Unitat 1. Fonaments legals dels instruments d'ordenació del personal
Els instruments d'ordenació de personal són les eines que permeten estructurar l'ocupació pública per poder prestar correctament serveis públics. Els més importants són la plantilla, la relació de llocs de treball (RLT) i l'oferta pública d'ocupació. Es recomana la consulta dels continguts bàsics referents a aquesta temàtica exposats en la documentació de la formació Recursos humans per a l'Administració local. En les unitats següents s'aprofundirà en la plantilla i la RLT.
1.1 Fonaments de dret a tenir en compte en l’elaboració i l'aprovació de la relació de llocs de treball i la plantilla de personal
1.1.1 Plantilla
La plantilla és un instrument tècnic d'ordenació de les places de caràcter permanent necessàries per portar a terme totes les activitats i els serveis atribuïts a una administració pública, agrupades en cossos, escales o categories.
Normativa que regula el contingut i el procediment d'aprovació i modificació de la plantilla de personal (articles de referència):
- Article 90.1 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local.
Tot seguit, trobareu la normativa relacionada amb el procediment d’aprovació i/o modificació:
- Articles 22.2.i i 22.4 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, que estableix que el ple és l’òrgan competent i té una competència indelegable.
- Articles 162 i següents del Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’hisendes locals. La plantilla s'aprova conjuntament amb el pressupost municipal.
En el Codi de funció pública trobareu actualitzada la normativa a què s'ha fet referència.
↑ 1.1 Fonaments de dret a tenir en compte en l’elaboració i l'aprovació de la RLT i la plantilla de personal |
↑ Índex de la unitat
1.1.2 Relació de llocs de treball
La relació de llocs de treball (RLT) és l’instrument tècnic a través del qual es du a terme l’ordenació del personal, d’acord amb les necessitats dels serveis, i s’estableixen els requisits per desenvolupar cada lloc de treball.
Els articles i la normativa que estableixen el règim regulador de la RLT, quant als continguts mínims i el procediment d'aprovació i modificació, són els següents:
- Article 90.2 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local.
Procediment d’aprovació i/o modificació
No hi ha cap norma legal que reguli el procediment a seguir de manera reglada i sistemàtica. Tanmateix, en tractar-se d'un acte complex, d'acord amb la doctrina i la pràctica diària de les entitats locals, hi ha força consens per establir que els passos a seguir per aprovar la RLT són els següents:
1. Descripció, valoració i classificació.
a) La descripció d'un lloc de treball consisteix a determinar objectivament el conjunt de tasques, activitats o funcions que té assignades i les condicions en què es duen a terme, amb independència del titular del lloc o persona que l'hagi d'ocupar.
b) La valoració dels llocs de treball consisteix en un procés d'aplicació d'una sèrie de tècniques que ens permeten assignar un valor a cada lloc considerat individualment i, posteriorment, efectuar una ordenació quantitativa de tots els llocs d'una administració segons el valor assignat.
c) Classificació dels llocs de treball. Un cop valorats els llocs, s'agrupen en una sèrie de nivells o intervals de manera que s'assigna el mateix valor final a tots els que quedin en un mateix interval.
2. Negociació col·lectiva: articles 33.1, 34.7, 37.1 i 37.2 del Decret legislatiu 5/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Estatut bàsic de l’empleat públic.
El contingut de la RLT afecta tot un seguit d'aspectes que tenen incidència en les condicions de treball dels empleats públics i, per tant, necessiten negociar-ho amb la representació del personal. Així, dins del contingut mínim de la RLT, que ha de ser objecte de negociació, trobem: les retribucions complementàries, la jornada i l'horari, la titulació i els requisits d'accés, la forma de provisió i altres qüestions que afecten la prevenció de riscos laborals. Totes aquestes matèries, de contingut obligatori en la RLT, fan que sigui imprescindible incloure com a tràmit en el procediment d'elaboració i aprovació de la RLT la negociació amb la representació del personal.
3. Informe de la secretaria general article 3.3.d)6è del Reial decret 128/2018 i informe d'intervenció: article 7.1.a del Reial decret 424/2017.
4. Audiència / informació pública. Tornarem sobre aquest tema quan es tracti la naturalesa jurídica d'aquests instruments en l'apartat 2 d'aquesta mateixa unitat, en què s'aprofundirà en el règim legal de la RLT.
5. Aprovació per part del ple: articles 22.2.i, 22.4 i 127.1.h de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, que estableix que el ple és l’òrgan competent i és una competència indelegable. En els municipis de gran població la competència és de la junta de govern local.
6. Publicació: de conformitat amb l'article 283.4 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, s'ha de publicar al BOP i al DOGC.
↑ 1.1 Fonaments de dret a tenir en compte en l’elaboració i l'aprovació de la relació de llocs de treball i la plantilla de personal |
↑ Índex de la unitat
1.2 Aspectes jurídics i preguntes freqüents en el procés d'elaboració de la plantilla i la relació de llocs de treball
En aquest apartat es desenvoluparan diversos aspectes jurídics de caràcter pràctic que tenen una incidència clara en el procés d'elaboració i aprovació de la RLT i la plantilla de personal.
1.2.1 Naturalesa jurídica de la plantilla i la relació de llocs de treball
Totes dues tenen naturalesa jurídica d'acte administratiu:
- Tradicionalment es considerava que la plantilla tenia naturalesa de disposició general o reglament organitzatiu. Però la interpretació del Tribunal Suprem en dos dels seus actes ATS de 12 de juny de 2014 (Rec. 3987/2013) i de 5 de febrer de 2015 (Rec. 1955/2013), estableix clarament que la plantilla no té la consideració de disposició de caràcter general, sinó d'acte administratiu.
Respecte de la RLT, la Sentència del Tribunal Suprem de 5 de febrer de 2014, Rec. 2986/2012, FJ 4, estableix que la RLT no és una disposició de caràcter general, sinó un acte administratiu.
La consideració d'acte administratiu té una sèrie de conseqüències rellevants:
- El sistema de recurs contra la plantilla i la RLT és el mateix que contra qualsevol acte administratiu. Atès que són aprovats pel ple municipal i que els actes administratius dictats per aquest òrgan exhaureixen la via administrativa, es pot interposar recurs administratiu potestatiu de reposició o bé directament recurs judicial davant els jutjats contenciosos de la província on està ubicada l'entitat local que ha aprovat l'instrument d'ordenació corresponent.
- La impugnació judicial de les plantilles i la RLT passa a ser competència dels jutjats contenciosos administratius i no dels tribunals superiors de justícia (que són els competents per conèixer contra els recursos judicials davant les disposicions generals), i impossibilita la interposició de recursos indirectes contra aquests, ja que no es tracta d'una disposició de caràcter general.
L'altre efecte rellevant és que, com a acte administratiu, no cal fer un tràmit d'audiència amb caràcter previ a l'aprovació, que sí que cal en el cas de les disposicions de caràcter general. Tot i que aquest és el parer majoritari de la doctrina, es poden observar posicions que consideren que cal fer aquest tràmit d'audiència amb caràcter previ.
El fet que no s'hagi de fer el tràmit d'audiència no significa que els empleats públics de la corporació no tinguin dret d'accés a l'expedient d'aprovació ja que, en virtut de l'article 53.1.a de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de procediment administratiu comú, un empleat públic té la condició d'interessat en la tramitació i l'aprovació de la RLT i, com a tal, té dret d'accés i còpia a l'expedient administratiu d'aprovació.
Respecte del dret d'accés al contingut de les RLT, s'ha pronunciat recentment el Tribunal Suprem, que reconeix el dret d'accés de la junta de personal d'una administració pública, que sol·licitava que se li facilités còpia de la RLT actualitzada amb els llocs de treball amb menció expressa de les condicions retributives, categoria professional, forma de provisió, situació del lloc de treball, nom de l'ocupant i ubicació física del lloc, així com les vacants, en aplicació de la Llei de transparència. Podeu consultar el text complet de la sentència en aquest enllaç.
↑ 1.2 Aspectes jurídics i preguntes freqüents en el procés d'elaboració de la plantilla i la relació de llocs de treball |
↑ Índex de la unitat
1.2.2 Diferència entre plaça i lloc de treball
Un dels problemes habituals en la gestió dels recursos humans és distingir plaça de lloc de treball.
Podem definir la "plaça" com la part o l'element integrant de la plantilla. És la determinació estructural específica en funció del grup de classificació, identifica la condició funcionarial i de funcionari, i l'adscriu a una escala, subescala, classe o categoria o personal laboral o eventual.
Podem definir "lloc de treball" com la unitat mínima operativa que, amb caràcter objectiu, s'identifica en una estructura administrativa, on s'especifiquen les funcions, les responsabilitats, les condicions de treball i les relacions funcionals d'un lloc de treball per conèixer-ne l'actuació i el rendiment esperats i les necessitats de selecció i formació.
En el quadre següent s'enumeren els principals elements que permeten diferenciar-los:
| PLAÇA | LLOC |
|---|---|
| Té caràcter subjectiu, està vinculada al funcionari/ària. | Té caràcter objectiu: vinculat a les tasques i les funcions concretes del funcionari/ària. |
| Està relacionada amb els grups de classificació i titulació. | No està connectada directament amb la possessió d’un títol acadèmic. |
| Està relacionada amb els grups de classificació de les retribucions bàsiques. | Està relacionada amb els grups de classificació de les retribucions complementàries. |
| La condició de funcionari s’adquireix amb la presa de possessió de la plaça. L’adquisició de la plaça és prèvia a la del lloc. | El lloc de treball s’adquireix un cop obtinguda la plaça, i és posterior a aquesta. |
| Està lligada a l’estructura legal d'escales, subescales, classes i categories. | Està lligada a la RLT. |
| Exigeix l’existència d’un lloc. | No exigeix necessàriament una plaça a la plantilla estructural. |
| L’obtenció de la plaça no està connectada de forma concreta amb un lloc. | Està connectat de forma directa al treball a realitzar. |
| La carrera administrativa es realitza a través de la promoció interna. | La carrera administrativa es realitza a través de la promoció professional. |
↑ 1.2 Aspectes jurídics i preguntes freqüents en el procés d'elaboració de la plantilla i la relació de llocs de treball |
↑ Índex de la unitat
1.2.3 La negociació col·lectiva en el procés d'aprovació de la relació de llocs de treball i la plantilla
En el cas de la plantilla de personal, la Sentència de 9 d'abril de 2014 (Rec. 514/2013) del Tribunal Suprem (Sala Contenciosa Administrativa, Secció 7) exposa el següent:
"Es constata que, enfront de la RLT, la plantilla té un àmbit més reduït. No determina les característiques essencials del lloc, ni els requisits per ocupar-lo. La finalitat és predominantment d'ordenació pressupostària, que, en principi, l'eximeix de negociació sindical. Es tracta d'estructurar les places dels diferents cossos i escales […]. És palès que les places i els llocs de treball no són conceptes equivalents. Les condicions de treball de cada lloc es fixen en les relacions de lloc de treball, que indiquen les corresponents retribucions específiques, mentre que en les plantilles de personal s'especifica la denominació de la plaça, el seu número, grup o escala, subescala, classe i categoria, qüestions que no s'inclouen dins del que disposa l'article 37 de l'EBEP."
Aquesta interpretació ha estat seguida pels tribunals, per exemple, entre moltes altres, trobem la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (Sala Contenciosa, Secció 4), de 27 de novembre de 2019, Rec. 19/2019 en els mateixos termes.
En el cas de la RLT, dins del seu contingut obligatori hi ha tot un munt de matèries establertes en l'article 37.1 del TREBEP com matèries objecte de negociació. Per tant, és obligatori negociar l'aprovació i la modificació de la RLT en tot allò que els afecti.
Un cop establerta l'obligació de negociació, és important saber quina de les diferents taules de negociació en té la competència. La taula general de negociació de condicions comunes (art. 36.3 del TREBEP) és la que en principi seria la competent, és més, es tendeix que aquesta taula general de negociació negociï la totalitat de la RLT i aparti la resta de taules de negociació, però no totes les matèries de la RLT es poden negociar en la taula general de negociació de condicions comunes.
Cada cop més trobem pronunciaments judicials que la limiten en funció del personal afectat. Així, si per exemple s'ha de valorar el lloc de treball d'agent de policia local (on tots els llocs de treball estan reservats a personal funcionari), la competència és de la taula de negociació de condicions del personal funcionari (art. 34 del TREBEP). Aconsello la lectura de la recent Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Cantàbria de 17 de juliol de 2020, sobre aquest tema.
↑ 1.2 Aspectes jurídics i preguntes freqüents en el procés d'elaboració de la plantilla i la relació de llocs de treball |
↑ Índex de la unitat
1.2.4 La classificació d'un lloc de treball en dos subgrups diferents
Un dubte típic en l'elaboració d'una RLT és si és possible adscriure un lloc de treball de manera indistinta a dos grups de classificació diferents dels que estableix amb caràcter general l'article 76 del TREBEP, o el que popularment anomenem "llocs barrats". Recentment, el Tribunal Suprem s'ha pronunciat respecte d'aquesta qüestió en la Sentència 44/2021, de 21 de gener de 2021, Sala Contenciosa, Secció 4, Rec. 1780/2019.
Aquesta Sentència estableix que, en cas que la normativa autonòmica de desenvolupament no estableixi cap prohibició o limitació respecte d'aquest tema, és perfectament vàlid i possible que una RLT estableixi la possibilitat que un lloc de treball sigui adscrit indistintament a dos grups/subgrups de classificació. En el cas de Catalunya, cap de les normes reguladores en matèria de funció pública estableixen cap limitació.
De totes maneres, cal tenir present que les tasques assignades al lloc de treball puguin ser realitzades en igualtat de condicions amb independència del subgrup de classificació. Així, en cap cas un lloc de treball d'advocada/ada pot ser adscrit a cap altre grup que no sigui el subgrup A1.
↑ 1.2 Aspectes jurídics i preguntes freqüents en el procés d'elaboració de la plantilla i la relació de llocs de treball |
↑ Índex de la unitat
1.2.5 La forma de provisió dels llocs de treball
La forma de provisió és un dels continguts que han de figurar a la RLT. L'article 79 del TREBEP estableix que el sistema ordinari de provisió dels llocs de treball és el sistema de concurs. L'article 80 del TREBEP disposa també l'existència del sistema de lliure designació, però només per a llocs de treball amb una especial responsabilitat i confiança, i és un sistema de provisió extraordinari.
Cal motivar expressament les raons per les quals un lloc de treball es pot proveir pel sistema de lliure designació i deixar-ne constància en l'expedient.
Per tant, no es poden fer determinacions genèriques o únicament vinculades a l'assignació d'un determinat complement de destinació, encara que sigui molt elevat. Així s'ha establert en múltiples sentències, com la STS de 28 febrer de 2012, Rec. 7147/2010.
↑ 1.2 Aspectes jurídics i preguntes freqüents en el procés d'elaboració de la plantilla i la relació de llocs de treball |
↑ Índex de la unitat
1.2.6 La problemàtica del requisit de titulació en les professions regulades
Sobre aquest assumpte recomanem la lectura d'aquest apartat del Curs de formació bàsica, per tal d'aprofundir sobre els requisits de titulació dels llocs de treball.
Una qüestió que acostuma a ser especialment problemàtica en l'elaboració d'una RLT és establir les titulacions necessàries per accedir a un determinat lloc de treball. Amb la implantació dels estudis universitaris derivats de l'aprovació del Pla Bolonya i la implantació de l'Espai Europeu d'Ensenyament Superior, van augmentar, i és especialment problemàtic en el cas de les professions regulades, i si es pot demanar estar en possessió del màster habilitant.
Una professió es considera regulada quan per exercir-la s'exigeix una titulació determinada, haver superat exàmens especials (per exemple, exàmens estatals) i/o inscriure's en un òrgan professional per exercir-la.
Aquesta qüestió ha estat resolta per la STS 1410/2020, de 27 d'octubre de 2020, Sala Contenciosa, Secció 4, que resol una impugnació per accedir a places d'enginyer superior en considerar que no era necessari disposar de la titulació de màster, ja que l'article 76 del TREBEP no ho disposa.
S'hi estableix, de manera clara, que quan el lloc de treball tingui assignades tasques d'una professió regulada que requereixi estar en possessió de màster universitari, cal demanar-ho com a requisit i, per tant, cal adaptar les fitxes de llocs de treball a aquesta circumstància.
↑ 1.2 Aspectes jurídics i preguntes freqüents en el procés d'elaboració de la plantilla i la relació de llocs de treball |
↑ Índex de la unitat
