2. Els principis pressupostaris. Àmbit institucional dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya
2.1 Principis pressupostaris
2.1.1 Definició
Hem d'entendre els principis pressupostaris com les regles o els criteris generals als quals s’han ajustar l’elaboració i l’execució del pressupost. Aquests principis apareixen en la legislació i els més representatius, agrupats per àmbits, són:
- Àmbit formal
- Principi de legalitat i reserva de llei
- Àmbit material
- Principi d'equilibri
- Principi d'unitat i universalitat
- Principi d'especialitat
- Qualitativa
- Quantitativa
- Temporal
- Principi de no afectació dels ingressos
- Àmbit temporal
- Principi d'anualitat
2.1.2 Principi de legalitat i reserva de llei
El principi de legalitat, de competència legislativa, és, sens dubte, el principi pressupostari fonamental. El pressupost és un acte legislatiu, una llei que dona eficàcia i valor jurídic al procés de presa de decisions polítiques i a la seva assignació de recursos econòmics.
El pressupost està finançat amb els diners que aporten tots els ciutadans (a través d'impostos personals o bé a través d'impostos sobre l'activitat empresarial). Atès que l'origen dels fons dineraris són els ciutadans, només aquests poden autoritzar el Govern a elaborar un pla de despesa. El Parlament representa la veu de tots els ciutadans i, per aquest motiu, el Govern ha de presentar el pressupost a la Cambra, perquè els representants dels ciutadans aprovin el pla de despesa mitjançant l'únic mecanisme que es pot utilitzar: una llei. Si el pressupost s'aprovés mitjançant un decret, no estaria autoritzat per la ciutadania que el finança.
La reserva de llei es defineix a l'article 55.2 del Decret 306/2006, de 20 de juliol, pel qual es dona publicitat a la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, on s'especifica que és el Parlament qui ha d'aprovar la llei de pressupostos.
L'article 32 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya disposa el següent:
2. El projecte de llei de pressupostos i tota la documentació complementària s'ha de publicar en el web de la Generalitat amb la finalitat de facilitar-hi l'accés i l'anàlisi i reforçar la transparència de l'activitat pública."
2.1.3 Principi d'equilibri
L'article 27.2 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, estableix que els ingressos i les despeses han d’estar equilibrats en el moment de l’aprovació del pressupost; és a dir, el total de l’estat d’ingressos ha de coincidir amb el total de l’estat de despeses.
La Llei general d’estabilitat pressupostària (Llei 18/2001, de 12 de desembre) i la llei orgànica que la complementa dins l’àmbit autonòmic (Llei orgànica 5/2001, de 13 de desembre), afegeixen el concepte d’"estabilitat", entès com un equilibri entre els ingressos i les despeses no financeres (aquest concepte es tracta en el punt 4.2 L'estabilitat pressupostària de la unitat 4. La consolidació i l'estabilitat pressupostària).
2.1.4 Principis d'unitat i d'universalitat
Principi d'unitat
L'article 212 del Decret 306/2006, de 20 de juliol, pel qual es dona publicitat a la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, estableix que el pressupost de la Generalitat és únic, és a dir, que inclou totes les despeses i tots els ingressos tant dels òrgans que configuren el subsector de la Generalitat (òrgans superiors, departaments i fons no departamentals) com dels ens que configuren tots els altres subsectors (Servei Català de la Salut, ICS i ICASS; entitats autònomes administratives; entitats autònomes comercials i financeres; entitats de dret públic; societats mercantils; consorcis i fundacions).
- Generalitat de Catalunya
- Servei Català de la Salut, ICS i ICASS
- Entitats autònomes administratives
- Entitats autònomes comercials i financeres
- Entitats de dret públic
- Societats mercantils
- Consorcis
- Fundacions
La unitat del pressupost també fa referència al fet que només s'ha d'aprovar un únic pressupost per exercici, de manera que no és possible la presentació de pressupostos complementaris.
L'article 55 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, en la lletra b, parla del principi d’unitat de caixa, materialitzat en la Tresoreria de la Generalitat:
Tot i que cal assenyalar que el principi d'unitat aplicat a la caixa és un principi de gestió de la tresoreria, no del pressupost.
Principi d'universalitat
L'article 212 del Decret 306/2006, de 20 de juliol, pel qual es dona publicitat a la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, i l'article 29.1 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, estableixen que el pressupost de la Generalitat ha d'incloure la totalitat de les despeses i els ingressos de la Generalitat, així com els de les entitats autònomes i empreses públiques.
2.1.5 Principi de no afectació dels ingressos
L'article 8 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, estableix el següent:
2.1.6 Principi d'especialitat
El principi d’especialitat, recollit en el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya (art. 35.1 i 2, i 38.1), expressa les limitacions que el poder legislatiu imposa al poder executiu:
Especialitat qualitativa
Els crèdits pressupostaris únicament es poden utilitzar amb la finalitat per a la qual s’han aprovat, és a dir, per a la naturalesa de la seva destinació (material d'oficina, aigua, manteniment, etc.).
Especialitat quantitativa
Els crèdits tenen caràcter limitador. No es poden adquirir compromisos de despesa per un import superior als imports consignats a cada crèdit pressupostari. Per "crèdit pressupostari" cal entendre cadascun dels conjunts de partides que compleixen les regles que determina l'article 5 de la Llei 2/2023, del 16 de març, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023, les quals permeten vincular els imports dotats a cada partida pressupostària per formar un crèdit pressupostari o una bossa de vinculació (el concepte de "crèdit pressupostari" o "bossa de vinculació" s'explica a la unitat 5).
L'article 35.2 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya assenyala que:
Especialitat temporal
L'article 38.1 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya disposa que:
2.1.7 Principi d'anualitat
L'article 21.1 de la Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de finançament de les comunitats autònomes, determina el principi d’anualitat:
A l'últim, l'article 28 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, assenyala que:
a) Els drets liquidats durant aquell any mateix, encara que procedeixin d’exercicis anteriors.
b) Les obligacions reconegudes fins al 31 de gener de l’any següent, corresponents a qualsevol mena de despeses efectuades abans d’acabar l’exercici pressupostari amb càrrec als crèdits respectius."
2.2 Àmbit institucional: els subsectors
2.2.1 Introducció
L'àmbit institucional dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya fa referència al conjunt d'organismes, institucions i òrgans que intervenen en la gestió i l'aprovació del pressupost públic de la Generalitat de Catalunya, configurat pels departaments del Govern i els fons no departamentals, pels òrgans superiors i també pel conjunt d'entitats públiques de diverses tipologies jurídiques que formen part del sector públic de la Generalitat de Catalunya.
L'article 212 del Decret 306/2006, de 20 de juliol, pel qual es dona publicitat a la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, determina l’àmbit institucional dels pressupostos de la Generalitat:
A efectes pressupostaris, aquesta dependència es concreta en el criteri objectiu de participació majoritària de la Generalitat en el capital de les entitats. També en formen part algunes entitats no majoritàries classificades AP-SEC.
↑ 2.2 Àmbit institucional: Els subsectors | ↑ Índex de la unitat
2.2.2 Els subsectors
Per tenir una visió de conjunt, el pressupost es presenta per subsectors o bé per agrupacions departamentals. Els subsectors estan formats per vuit conjunts d'entitats del mateix tipus jurídic o similar.
L'article 2 de l'Ordre ECF/196/2024, de 27 d'agost, per la qual es dicten les normes per elaborar els pressupostos de la Generalitat de Catalunya per a l'any 2025, determina perfectament l'àmbit institucional dels pressupostos de la Generalitat:
- a) L'Administració de la Generalitat, en la qual s'inclouen el Parlament i els organismes estatutaris i consultius que no disposen de pressupost propi, els departaments del Govern i els fons pressupostaris no departamentals.
- b) Les entitats autònomes de caràcter administratiu i el Servei Català de la Salut.
- c) L'entitat autònoma de caràcter comercial, el Diari Oficial i de Publicacions de la Generalitat de Catalunya.
- d) Les entitats de dret públic sotmeses a l'ordenament jurídic privat i les entitats assimilades a efectes pressupostaris.
- e) Les societats mercantils en què la Generalitat participa d'una manera total o majoritària.
- f) Els consorcis amb participació majoritària de la Generalitat, altres consorcis adscrits i les entitats assimilades.
- g) Les fundacions amb participació total o majoritària de la Generalitat i les adscrites a l'Administració de la Generalitat.
Es considera que la participació de la Generalitat en una societat mercantil és majoritària quan aquesta, directament o indirectament, té una participació de més d'un 50% del seu capital o disposa de la majoria dels drets de vot en els seus òrgans de govern.
Pel que fa als consorcis i les fundacions, es considera que la participació de la Generalitat és majoritària quan es disposa de la majoria, directa o indirecta, dels drets de vot en els òrgans de govern o en el patronat. A aquest efecte, no computen els drets de vot dels membres que designa el mateix òrgan de govern o patronat. Es consideren consorcis i fundacions adscrits els que, d'acord amb els seus estatuts o la normativa vigent, estan adscrits a l'Administració de la Generalitat.
2.2 Els pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2025 han d'incloure, en un annex específic, els pressupostos de les altres entitats que, tot i no estar participades de manera total o majoritària per la Generalitat, han estat classificades dins del sector Administració pública de la Generalitat, d'acord amb la metodologia del Sistema Europeu de Comptes Nacionals i Regionals de la Unió Europea (SEC), llevat de les universitats públiques presencials i els ens que en depenen."
El subsector Generalitat
El subsector Generalitat és format per tots els departaments del Govern, els òrgans superiors de la Generalitat i els fons no departamentals, que són seccions pressupostàries que contenen despeses transversals a diversos departaments o despeses que per la seva naturalesa no es poden assignar a les competències d’un departament concret i, per tant, han de figurar en el pressupost com a seccions pressupostàries no departamentals.
Una característica del subsector Generalitat és que és format per tants estats de despesa com organismes el componen i només un únic estat d'ingressos, del qual és responsable el conseller o la consellera competent en matèria de pressupostos. En la imatge següent es mostra l'estructura del pressupost de la Generalitat: un únic estat d'ingressos i un estat de despesa per a cada òrgan superior, departament i fons no departamental.
Subsector de les entitats autònomes administratives i CatSalut
Les entitats del subsector de les entitats autònomes administratives i el CatSalut estan regulades mitjançant el dret públic. Quant a les activitats, les diferents entitats autònomes administratives efectuen tasques de naturalesa administrativa per compte del departament al qual estan adscrites, que és el titular de la competència.
Subsector de les entitats autònomes comercials
Les entitats dels subsectors de les entitats autònomes comercials, les entitats de dret públic i assimilades i les societats mercantils, estan regulades mitjançant el Decret legislatiu 2/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei 4/1985, del 29 de març, de l'Estatut de l'empresa pública catalana. Aquestes entitats tenen personalitat jurídica pròpia diferenciada i efectuen, en règim de dret privat, activitats de naturalesa industrial, comercial o financera en condicions comparables amb les de mercat. Tanmateix, dins del subsector de les entitats de dret públic i als efectes exclusivament pressupostaris, s’hi ha inclòs també els ens públics, les normes de creació dels quals no estableixen de forma expressa que efectuen l’activitat en règim de dret privat però, en general, presenten característiques assimilables a les del subsector de què formen part.
Subsector de les entitats de dret públic
Subsector de les societats mercantils
Subsector dels consorcis
Està integrat pels consorcis amb participació majoritària de la Generalitat. Els consorcis són ens públics constituïts en el marc dels convenis de col·laboració formalitzats amb altres administracions o entitats públiques o privades sense ànim de lucre per complir finalitats d’interès públic o d’utilitat social. Tenen personalitat jurídica pròpia diferenciada i actuen sotmesos plenament al dret públic.
Subsector de les fundacions
Està constituït per les fundacions amb participació majoritària de la Generalitat. Correspon a aquestes entitats l'execució d’activitats de foment o de caràcter social que no puguin ser prestades directament per l’Administració o pels seus ens autònoms administratius. Les fundacions del sector públic de la Generalitat es regeixen per la legislació catalana de fundacions.
↑ 2.2 Àmbit institucional: Els subsectors | ↑ Índex de la unitat
2.2.3 Les agrupacions
Les entitats incloses en els pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023 també es presenten reunides en agrupacions, formades cadascuna per un departament i totes les entitats que té adscrites, que permet tenir una visió completa del conjunt de despeses que es gestionen sota la responsabilitat d’un departament. En els pressupostos de la Generalitat de Catalunya es defineixen catorze agrupacions departamentals (una per a cadascun dels departaments) i dues agrupacions específiques, formades pel conjunt dels òrgans superiors i altres òrgans i pel conjunt de fons no departamentals.
↑ 2.2 Àmbit institucional: Els subsectors | ↑ Índex de la unitat
