que:
"No pot ser objecte de deliberació o acord cap afer que no estigui inclòs en l’ordre del dia, llevat que hi assisteixin tots els membres de l’òrgan col·legiat i es declari la urgència de l’afer pel vot favorable de la majoria."
El Tribunal Suprem ha declarat a la Sentència de 29 de juny de 2010 que la vulneració d'aquest precepte -referint-se al correlatiu article 26.3 de la Llei 30/1992- comporta la nul·litat de ple dret de l'acord assolit.
Pel que fa al sentit del vot a emetre, ja no és aplicable amb caràcter general la prohibició d'abstenir-se que l'article 24.1.c de la Llei 30/1992 dirigia a les autoritats o personal al servei de les administracions públiques que, per aquesta condició, fossin membres dels òrgans col·legiats -la prohibició es manté en l'àmbit de l'Administració general de l'Estat. Abstenció voluntària o activa que, com recorda la Sentència del Tribunal Suprem de 15 de juliol de 2003, cal distingir de l'abstenció obligatòria o passiva derivada de les regles d'abstenció i recusació que conté el procediment administratiu comú.
4.4 Les actes
La regulació de les actes de les sessions que disposa l'article 18 de la Llei 40/2015 prescindeix d'aspectes de detall que abans incloïa la Llei 30/1992 -com ara la disposició de l'article 27.3 sobre la possibilitat de les persones membres d'emetre vots particulars, i l'habilitació del secretari o la secretària per certificar acords respecte dels quals encara no s'havia aprovat l'acta, inclosa a l'article 27.5-, que ara passen a la regulació específica dels òrgans col·legiats de l'Administració de l'Estat, però que estan establerts a la Llei 26/2010 per a les administracions públiques de Catalunya –art. 19.3 i 20.3. Així mateix, la Llei 40/2015 aporta com a novetat la possibilitat d'incorporar a les actes la gravació de les sessions (art. 18.1). En aquest cas, no cal recollir en el text de l'acta els punts principals de les deliberacions. Tant quan s'acordi la gravació de les sessions com si s'utilitzen documents electrònics, la conservació dels fitxers electrònics ha de garantir la integritat i l'autenticitat d'aquests i l'accés de les persones membres de l'òrgan col·legiat.
La Llei 40/2015 conserva la disposició de la Llei 30/1992 que l'acta pot ser aprovada en la mateixa sessió o en la sessió següent (art. 18.2). La jurisprudència s'ha ocupat de precisar que la declaració de voluntat de l'òrgan té lloc quan s'adopta d'acord i no quan se'n produeix la constància documental mitjançant l'aprovació de l'acta. Per això, l'acord té la data del moment en què s'ha adoptat i no la de l'aprovació de l'acta si aquest es produeix en un moment posterior (Sentència del Tribunal Suprem de 8 de febrer de 1999).
A més, l'aprovació de l'acta no pot comportar cap addició al que s'ha aprovat en el seu moment, ja que s'ha de limitar a constatar que reflecteix fidelment el que s'ha acordat amb anterioritat (Sentència del Tribunal Suprem de 9 de febrer de 1996). No es considera una irregularitat invalidant el fet que es documentin diverses sessions en una única acta (Sentència del Tribunal Suprem de 2 d'abril de 2007), i fins i tot s'arriba a afirmar (Sentència del Tribunal Suprem de 4 de juny de 1994) que:
"la aprobación del acta final no es un asunto a debatir, no requiere especial preparación y por ello no forma parte del orden del día".
5. La persona titular de la presidència de l’òrgan col·legiat
Davant la detallada regulació de la Llei 30/1992, que establia les funcions de la persona titular de la presidència de l’òrgan col·legiat i les regles sobre la seva substitució, la Llei 40/2015 no dedica cap precepte específic a aquesta figura, i deixa llibertat a les administracions competents perquè la regulin. No obstant això, la llei reclama que hi hagi una presidència en exigir a l’article 17.2 l’assistència presencial o a distància de la persona titular de la presidència com un dels requisits per a la constitució vàlida de l’òrgan, i també, en un aspecte menys transcendent, en encarregar-li a l’article 18.2 el vistiplau de les actes de les sessions.
Per tant, la regulació in extenso de la presidència dels òrgans col·legiats a les administracions públiques catalanes, la recull la Llei 26/2010, que estableix a l’article 14.1 el president o presidenta com a òrgan d’existència obligatòria i el vicepresident o vicepresidenta, o vicepresidents, quan la norma de creació de l’òrgan ho disposi, i regula també les funcions del president o presidenta (art. 15) i el seu el nomenament i substitució (art. 16). Com ja hem avançat anteriorment, la Llei 26/2010 deixa un marge molt ampli a les normes específiques dels òrgans col·legiats o els convenis que els creen o regulen pel que fa a la composició, les funcions i el funcionament, de manera que les regles que comentarem a continuació decauen davant d’una regulació específica.
Respecte a la persona que exerceix la presidència, la llei atribueix a l’òrgan col·legiat el nomenament per majoria absoluta dels seus membres, en primera votació o per majoria simple en segona, del president o presidenta (art. 16.1), llevat, és clar, que les normes específiques ho estableixin altrament. Per exemple, que la norma aplicable declari la presidència d’un determinat òrgan col·legiat com a nata, és a dir, que correspongui a la persona titular d’un altre òrgan, o que, directament, la norma aplicable encarregui a un determinat òrgan la designació i el nomenament de la persona titular de la presidència de l’òrgan col·legiat.
Respecte a la vicepresidència, tot i que és un òrgan que, com ja hem avançat, només té caràcter obligatori quan la norma específica així ho estableix, la llei permet nomenar-la també de manera facultativa. En qualsevol cas, i llevat que les normes específiques estableixin una altra cosa, el nomenament de la persona o persones titulars de la vicepresidència correspon a la persona titular de la presidència de l’òrgan col·legiat. Si la vicepresidència és col·lectiva, s’ha d’establir un ordre de nomenament.
Quant a la suplència de la presidència en casos d’absència, vacant, malaltia o qualsevol altra causa justificada, correspon en virtut de la llei a les persones que ocupen la vicepresidència pel seu ordre de nomenament i, si no n’hi ha, per la persona vocal de més antiguitat; en cas d’haver-ne més d’una amb la mateixa antiguitat, per la persona entre elles de més edat.
Les funcions del president o presidenta s'estableixen a l’article 15.1 de la Llei 26/2010:
a) Exercir la representació de l'òrgan.
Aquesta funció és exclusiva de la persona que ocupa la presidència com a titular i, si escau, com a substituta. En la regulació dels òrgans col·legiats de l'Administració de l'Estat (art. 19.3), la Llei 40/2015 prohibeix als membres de l'òrgan col·legiat que exerceixin funcions de representació llevat que les hagi atorgades una norma expressament o així ho hagi acordat el mateix òrgan. Aquest precepte no és aplicable a les administracions públiques de Catalunya, però posa en relleu un règim jurídic de la representació de l'òrgan col·legiat perfectament compatible amb la regulació de la Llei 26/2010.
b) Ordenar la convocatòria de les sessions ordinàries i extraordinàries.
El president o la presidenta ha de tenir en compte la periodicitat de les sessions establerta, si escau, per la normativa aplicable. L'ordre de dur a terme la convocatòria va adreçada a la persona que exerceix les funcions de la secretaria de l'òrgan, que, com ja hem vist, és qui convoca les sessions (art. 15.2.a de la Llei 26/2010).
c) Fixar l'ordre del dia de les sessions, tenint en compte, si escau, les peticions de la resta de membres formulades amb l'antelació suficient.
La jurisprudència ha insistit que el marge de discrecionalitat de què disposa la presidència per incloure punts en l'ordre del dia de les sessions està limitat pel dret que es reconeix a les persones membres de l'òrgan de fer propostes per a l'ordre del dia. En aquest sentit, les sentències del Tribunal Suprem de 6 d'abril de 2009 i de 29 de juny de 2009 assenyalen que:
"en esa fijación del orden del día no es libérrima su voluntad sino que la propia norma legal establece que se hará 'teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación'. […] Se constata que el Presidente tiene que tener en cuenta para fijar el orden del día las peticiones de los demás miembros. Constituye una obligación, no una decisión discrecional por cuanto el Presidente no lo es con efectos jerárquicos sino exclusivamente una figura primus inter pares a la que la Ley atribuye determinadas funciones para un adecuado funcionamiento del órgano colegiado. Y justamente esa obligatoriedad solo contiene una carga para los peticionarios como es que la formulen con la suficiente antelación para poder ser incorporada al orden del día".
d) Presidir les sessions i moderar el desenvolupament de les deliberacions i dels debats.
Aquesta és una funció essencial de la presidència que deriva de la naturalesa mateixa de l'òrgan col·legiat, en tant que format per una pluralitat de persones. És imprescindible que les sessions siguin ordenades i dirigides perquè es puguin desenvolupar amb normalitat i d'acord amb l'ordre del dia i de la normativa aplicable.
e) Assegurar el compliment de les lleis.
Per exercir aquesta funció, el president o la presidenta han d'estar auxiliats per la persona que exerceix la secretaria de l'òrgan.
f) Dirimir els empats amb el seu vot per adoptar acords.
Convé recordar en aquest punt que les funcions de la presidència, regulades en l'article 15.2 de la Llei 26/2010, tenen un caràcter supletori de la regulació pròpia de l'òrgan col·legiat, ja que aquest precepte no es declara d'aplicació preferent a les normes específiques de l'òrgan col·legiat (art. 13.1). Per això, les normes pròpies de l'òrgan poden, si escau, deixar sense aplicació en el seu àmbit el vot diriment de la presidència.
g) Suspendre les sessions per causa justificada.
Aquesta funció complementa les que corresponen a la presidència en relació amb l'ordenació del desenvolupament de les sessions. Que la suspensió s'hagi de fer per causa justificada implica que s'ha de comunicar als membres els motius de la suspensió i que aquests motius s'han de fer constar en l'acta de la sessió.
h) Visar les actes de les reunions de l'òrgan.
Cal recordar novament el caràcter supletori de la regulació de les funcions de la presidència que estem examinant, de manera que les normes específiques de l'òrgan poden excloure el visat del president o de la presidenta de les actes, que serien subscrites en aquest cas pel secretari o la secretària. Si bé l'article 18.2 de la Llei 40/2015, aplicable a totes les administracions públiques, es refereix al vistiplau del president o presidenta sobre l'acta, s'ha d'observar que es tracta de l'esborrany d'acta que s'ha d'enviar a les persones membres de l'òrgan abans d'aprovar-la -"el secretari ha d'elaborar l'acta amb el vistiplau del president", diu el precepte-, sense que hi hagi cap referència al visat de l'acta aprovada pel president o la presidenta.
i) Complir les altres funcions inherents al càrrec.
Funcions que s'han d'establir a la normativa pròpia de l'òrgan o que han de derivar de la mateixa naturalesa del càrrec.
