Unitat 2. Instruments d'ordenació
En aquesta unitat exposarem a grans trets els aspectes a tenir en compte en l’ordenació dels recursos humans a les administracions locals, amb l’exposició dels dos instruments que formen part de l’objecte d’aquest curs, la plantilla i la RLT.
Trobareu descrits els diferents instruments d'ordenació dels recursos humans a les administracions locals al material del Curs de recursos humans per a l'Administració local ( continguts referents a la plantilla de personal i a la RLT en el curs de formació oberta de l'EAPC. Tot seguit, analitzarem dos dels principals instruments: la plantilla de personal i la RLT.
2.1 La plantilla de personal
2.1.1 Funcions principals de la plantilla de personal
La plantilla té tres funcions principals:
Pressupostària
La plantilla recull la totalitat de places existents amb la seva dotació pressupostària. La plaça comporta inexcusablement l'existència de dotació en el capítol I de despeses dels pressupostos municipals per a cada exercici econòmic, en els termes que disposa el Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s'aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals.
L'elaboració de la plantilla municipal es produeix amb la confecció de l'esborrany tècnic del capítol I dels pressupostos municipals. Aquest document ha d’incloure, no només el nombre, la classe i el subgrup de pertinença de les places existents en l'organització, sinó també els recursos econòmics necessaris per fer front a les despeses de personal associades (cost de retribucions bàsiques i complementàries, despeses de seguretat social), que es materialitzen, en aquest document, com a dotacions pressupostàries.
El document s’ha d’ajustar necessàriament al que disposi la corresponent llei de pressupostos generals de l'Estat, sens perjudici de recollir, a títol estrictament orientatiu, les determinacions del projecte de llei que pugui estar en fase de tramitació parlamentària en el moment de l'elaboració.
De selecció
A través de l’ordenació esmentada, aquestes places s'han d'incloure en les respectives ofertes públiques d’ocupació. L’article 75.1 del TREBEP estableix aquesta obligació d’agrupar els funcionaris en cossos, escales, especialitats o altres sistemes que incorporin competències, capacitats i coneixements comuns acreditats a través d’un procés selectiu.
Per saber quines places podem incloure en l'oferta pública d'ocupació, cal tenir present la taxa de reposició que estableix la llei de pressupostos generals de l'Estat. Aquest any 2021 la trobem en l’article 19.U.7 de la Llei 11/2020, de 30 de desembre, de pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2021.
La taxa de reposició d'efectius és una mesura que incorpora la llei de pressupostos generals de l'Estat de cada any, amb l'objectiu de limitar la incorporació de personal fix a l'Administració pública. La taxa és un percentatge que s'aplica sobre el nombre que resulta de fer l'operació següent: nombre d'empleats fixos que durant l’exercici pressupostari anterior van deixar de prestar serveis a l’administració de què es tracti, menys el nombre d'empleats fixos que s'hi van incorporar.
D'ordenació
Totes les places incloses en la plantilla han de ser classificades dins de les escales, subescales, classes i categories establertes en els articles 169-175 del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local, que són les següents:
- Escala d'administració general: hi pertanyen les places que tinguin per objecte l'acompliment de funcions comunes a l'exercici de l'activitat administrativa, de caràcter predominantment burocràtic. En aquesta escala s'enquadren les subescales següents:
- Tècnica: tasques de gestió, estudi i proposta de caràcter administratiu de nivell superior.
- De gestió: tasques de suport a les funcions de nivell superior.
- Administrativa: tasques administratives, normalment de tràmit i col·laboració.
- Auxiliar: tasques de mecanografia, taquigrafia, despatx de correspondència, càlcul senzill, maneig de màquines, arxiu de documents i altres de similars.
- Subalterna: tasques de vigilància i custòdia interior d'oficines, així com missions de consergeria o altres d'anàlogues.
- Escala d'administració especial: s'hi enquadren les places que tinguin atribuït l'acompliment de les funcions que constitueixen l'objecte peculiar d'una carrera, professió, art o ofici, amb les subescales següents:
- Subescala tècnica: places que tinguin assignat el desenvolupament de tasques que són objecte d'una carrera per a l'exercici de la qual les lleis exigeixen estar en possessió de determinats títols acadèmics o professionals. S'hi enquadren, en atenció al caràcter i nivell del títol exigit, places de tècnics superiors, mitjans i auxiliars. Cada classe, al seu torn, pot comprendre diferents branques i especialitats.
- Subescala de serveis especials: s'hi agrupen les places que tinguin assignat el desenvolupament de tasques que requereixin una aptitud específica, per a l'exercici de la qual no s'exigeixi, amb caràcter general, la possessió de títols acadèmics o professionals determinats.
En la subescala de serveis especials, com assenyala la llei, sens perjudici de les peculiaritats de cada corporació, es consideren les classes següents:
a) Policia local i els seus auxiliars
b) Servei d'extinció d'incendis
c) Places de comeses especials
d) Personal d'oficis.
En aquest punt és aplicable el que disposa l’article 76 i la disposició transitòria tercera del TREBEP respecte als diferents grups de classificació, als quals remetem en l'explicació ampliada del punt 2.1.2 d'aquesta unitat.
2.1.2 L’ordenació de les places incloses en la plantilla de personal
Passarem a analitzar alguns supòsits especials vinculats a la problemàtica de la titulació d’accés a les diferents places, que afecten l'ordenació de les places de la plantilla de personal. Per comprendre millor els continguts d'aquest mòdul, es recomana la lectura i la consulta prèvia de l'apartat Requisits de titulació del Curs virtual bàsic de gestió de recursos humans.
Ja hem comentat a la unitat anterior la problemàtica de les professions regulades. En aquest cas cal tenir present que totes les titulacions universitàries després de l’aprovació del Pla Bolonya tenen igualtat en la càrrega lectiva, i que la diferència entre l’A1 i l’A2, d’acord amb l’article 76, és donada pel nivell de responsabilitat de les funcions que s’han d’exercir i de les característiques de les proves d’accés.
L'entrada en vigor de les noves titulacions de formació professional pot crear confusions en la classificació de les places. Un altre problema comú és a quines places es pot accedir amb les titulacions de la nova formació professional establerta per la Llei orgànica 2/2006, d’educació (art. 39.4). La titulació de primer cicle (l’antiga FP1) només permetia l’accés a places del subgrup C2, i es requeria la titulació de segon cicle (FP2) per accedir a places del subgrup C1.
L’EBEP ho va modificar per potenciar les titulacions vinculades a la nova formació professional, tal com disposa l’article 76 del TREBEP en els termes següents:
El que s'ha explicat fins ara té una incidència directa en els llocs de treball de la policia local. La disposició addicional setena de la Llei 16/1991 (introduïda per la Llei 3/2015, de l'11 de març), va modificar el subgrup de classificació dels agents i caporals de la policia local, en passar-los a incloure dins del subgrup C1, a efectes administratius de caràcter econòmic.
El fet que la modificació ho sigui només a efectes administratius de caràcter econòmic suposa que les titulacions per a l’accés siguin exactament les mateixes que abans d’aquesta modificació legal, per tant es requereix la titulació de graduat en ESO per accedir-hi, sense que es pugui requerir una titulació superior tot i els efectes administratius exposats (que són principalment econòmics).
És rellevant remarcar també que, conformement a l’Ordre ECD/405/2014, de 12 de març, i l'Ordre EDU 272/2008, de 23 maig, la categoria d’agent de la policia local (que tingui el títol de graduat en ESO més el Curs de formació bàsica per a policies de l’ISPC) equival al títol de tècnic de formació professional, que permet accedir a places de l’escala intermèdia (sergent) en els processos de promoció interna.
2.2 La relació de llocs de treball
La RLT, com a expressió ordenada del conjunt de llocs de treball que pertanyen a una entitat local, inclou la totalitat dels existents a l'organització i correspon tant a funcionaris com al personal eventual i laboral. La RLT és l'instrument tècnic a través del qual es fa l’ordenació de personal, d’acord amb les necessitats dels serveis, i especifica els requisits per al desenvolupament de cada lloc de treball. La RLT és conseqüència directa de l’exercici de les potestats públiques d’autoorganització i planificació atribuïdes a les entitats locals.
2.2.1 El lloc de treball. Tipologies de llocs de treball
La doctrina ha definit el lloc de treball com:
- La unitat bàsica d’estructura: el lloc de treball constitueix la unitat mínima operativa que, amb caràcter objectiu, s'identifica en una estructura administrativa.
- El conjunt de funcions i tasques.
- El conjunt de funcions, tasques i responsabilitats.
- L’element bàsic o elemental i indivisible en qualsevol organització del treball que agrupa una sèrie de funcions, tasques o responsabilitats.
Com a classes de llocs podem trobar els següents:
- Llocs creats per disposició legal i, per tant, d’existència preceptiva; per exemple, els llocs dels funcionaris d’habilitació nacional.
- Singulars, no singulars, base i comandament genèrics.
- Lloc base: lloc de treball que no té atribuïdes funcions específiques més enllà de les que corresponen genèricament al cos, escala o categoria professional al qual s’adscriu.
- Lloc de comandament: lloc de treball així classificat en la RLT que es caracteritza pel fet d’exercir, entre altres funcions, les de comandament sobre altres òrgans, unitats o persones que hi estan adscrits, d’acord amb el principi de jerarquia.
- Lloc singular: lloc de treball així classificat en la RLT de personal funcionari que es diferencia de la resta de llocs perquè el seu desenvolupament exigeix tècniques o responsabilitats especials i pel fet de no disposar d’un nombre significatiu d’efectius.
- Lloc no singular: lloc de treball que no s’individualitza o no es distingeix de la resta de llocs de treball inclosos en la RLT.
Llocs en funció del règim jurídic de l'ocupant: funcionaris i laborals
Una qüestió rellevant és quins llocs poden ser ocupats per personal laboral i quins per personal funcionari. Amb caràcter general, els llocs de treball a l’Administració local i els seus organismes autònoms han de ser ocupats per personal funcionari. Només poden ser ocupats per personal laboral els que estableix expressament l’article 30 del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, que és un llistat tancat.
Hi ha una interpretació jurisprudencial molt consolidada que no permet que el lloc de treball pugui ser ocupat indistintament per personal funcionari i laboral, per exemple les STS de 14 juliol de 1993 (Rec. 2150/1991), la STSJ d'Astúries 174/2014, de 10 març de 2014 (Rec. 565/2012) i la STSJ de Galícia 312/2016, de 11 maig de 2016 (Rec. 309/2015), entre d'altres.
2.2.2 Continguts, funcions i finalitats de la relació de llocs de treball
a. Ordenació
La RLT ordena els llocs de treball destinats a tot tipus de personal, però no cal incloure els llocs de tasques de caràcter no permanent. També n'estableix la denominació, que es pot fixar de manera discrecional, i les característiques essencials: la posició orgànica del lloc i la jornada i els horaris de treball.
b. Creació, modificació i supressió dels llocs de treball
La RLT és l’instrument a través del qual es creen, es modifiquen i se suprimeixen els llocs de treball. Els canvis de la RLT sempre s'han de motivar i han de ser objecte de negociació col·lectiva prèvia.
c. Estableix les retribucions complementàries dels llocs de treball
S’estableixen el complement de destinació i el complement específic de cadascun dels llocs de treball que formen la RLT.
c.1. Complement de destinació
Els criteris per establir-lo són l’especialització, la responsabilitat, la competència i el comandament, així com la complexitat territorial i funcional (art 3.2 del Reial decret 861/1986). Cal tenir present les dues regles següents:
- L'assignació de nivells s'ha de fer de manera que, en tot cas, el nivell de complement de destinació d'un lloc de treball sigui superior al que correspongui a qualsevol altre subordinat a aquest.
- Els intervals dels nivells de llocs de treball dels funcionaris de l’Administració local són en cada moment els que s’estableixin per als funcionaris de l’Administració de l’Estat. Actualment són els següents, d’acord amb el Reial decret 364/1995:
| Grup | Reial decret 364/1995 |
|---|---|
| Reglament de provisió AGE | |
| A1 | 20 - 30 |
| A2 | 16-26 |
| B | - |
| C1 | 11-22 |
| C2 | 9-18 |
| AP | 7-14 |
c2. Complement específic
Els factors per establir el complement específic són l’especial dificultat tècnica, el grau de dedicació, la responsabilitat, la incompatibilitat, la perillositat o la penositat. Requereix la prèvia valoració del lloc de treball i només es pot atribuir un complement específic a cada lloc de treball, però la quantitat corresponent pot variar en funció d’aquests factors.
d. Defineix el grup, la categoria professional i el règim jurídic aplicable per als llocs de caràcter laboral
Tal com consten a la plantilla, recordeu el que s'ha comentat a la unitat 1 respecte dels llocs barrats o d’adscripció indistinta a dos grups de classificació.
e. Estableix la forma de provisió del lloc de treball
El concurs és la forma ordinària de provisió dels llocs de treball. Recordeu el que s'ha exposat a la unitat 1 respecte de l’establiment de la lliure designació i el seu caràcter de sistema extraordinari. En cas que els llocs de treball estiguin oberts a la mobilitat interadministrativa, cal especificar-ho en aquest apartat de la RLT.
f. Altres requisits
Es pot exigir el compliment d'altres requisits específics que guardin relació objectiva i proporcionada amb les funcions assumides i les tasques a exercir. En tot cas, s'han d'establir de manera abstracta i general, d'acord amb l'article 56.3 del TREBEP.
Com a exemple, la nacionalitat espanyola, per als llocs que directament o indirectament impliquen una participació en l'exercici del poder públic o en funcions que tenen per objecte la salvaguarda dels interessos de l'Estat o de les administracions públiques (art. 56.1.a del TREBEP). Podem esmentar també els carnets de conduir o d’altra mena (com ara la manipulació de productes fitosanitaris), o coneixements específics de català d'un nivell superior a l'establert amb caràcter general per accedir a la funció pública.
La jurisprudència determina que no és un dels continguts que han de figurar en la RLT.
STS de 10 febrer de 2010 (Rec. 5482/2006):
- No és preceptiu que les funcions figurin en la RLT.
STS de 30 de desembre de 2015 (Rec. 2555/2014):
- Inadmet la impugnació de la RLT en recurs de cassació.
- Les funcions concretes i específiques de cada lloc no han de figurar necessàriament en els instruments d’organització i funcionament dels òrgans administratius.
Recentment s'ha produït una modificació legislativa del règim del personal directiu de les entitats locals que n'afecta la inclusió en els instruments d'ordenació. En concret, amb la Llei 5/2020, del 29 d'abril, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic i de creació de l'impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient, s'ha modificat l'article 306 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, que regula el règim jurídic d'aquest personal.
Així, en l'apartat segon, es disposa que la denominació i la determinació dels llocs directius s'ha de dur a terme mitjançant un instrument d'ordenació diferenciat del de la RLT, l'aprovació del qual correspon al ple, a proposta de la presidència de l'ens local, excepte en els municipis de gran població, en què és competència de la junta de govern local.
Aquesta diferenciació aclareix els dubtes existents fins avui respecte a la necessitat d'inclusió en la RLT, i és coherent amb l'article 37.2.c del TREBEP, que exclou de la necessitat de negociació les condicions de treball del personal directiu. Resultava difícil de conjugar la necessitat de negociació de molts dels continguts de la RLT amb la citada exclusió per a aquest tipus de personal, i s'agraeix la claredat de la determinació.
↑ 2.2 La relació de llocs de treball |
↑ Índex de la unitat
