La responsabilitat patrimonial del sector públic

La responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, d'acord amb l'article 106.2 de la CE, es configura com una institució de dret públic dins del sistema de garanties patrimonials dels particulars, que gravita entorn de la noció del funcionament dels serveis públics, expressió aquesta que s'ha d'interpretar en un sentit ampli, de manera no restrictiva, i expressiva de qualsevol tipus d'actuació administrativa del Sector Públic en general, i d'una administració pública en particualr, o ens de naturalesa pública. La jurisprudència ha interpretat l'expressió servei públic com tota actuació, gestió o activitat, o tasca pròpia de la funció administrativa que s'exerceix, fins i tot per omissió o passivitat (tal com s'expressa a la STS de 23 de desembre de 1998).

En conseqüència, tota actuació d'una administració pública o ens del Sector Públic, en l'exercici de les potestats que té legalment atribuïdes, i en l'exercici de les funcions que li són pròpies, pot donar lloc, si concorren els requisits que la llei disposa, a la causació d'una lesió -en sentit jurídic-, la qual determini el naixement de l'obligació d'indemnitzar per part de l'Administració o ens públic al qual s'imputi el dany. Dins l'activitat administrativa que pot generar lesions rescabalables, cal incloure tant l'activitat que l'Administració pública duu a terme en l'exercici de les potestats i funcions que té atribuïdes, com la que desenvolupa en el tràfic jurídic com a subjecte de dret privat, i tant si l'activitat és normativa o no, i tant si el dany prové directament d'una actuació dels òrgans administratius o es produeix per omissió de la conducta deguda.

L'origen del dany objecte d'indemnització es pot situar, doncs, en qualsevol activitat que sigui susceptible de ser imputada a una administració o ens públic, i aquest dany ha de tenir uns efectes antijurídics, malgrat l'actuació pugui ser o no lícita, o el servei públic hagi funcionat normalment o anormalment. El dany, a més, tal com doctrina i jurisprudència han repetit i reiterat en cada ocasió, ha de reunir la resta de requisits que la norma estableix per poder fer viable la reclamació que es pugui plantejar (efectiu, individualitzable, avaluable econòmicament i antijurídic, imputable en una relació de causa a efecte sense interferències en aquest vincle causal, i no concorri la força major).

Pel que fa als àmbits en què l'activitat administrativa extracontractual pot donar lloc al naixement de responsabilitat patrimonial pública, per la causació de danys indemnitzables, se sol distingir entre: responsabilitat patrimonial derivada de l'exercici de la potestat reglamentària (aprovació de normes amb rang reglamentari; decrets, ordres, ordenances, plans urbanístics); per la producció d'actes administratius, vàlids i invàlids (resolucions expresses o pressumptes); per actuacions materials (una intervenció quirúrgica, o una actuació policial, o dels serveis d'emergències,,), i per inactivitat de l'Administració (per exemple, no actuar malgrat les denúncies presentades pels particulars, o no dictar una norma quan la Llei obligava a fer-ho).

D'acord amb l'article 97 de la CE, el Govern dirigeix la política interior i l'exterior, l'Administració civil i militar i la defensa de l'Estat; a més, exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària d'acord amb la Constitució i les lleis. Per tant, ja del mateix text constitucional es desprèn que Govern i Administració són ens diferenciats, però la direcció de l'Administració correspon al Govern, que és l'ens instrumental de què se serveix per realitzar i materialitzar les seves funcions.

La potestat reglamentària és la potestat per dictar normes pròpies del poder executiu, els reglaments, de rang inferior a les lleis i sotmeses al seu imperi, adreçades a dirigir les activitats administratives públiques, que és intrínseca a la funció executiva. La forma que poden adoptar aquestes normes reglamentàries poden ser; decrets, ordres, ordenances, o els mateixos plans urbanísitics, per exemple. L'exercici d'aquesta potestat reglamentària pot causar danys als particulars en el seu patrimoni, danys susceptibles de ser indemnitzats si concorren els requisits que la llei determina.

Els reglaments tenen un caràcter general i abstracte, per la seva condició de disposició normativa, i estan adreçats a un conjunt de subjectes potencials destinataris, indeterminats, aspecte que determina que, en principi, sigui difícil encabir el requisit de la individualització del dany, propi de l'institut de la responsabilitat patrimonial. Les disposicions normatives tenen com a objecte imposar deures, regular l'exercici de drets i innovar situacions del tràfic jurídic que poden ocasionar avantatges o desavantatges per als particulars; no obstant això, si l'aplicació de les normes aprovades causen un dany individualitzat, sobrepassant així la càrrega col·lectiva que comporten, la jurisprudència ha fonamentat expressament que és procedent establir la indemnització a favor del particular lesionat.

L'exercici de la potestat reglamentària es manifesta no només mitjançant l'aprovació de disposicions reglamentàries, sinó també quan es modifiquen, es deroguen o s'anul·len les esmentades disposicions. No es pot dubtar que l'exercici d'aquesta potestat té un caràcter discrecional per part dels òrgans que la tenen atribuïda, sempre que comptin amb la justificació i la motivació corresponents de la seva oportunitat i necessitat. Per tant, els danys que provinguin o es causin com a conseqüència de l'aplicació de disposicions reglamentàries -tant respecte de l'aprovació, la derogació o la modificació- poden ser objecte d'indemnització, i sempre que la pretensió indemnitzadora s'adreci expressament i directament a aquest objecte, no quan es plantegi com una acció accessòria a la pretensió anul·ladora de la disposició (així se'n desprèn de les SSTS de 14 de juny de 2001 i de 17 de novembre de 2003, d'acord amb les quals el recurs contra els reglaments no és la via idònia per exercir la reparació econòmica dels danys causats, i cal haver sol·licitat prèviament la reclamació corresponent, de manera autònoma a l'exercici de l'acció de nul·litat de la disposició). Cal puntualitzar, però, que sí que és possible que la resolució judicial de l'ordre contenciós administratiu que resolgui el recurs directe plantejat contra una disposició reglamentària, es pronunciï sobre l'eventual indemnització dels perjudicats en cas que aquesta acció s'hagi exercit de manera simultània a la demanda de nul·litat. D'altra banda, quan l'anul·lació de la disposició reglamentària tingui lloc en via administrativa -mitjançant, per exemple, la via de la revisió d'ofici, article 106 de la LPACAP-, la resolució que posi fi al procediment revisori pot fixar una indemnització a favor dels interessats, de conformitat amb els termes establertes a la LRJSP. En qualsevol cas, l'acció de reclamació de la responsabilitat patrimonial pels danys ocasionats per l'acció normativa de l'Administració pública es regeix per les disposicions comunes sobre la matèria, sens perjudici del procediment corresponent per a la declaració de nul·litat o modificació de la disposició reglamentària.

En aquest sentit, en els supòsits de declaració de nul·litat de disposicions reglamentàries, es fonamenta la responsabilitat patrimonial pública sempre que se'n derivi per a un particular un dany revestit dels caràcters i els requisits que la llei estableix, en una relació de causa a efecte, atès que l'esmentada declaració comportaria formalment l'anormalitat en el funcionament del servei públic, amb vulneració dels principis de legalitat, seguretat jurídica i confiança legítima dels administrats.

Cert és, quant al que s'ha exposat, que tal com disposa la norma l'anul·lació en via administrativa o per l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu dels actes o disposicions no pressuposa, per si mateixa, dret a la indemnització. Però del redactat de la norma, també se'n deriva que no existeix un principi d'exoneració de la responsabilitat de l'Administració en el cas d'anul·lació d'una disposició. La llei i, en el mateix sentit, doctrina i jurisprudència, afirmen que el fet de l'anul·lació de la disposició no dóna lloc per se a la indemnització, la qual és procedent sempre que l'eventual lesió que la disposició hagi ocasionat vagi acompanyada de la resta de requisits exigibles perquè es generi el dret a la indemnització (per totes, STS de 13 d'octubre de 2001, que conclou que "si la lesió existeix i, a més a més, l'acte o l'actuació resulta il·legal, la imputació del dany a l'Administració pot resultar obligada").

Finalment, cal dir que a banda dels supòsits de responsabilitat administrativa pels efectes que se'n poden derivar per l'exercici de la potestat reglamentària de l'Administració pública, també és possible el plantejament d'accions reclamatòries pels danys derivats de la manca d'actuació dels òrgans competents en aquest àmbit d'actuació administrativa, és a dir, per la inactivitat en la producció normativa quan aquesta resulti deguda o necessària pel fet d'existir un mandat de legislador en aquest sentit (vegeu la STS de 29 de maig de 2000, recurs 343/1996).

☝

L'activitat administrativa entesa en sentit ampli, tant si és una activitat en l'àmbit públic com si ho és en el privat, com si és normativa o no normativa, adreçada al conjunt dels administrats que no disposen de potestat per enervar els seus efectes i aplicabilitat, és la generadora de conseqüències desfavorables i lesives per als particulars. Per tant, l'origen del dany susceptible de ser indemnitzat es troba en qualsevol actuació procedent dels òrgans de les administracions públiques o dels poders públics, la qual cosa suposa que l'àmbit material sobre el qual es projecta l'activitat administrativa és il·limitat, ja que afecta gairebé qualsevol activitat dels particulars amb rellevància pública. I tant la doctrina actual com la jurisprudència admeten que la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública pot procedir tant d'actes administratius que s'ajusten a l'ordenament jurídic (vàlids) com si no s'hi ajusten (invàlids), sempre que la lesió causada reuneixi els requisits que la llei determina.

Pel que fa a la responsabilitat derivada de l'elaboració d'actes administratius vàlids, s'ha entès amb caràcter general que malgrat la presumpció de validesa de què gaudeixin els actes administratius, d'eficàcia i executabilitat (articles 37-39 de la LPACAP), sempre que el particular pateixi una lesió antijurídica com a conseqüència d'aquella actuació és determinant el naixement de l'obligació de reparar aquell dany. Cal recordar que la responsabilitat patrimonial s'ha configurat com un tipus de responsabilitat extracontractual de naturalesa objectiva i que, en conseqüència, malgrat la licitud de l'actuació, pot ser que aquesta produeixi algun tipus de perjudici en el patrimoni del particular. L'activitat administrativa resultaria així admissible pel que fa a la seva validesa i eficàcia, malgrat que això no exoneraria l'administració pública autora de l'acte de respondre de la responsabilitat que, si escau, correspongués.

Respecte de la responsabilitat derivada d'actes invàlids, s'ha de dir que ja el legislador ha establert, de manera similar al que ha regulat en els casos de responsabilitat en els casos d'anul·lació de disposicions de caràcter general, que l'anul·lació en via administrativa o per l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu d'actes administratius no pressuposa (no es dona per fet aquest dret a la indemnització, en paraules del Consell d'Estat), per si mateixa, dret a la indemnització (art. 32.2 de la LRJSP), conforme a una llarga i consolidada jurisprudència existent en la matèria.

Per ser titular de dret a la indemnització, cal que la lesió que el particular hagi patit com a conseqüència de l'actuació administrativa invàlida sigui antijurídica, amb els requisits establerts a la llei, i que sigui imputable causalment a aquella administració pública (per totes, STS de 16 de setembre de 1999, d'acord amb la qual "si bé la simple anul·lació de resolucions administratives no pressuposa, sense més, el dret a una indemnització, sí que pot ser supòsit d'aquesta indemnització en els casos en què l'anul·lació va produir uns perjudicis individualitzats i avaluables econòmicament que el ciutadà no estava obligat a suportar, i no és, per tant, l'aspecte subjectiu de l'actuació antijurídica de l'Administració pública el que s'ha d'exigir per sostenir el dret a la indemnització, sinó l'objectiu de la il·legalitat del perjudici, ja que en cas contrari, desapareixeria l'antijuridicitat de la lesió", i en el cas analitzat, en què es va anul·lar una mesura provisional adoptada en el marc d'un procediment sancionador, "de tal manera que aquesta -la resolució definitiva- sobre la base de dades objectives, com és el cas de la prescripció, no es pot parlar del deure de suportar el resultat lesiu ni per tant de falta d'antijuridicitat de la lesió").

☝

L'activitat material de les administracions públiques és l'àmbit en què es produeixen una bona part dels supòsits generadors de responsabilitat extracontractual pública, atès que representa la materialització de les decisions i dels actes adoptats pels òrgans administratius competents en cada cas, en l'exercici de les competències que tenen legalment atribuïdes. Sovint, l'acte en si no genera cap mena de perjudici, no així la seva materialització.

Les actuacions materials o tècniques de les administracions públiques poden consistir en qualsevol tipus d'actuació adreçada a satisfer els interessos generals, derivada de la prestació de serveis públics, en actes materials de decisions administratives prèvies, o en activitat de tipus tècnic vinculada a la prestació de serveis públics o obres públiques. Aquesta activitat material s'oposa, precisament, a l'activitat administrativa de caràcter jurídic de les administracions públiques, consistent en l'elaboració de disposicions normatives de caràcter general, l'exercici de les potestats de policia o limitació, d'inspecció, de foment, en l'elaboració d'actes administratius, etc.

No obstant aquest ample marge de supòsits causants de lesions generadores de responsabilitat patrimonial, que és tan variat i divers com els diferents supòsits de prestació dels serveis públics (en matèria tributària, financera, sanitària, urbanística, medi ambient, penitenciària, etc.), un àmbit on es poden produir aquestes lesions és en el de l'activitat de l'Administració pública constitutiva de via de fet. La LPACAP no conté una definició legal del que s'hagi d'entendre per via de fet, ni utilitza aquesta expressió en el seu articulat, tot i que sí que prohibeix a les administracions públiques iniciar actuacions materials d'execució de resolucions que limitin drets dels particulars sense que prèviament s'hagi acordat la resolució que li serveixi de fonament jurídic (art. 97). De conformitat, però, amb l'article 51.3 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, s'entén que hi ha via de fet quan l'actuació administrativa s'ha produït al marge de la competència i prescindint de les regles del procediment legalment establert. La jurisprudència constitucional s'ha pronunciat en nombroses ocasions sobre la matèria, i entén que l'actuació administrativa produïda per la via de fet és aquella que no disposa d'un suport jurídic previ -un acte o decisió administrativa- (STC 160/1991, de 18 de juliol) o, tot i existir-ne un, està afectat de nul·litat o no permet una execució en els termes i de la manera com es duu a terme.

Les actuacions materials constitutives de la via de fet no són actes administratius strictu sensu, i l'actuació duta a terme per l'Administració, doncs, no és susceptible, en aquest sentit, de ser convalidada en sentit administratiu estricte (STS de 17 d'abril de 1997), tot i que en determinades matèries (com la urbanística, per exemple), s'ha admès una convalidació en el sentit ampli del terme.

El cert, però, és que en els casos en què consta acreditada una actuació per la via de fet per part d'una administració pública, i aquesta ocasiona uns danys, la reparació patrimonial pels perjudicis patits es pot plantejar per diverses vies: així, és possible exercir una acció de responsabilitat patrimonial de l'Administració actuant, o bé sol·licitar als tribunals de l'ordre contenciós administratiu la nul·litat dels actes administratius i, de manera conjunta, una indemnització pels danys i perjudicis patits.

☝

Els supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Administració pública per causa de la seva inactivitat tenen un caràcter més residual o minoritari, no només numèricament, sinó també pel que fa al seu reconeixement ja que, igual que succeïa en el cas de la responsabilitat patrimonial derivada de la manca de l'exercici de la potestat reglamentària, perquè aquesta manca d'actuació o inactivitat administrativa resulti causalment imputable a una determinada administració pública ha de concórrer prèviament l'obligació d'actuar o de fer d'aquesta per poder-li imputar, posteriorment, causalment la lesió.

Aquesta inactivitat de l'Administració pot consistir tant en la manca d'actuació o passivitat en la prestació material quan resulta obligada a fer, com en la negativa a actuar davant determinades situacions; inactivitat o omissió que, en cas de produir efectes lesius en el patrimoni dels particulars, amb els requisits que la llei disposa, obligarà a satisfer la indemnització que correspongui. És abundant la jurisprudència del TS que ha anat conformant les exigències i els requisits necessaris que han de concórrer perquè pugui prosperar una acció de responsabilitat patrimonial contra una administració pública per inactivitat d'aquesta (SSTS de 20 de febrer, de 6 i 13 de març de 1989, de 19 de gener i 14 de desembre de 1990, de 5 d'octubre de 1993 i la STS de 22 de març de 1995).

La inactivitat de l'Administració pública pot provenir habitualment per la manca de resolució dels procediments iniciats a instància dels particulars, sempre que se'n derivin efectes lesius causalment imputables a aquesta actuació. En aquest punt s'ha de dir que la figura del silenci administratiu no resol la qüestió de la reparació dels danys causats per la inactivitat de l'Administració pública. Quan la llei regula la institució esmentada, i imposa a l'Administració pública l'obligació de resoldre les peticions plantejades pels administrats, ho fa en garantia dels drets d'aquests administrats precisament, a l'efecte d'enervar la situació de preeminència de què disposa l'Administració i permetre'ls acudir a les vies corresponents i exercir les accions oportunes en defensa dels seus drets i interessos legítims. La regulació del silenci administratiu, però, no exonera l'Administració pública de respondre dels eventuals danys que pugui ocasionar amb la seva manca d'actuació, sempre que concorrin tots els requisits establerts a la llei (per exemple, STS de 18 d'octubre de 1994).

El mateix succeeix en els supòsits en què la inactivitat de l'Administració es produeix en ocasió de denúncies formulades pels administrats i, finalment, per la manca d'intervenció de l'Administració pública, s'acaben produint perjudicis, o quan l'ens públic no adopta mesures adequades en el marc dels serveis públics que té encomanats, i produeixen determinades lesions, com són els supòsits de manca d'adopció de mesures en el manteniment de vies públiques, carreteres, instal·lacions esportives o de lleure, o en la prestació del servei públic penitenciari, o sanitari, etc. Finalment, cal dir que no tota inactivitat de l'Administració pública és susceptible d'originar danys i perjudicis causalment imputables a aquell subjecte públic, ja que allò que és definitiu en la inactivitat de l'Administració no és, en termes jurídics, que no actuï, simplement, sinó que no ho faci quan existeix el deure jurídic de fer-ho. Aquest matís té especial rellevància en el cas de l'exercici de potestats discrecionals de l'Administració, ja que l'exercici d'aquestes potestats es configuren de manera que impliquen una facultat d'actuació de l'Administració pública entre diverses opcions (i entre aquestes, la de no actuar), sempre que es respectin els elements reglats que tota potestat discrecional comporta, i que la distingeixen precisament de l'arbitrarietat, prohibida per l'ordenament jurídic (art. 9.3 de la CE, que garanteix la interdicció de l'arbitrarietat dels poders públics). La discrecionalitat administrativa respon fonamentalment a una necessitat del poder executiu en l'exercici del seu propi poder per a satisfer de la forma més idònia l'Interès General, fet que no impedeix l'establiment de tècniques de control d'aquest poder discrecional.

☝

<< Unitat 4|Unitat 4.2 >>