La responsabilitat patrimonial del sector públic

La responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador ha estat un dels àmbits que més recentment ha completat la seva regulació legal, concretament es pot dir que el procés evolutiu de la institució de la responsabilitat patrimonial respecte dels actes procedents del poder legislatiu ha culminat amb la promulgació de la LPACAP i la LRJSP, de l'any 2015. Fins en aquest moment, l'obligació de reparar els danys causats d'actes provinents del legislador, en sentit ampli, havia estat desatesa totalment al principi, i reconeguda formalment, sense gaire convicció, més endavant.

Així, en aquesta matèria, s'ha de partir de la premissa que la responsabilitat econòmica pels danys ocasionats per part dels poders públics és una concepció força arrelada en els actuals estats de dret, no així en altres moments històrics, sota formes de govern diferents, en què de manera generalitzada s'entenia que aquests poders públics -i sobretot el poder sobirà de fer les lleis- no responien per la seva actuació, situació que comportava correlativament la no observança d'indemnitzacions econòmiques pels danys que es poguessin ocasionar.

En els orígens de l'Estat absolut, el poder encarnat en el monarca no responia dels eventuals danys o il·legalitats derivades de les seves decisions (l'expressió "The king can do not wrong", com a manifestació del principi romà de la naturalesa divina i superior del poder, juntament amb el fet de l'escassa presència de l'activitat pública, posa de manifest quin era l'abast de l'estat de la qüestió).

Després de les revolucions liberals que van tenir lloc entre el final del segle XVIII i el principi del XIX, es va anar instaurant el constitucionalisme liberal, que va comportar canvis importants i de profund significat en les relacions entre els súbdits-ciutadans i els poders públics. En el que ara interessa, una circumstància important va ser el fet de l'expansió de la noció de sobirania nacional, en virtut de la qual el poder residia en el poble i no en el monarca, circumstància que hauria de provocar el naixement d'unes relacions força diferents entre l'estament governant i el poble respecte de les que es donaven en una època anterior.

En aquest sentit, i en aquella etapa inicial, el constitucionalisme liberal va mantenir la situació prèvia existent pel que fa a la idea de la responsabilitat dels poders públics, atès que les constitucions que es van anar promulgant no recollien la institució de la responsabilitat patrimonial com a garantia de l'Estat liberal, bàsicament per dues raons: en primer lloc, per la manca d'un desenvolupament clar de la figura de la responsabilitat en l'àmbit privat; en segon lloc, per l'escassa o nul·la incidència de l'actuació pública en l'àmbit de la vida dels particulars, nota característica d'un estat abstencionista.

No obstant això, i de manera progressiva, al llarg del segle XIX es va anar introduint en la legislació d'alguns països la noció de la responsabilitat subsidiària per culpa (Anglaterra, França, etc.), on la Corona responia de manera subsidiària per l'actuació dels funcionaris, sempre que hi hagués culpa per part d'aquests i, segons la normativa, en determinats supòsits.

A Espanya, però, país d'evolució tardana en aquesta qüestió, imperava una absència total de la noció de responsabilitat patrimonial dels poders públics, llevat de supòsits molt concrets, recollits en normes sectorials. Amb caràcter general, no va ser fins a la promulgació del CC de 1889 que es va introduir algun canvi en la normativa en aquesta matèria, mitjançant les disposicions dels articles 1902 (responsabilitat per culpa o negligència per actes propis) i 1903 (responsabilitat de l'Estat per actes aliens quan obrava mitjançant agent especial).

Com ja s'ha posat de manifest a la unitat 1, fins mitjan segle XX no es reconeix per primer cop en el nostre ordenament jurídic una responsabilitat de l'Administració pública de caràcter directe i objectiu, i fins a l'any 1978, amb la promulgació de la CE, no es consagra el principi de responsabilitat de tots els poders públics.

Per tant, pel que fa al reconeixement general de la responsabilitat patrimonial per actes emanats del poder legislatiu, s'ha de dir que aquesta ha vingut de la mà de la CE de 1978 (reconeixement que parteix de la proclamació del principi de legalitat i de responsabilitat de tots els poders públics de l'article 9.3, encara que gran part de la doctrina es resistia inicialment a entendre aquesta referència com a fonament de la institució respecte dels actes del legislador, bàsicament per qüestions formals), i de manera explícita i expressa fins a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (avui derogada per la LPACAP). El desenvolupament decidit, sense cap mena de dubtes, d'aquesta matèria es troba recollit a la LRJSP, que introdueix per primer cop en l'ordenament jurídic la responsabilitat patrimonial de l'Estat per lleis declarades inconstitucionals i per lleis i normes declarades contràries al dret de la Unió Europea.

Com s'ha assenyalat, l'article 139.3 de la Llei 30/1992 reconeixia l'obligació d'indemnitzar els particulars per l'aplicació dels actes legislatius de naturalesa no expropiatòria de drets i que no tinguessin el deure jurídic de suportar, quan així s'establís en els mateixos actes legislatius i en els termes fixats en aquests actes. Certament, a la vista de la dicció literal del precepte, i ateses les nombroses reticències jurisprudencials i doctrinals que imperaven en aquesta matèria, el recorregut de l'aplicació del precepte va resultat inicialment decebedor. De fet, llevat d'algun pronunciament anterior fins i tot a la norma, en què es reconeixia l'existència d'una mena de responsabilitat econòmica pels danys derivats de l'aplicació d'actes del legislador SSTS de 5 de març de 1993 i de 27 de juny de 1994, cas de les empreses pesqueres enfront de la llei d'adhesió a la Comunitat Econòmica Europea, per exemple), a partir de la STS de 30 de novembre de 1992 (en què s'analitzava una llei que establia un avançament en l'edat de jubilació dels funcionaris), es va iniciar una línia jurisprudencial denegatòria d'aquesta modalitat de responsabilitat patrimonial, fonamentada bàsicament, i de manera resumida, en el fet que per construir la responsabilitat patrimonial de legislador era necessari un previ desenvolupament legislatiu que determinés en quins casos era possible exigir-la i, sobretot, d'acord amb quins requisits.

No va ser fins al final de la dècada dels anys noranta quan es van produir, en una progressió ascendent, tot un seguit de pronunciaments jurisprudencials que van produir un canvi d'orientació en la consideració de l'obligació reparatòria derivada de l'acció del legislador, degut fonamentalment a una tasca de reinterpretació de l'article 139.3 de la llei procedimental esmentada per part del TC, a un increment progressiu de lleis singulars, i a l'admissió per part de la doctrina científica més reconeguda del reconeixement de la responsabilitat patrimonial de tots els poders públics de l'Estat.

Actualment, la LRJSP recull els supòsits de responsabilitat patrimonial pels actes derivats del legislador, en els apartats 3, 4 i 5 de l'article 32, dedicats respectivament a la responsabilitat derivada d'actes legislatius en els termes establerts en aquests actes, la derivada de les lleis declarades inconstitucionals i la derivada d'actes legislatius declarats contraris al dret de la Unió Europea.

El salt qualitatiu en la regulació del supòsit de la responsabilitat patrimonial per actes del legislador que ha tingut lloc l'any 2015, que, d'altra banda, s'ha de dir que recull la praxi que ja anava succeint en els tribunals espanyols, malgrat la manca de regulació legal, ha situat Espanya al capdavant de nombrosos països del nostre entorn en aquesta matèria.

☝

De conformitat amb l'article 32.3 de la LRJSP,

El fonament d'aquest supòsit de responsabilitat patrimonial resideix, de manera genèrica, en el principi d'igualtat davant les càrregues públiques, i en la necessitat de reparar els danys derivats dels actes legislatius que imposen sacrificis patrimonials a determinats subjectes, en benefici de la col·lectivitat. L'interès públic que justifica una llei no justifica per si sol la lesió o la privació de béns o drets, i la privació per llei de qualsevol dret de contingut patrimonial, no justificada en un interès preeminent enfront del qual ha de cedir l'interès del particular, ha de ser compensada.

La regulació continguda en aquest precepte es refereix a un supòsit de responsabilitat patrimonial per actes derivats del legislador que ja constava establert en la normativa anterior (art. 139.3 de la Llei 30/1992), regulació que en el seu moment va comportar una veritable novetat en el nostre sistema jurídic, encara que l'acceptació per part de la doctrina en aquell moment va ser, de manera unànime, poc acollidora; per aquest motiu, es pot dir que la regulació vigent d'aquest supòsit de responsabilitat patrimonial no representa una innovació en el nostre ordenament jurídic. El supòsit de fet es concreta en els danys i perjudicis derivats dels actes d'aplicació de lleis que, tot i ser conformes als paràmetres de constitucionalitat, disposen l'eventual possibilitat de causació d'uns danys als particulars, de manera singularitzada i sense títol jurídic que ho justifiqui, els quals s'han de reparar d'acord amb els termes que la mateixa llei estableixi.

El precepte mateix s'encarrega d'excloure de l'àmbit d'aplicació determinats instruments o vies reparatòries, com és en concret la institució expropiatòria (Llei d'expropiació forçosa, de 1954), atès que el fonament reparador respon a una altra finalitat i a una altra concepció diferenciada de la reparació patrimonial per causació de danys il·legítims. A més a més, llevat del supòsit de la norma expropiatòria, és interessant ressenyar que el supòsit concret al qual dona cobertura la norma és l'acte legislatiu que limita drets (no que delimita drets, qüestió aquesta diferent) i que els limita de manera que els imposa una càrrega prou caracteritzada i imprevisible, els titulars dels quals no tenen el deure de suportar, i que a més a mes ho fa en contra del principi de la confiança legítima en el legislador.

I és que, no en va, en el supòsit que ara s'analitza, cal recordar que el fonament en el reconeixement d'aquesta responsabilitat no rau en la inconstitucionalitat de la norma, atès que es tracta de disposicions que compleixen respectuosament els cànons de constitucionalitat. Com ja es va reconèixer en resolucions judicials dels anys 1993 i 1994 en aquesta matèria, el fonament d'aquesta responsabilitat s'ha de situar en el trencament del principi de confiança legítima en el legislador o principi de seguretat jurídica -més àmpliament entès-, i en el principi d'igualtat davant les càrregues públiques, com a variant del d'igualtat davant la llei (en el sentit que el particular no ha de suportar més perjudicis o càrregues per part dels òrgans de l'Estat que els que s'imposen a tota la col·lectivitat amb caràcter general i obligatori, i ha de ser rescabalat de qualsevol actuació que representi un sacrifici singular).

No obstant això, la redacció del precepte no ha resultat prou satisfactòria ja des de l'inici, atès que realment sembla que deixi a l'arbitri del legislador l'establiment de la possibilitat d'una reparació, per al cas que es produeixin danys. Per tant, són nombrosos els supòsits en què ha estat la tasca d'exegesi jurisprudencial la que s'ha encarregat d'anar discernint en quin supòsits es produïen uns danys antijurídics per als particulars i en quins no, sobretot enfront del silenci de la mateixa norma.

Pel que fa a l'acció de responsabilitat patrimonial per danys causats per actes legislatius constitucionals, així com al procediment per exigir la presumpta responsabilitat, cal fer una remissió a les diferents unitats d'aquest curs pel que fa als requisits -subjectius i objectius- de l'acció, i als tràmits procedimentals oportuns (unitats 3 i 5, respectivament). En conseqüència, en els supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador de l'article 32.3 de la LRJSP, el dany al·legat per la persona interessada ha de ser un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones, que no estigui jurídicament obligada a suportar-lo d'acord amb la llei. Respecte de l'acció per fer efectiu aquest dret, la persona interessada disposa del termini prescriptiu d'un any a comptar des del moment en què es va produir el dany i, a diferència del que succeeix amb els supòsits de responsabilitat patrimonial per lleis declarades inconstitucionals o contràries al dret de la Unió Europea, la indemnització que, si escau, es declari no queda limitada a cap termini anterior a la producció del dany (vegeu l'article 34.1, segon paràgraf, de la LRJSP).

☝

Conformement a l'article 32.3.a i 4 de la LRJSP,

Es tracta, doncs, d'un supòsit que s'ha regulat per primer cop en el nostre ordenament jurídic mitjançant la LRJSP, sense precedents legislatius en el nostre sistema, malgrat que a escala jurisprudencial ja existien pronunciaments dels òrgans judicials que havien tractat i resolt qüestions relatives a sol·licituds indemnitzadores per lleis (o parts d'aquestes) que havien estat declarades fora de l'ordre constitucional per part del màxim intèrpret de la CE.

De fet, en el mateix sentit que succeeix en el cas de les normes declarades contràries al dret de la Unió Europea, i com ha evidenciat el Consell d'Estat en ocasió del dictamen preceptiu emès en relació amb l'Avantprojecte de llei de procediment administratiu comú de les administracions públiques (Dictamen 275/2015), allò que el legislador ordinari ha fet en aquesta matèria ha estat positivitzar en l'ordenament jurídic vigent tot un cos doctrinal que s'havia anat construint ja a escala jurisprudencial en els supòsits de reclamacions patrimonials per danys ocasionats com a conseqüència de lleis declarades no constitucionals (i també contràries al dret comunitari).

Així, la primera sentència que va abordar la responsabilitat patrimonial de l'Estat per una norma legal declarada posteriorment inconstitucional va ser la STS de 29 de febrer de 2000, que analitzava les pretensions formulades per un seguit de particulars pels danys ocasionats per l'aplicació d'un precepte de la Llei 5/1990, de 29 de juny, sobre mesures pressupostària, financera i tributària, que va establir un gravamen complementari sobre la taxa fiscal als jocs de sort, envit o atzar, i que va ser declarat nul. A partir d'aquesta resolució, se'n van anar produint d'altres que, mutatis mutandi, reproduïen l'argumentació i la fonamentació de la sentència esmentada, i va configurar una línia jurisprudencial sòlida en aquest àmbit.

Cal dir, sintèticament, que el Tribunal entenia que l'antijuridicitat del dany causat provenia de la mateixa declaració d'inconstitucionalitat del precepte qüestionat -i això sens perjudici que s'havia produït ja un pronunciament jurisprudencial previ amb eficàcia de cosa jutjada, desestimatori de la pretensió d'anul·lació de l'acte danyós-, atès que "el perjudici per als reclamants havia quedat consolidat en no ser possible la neutralització dels efectes de l'acte administratiu basat en llei inconstitucional mitjançant l'anul·lació en via contenciosa administrativa".

En primer lloc, d'acord amb la configuració concreta que fa la LRJSP d'aquest supòsit de responsabilitat patrimonial del poder legislatiu, cal recordar, com s'assenyalava anteriorment en aquesta unitat, que per a la viabilitat de l'acció indemnitzadora corresponent cal que concorrin tots els pressupòsits predicables de la institució de la responsabilitat patrimonial, és a dir, que s'ha d'haver produÏt un dany antijurídic perquè el particular no estigui jurídicament obligat a suportar-lo, que sigui efectiu en el sentit tècnic del terme, avaluable econòmicament i individualitzable en relació amb una persona o grup de persones, en una relació de causalitat que ha de quedar degudament acreditada. Igualment, l'acció per plantejar la reclamació pretesa s'ha d'instar en el termini prescriptiu d'un any que fixa la llei (termini d'un any a comptar des del dies a quo, aspecte concretat a l'apartat 6 de l'article 32 de la LRJSP, segons el qual la sentència que declari la inconstitucionalitat d'una llei produeix efectes a partir de la publicació en el Butlletí Oficial de l'Estat (BOE), llevat que s'estableixi una altra cosa; en conseqüència, la data de publicació en el butlletí esmentat és la data a partir de la qual és possible l'exercici de l'acció de reclamació).

D'altra banda, i pel que fa a la indemnització, cal posar en relleu que l'article 34.1, segon paràgraf, de la llei estableix una limitació pel que fa a l'abast dels efectes econòmics derivats de l'eventual estimació de la reclamació plantejada, atès que el legislador ha determinat que només es poden indemnitzar, si escau, els danys produïts en el termini dels cinc anys anteriors a la data de la publicació de la sentència al BOE, tret novament que la sentència disposi una altra cosa. Efectivament, es tracta d'una limitació legal expressament establerta a la norma, fonamentada bàsicament en raons de tipus econòmic, i fins i tot el Consell d'Estat va entendre que es tractava d'una decisió encertada el fet d'acotar temporalment els marges de reconeixement de les indemnitzacions que es poguessin acordar en el marc d'aquestes reclamacions (Dictamen 275/2015), però que alguna veu en la doctrina ha qüestionat que sigui compatible amb el principi de reparació integral de la indemnització.

En segon lloc, i pel que fa als requisits concrets que la norma estableix per al supòsit de responsabilitat patrimonial per lleis declarades inconstitucionals, s'ha de dir que, conforme a una jurisprudència ja consolidada, el legislador ha establert uns requisits de processabilitat previs a l'exercici de l'acció indemnitzadora, recollits a l'apartat 4 de l'article 32 de la llei.

Així, cal que el particular hagi obtingut amb caràcter previ, en qualsevol instància, una sentència ferma desestimatòria d'un recurs contra l'actuació administrativa causant del dany, en què a més s'hagi al·legat ja la inconstitucionalitat posteriorment declarada. Per tant, a la vista de la dicció del precepte, cal entendre que el particular que pretengui entaular una reclamació patrimonial per raó dels danys derivats de l'aplicació d'una norma (o d'un precepte legal) declarada inconstitucional, ha d'haver accionat prèviament no només els recursos corresponents en seu administrativa, sinó que a més ha d'haver obtingut, com a mínim, una resolució judicial desestimatòria en seu contenciosa administrativa per donar compliment al requeriment plantejat pel precepte, en què s'ha d'haver anunciat ja el vici d'inconstitucionalitat.

Són evidents els efectes limitadors que aquests requisits comporten, atès que, en definitiva, com entén de manera majoritària la doctrina científica, comporten exigir una actitud activa i de no aquietament del particular enfront d'actuacions administratives d'aplicació de normes sotmeses als paràmetres de constitucionalitat però que, eventualment, poden ser declarades inconstitucionals en el futur. Cal tenir en compte, encara que només a títol recordatori, que només estan legitimats per interposar recurs d'inconstitucionalitat de les lleis el president del Govern, el Defensor del Poble, cinquanta diputats i cinquanta senadors (art. 32 de la Llei orgànica 2/1979, de 3 d'octubre, del TC).

En aquest sentit, és interessant posar de manifest que la regulació que fa la llei respecte dels requisits de processabilitat esmentats contrasta amb la que era la doctrina del TS en aquesta matèria a partir de l'any 2010, conforme a la qual el Tribunal entenia que no era adequat traslladar a les persones perjudicades la càrrega de desplegar una activitat impugnadora dels actes que, adoptats a l'empara d'una norma dotada de presumpció de legitimitat, havien estat declarats amb posterioritat contraris a l'ordre constitucional, amb la disposició d'invocació futura d'un vici de constitucionalitat, pel fet de negar la responsabilitat sol·licitada (argumentació que també ha posat de manifest el Consell d'Estat en el marc del Dictamen 275/2015, ja citat, i a la qual es farà també referència en abordar el supòsit de responsabilitat patrimonial del legislador per normes declarades contràries al dret de la Unió Europea).

No obstant aquesta doctrina, el legislador ha optat per establir aquests requisits de processabilitat, els quals sens dubte representen un esforç considerable per als administrats que vulguin entaular una reclamació de responsabilitat patrimonial contra l'Estat per lleis declarades inconstitucionals.

☝

En aquest punt, cal començar fent esment a que el dia 28 de juny de 2022 el TJUE va dictar una molt important sentencia per la qual es va declarar que els articles 32, apartats 3-6, i 34, apartat 1 parràgraf segon, de la Llei 40/2015, i l'article 67, apartat 1 paràgraf tercer, de la Llei 39/2015, vulneren en els termes que tot seguit s'exposaran, el dret europeu. Per tant, aquests preceptes en virtut del principi de primacia del dret europeu i la vincularietat de les sentències del TJUE, no resulten d'aplicació en tot allò al que es refereix al Dret de la UE, cosa que haurà d'implicar una reforma legislativa del referits preceptes.

Aquesta important sentencia resolguè l’assumpte C 278/20 en relació amb el procediment instat per la Comissió per infracció del dret de la Unió pel legislador del Regne d'Espanya sobre els requisits exigits per instar el procediment de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, en els supòsits que els danys causats als particulars provinguin de l’aplicació de normes contràries al dret de la UE. La sentència reconeix que incumbeix l'Estat, en el marc del dret nacional en matèria de responsabilitat, reparar les conseqüències del perjudici causat. Ara bé, els requisits establerts per les legislacions nacionals en matèria d'indemnització de danys no poden ser menys favorables que els que s'apliquen a reclamacions semblants de naturalesa interna (principi d'equivalència) i no poden articular-se de manera que facin en la pràctica impossible o excessivament difícil obtenir la indemnització (principi d'efectivitat). En aquest cas el Tribunal considera que s'ha infringit el principi d’efectivitat, en considerar autèntiques “traves” alguns dels requisits que el legislador estatal va incorporar a la Llei 39/2015 i la Llei 40/2015.

Recordem que aquests requisits, ara inaplicables arrel de la sentencia, que haurien de concórrer per fer néixer el dret a la indemnització per infracció del dret del a UE són: en primer lloc, que existís prèviament una sentència del TJUE que hagi declarat el caràcter contrari al dret de la UE de la norma aplicada que va cauarà els danys. En segon lloc, que el perjudicat hagi obtingut, en qualsevol instància, una sentència ferma desestimatòria d'un recurs contra l'actuació administrativa que va ocasionar el dany. En tercer lloc, el termini de prescripció de l’acció que es fixà en un any des de la publicació en el Diari Oficial de la Unió Europea de la sentència del Tribunal de Justícia que declari el caràcter contrari al dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada, i finalment es limita l’abast dels danys indemnitzables als danys produïts en els cinc anys anteriors a la data d'aquella publicació, tret que la sentència disposi una altra cosa; és a dir, una sèrie de requisits que feien pràcticament inaccessible l’acció de responsabilitat patrimonial en aquests casos. Val a dir que similars requeriments estan fixats pel que fa a la responsabilitat patrimonial derivada de l’aplicació d’una norma amb rang de llei declarada inconstitucional, i que ens pot fer reflexionar sobre l’encaix constitucional, precisament, d’aquesta regulació.

La part dispositiva de la sentència acaba concloent que:

"Declarar que el Regne d'Espanya ha incomplert les obligacions que li incumbeixen en virtut del principi d'efectivitat en adoptar i mantenir en vigor els articles 32, apartats 3 a 6, i 34, apartat 1, paràgraf segon, de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic, i l'article 67, apartat 1, paràgraf tercer, de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en la mesura que aquestes disposicions sotmeten la indemnització dels danys ocasionats als particulars pel legislador espanyol a conseqüència de la infracció del dret de la Unió:

• al requisit que existeixi una sentència del Tribunal de Justícia que hagi declarat el caràcter contrari al Dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada;

• al requisit que el particular perjudicat hagi obtingut, en qualsevol instància, una sentència ferma desestimatòria d'un recurs contra l'actuació administrativa que va ocasionar el mal, sense establir cap excepció per als supòsits en els quals el mal deriva directament d'un acte o omissió del legislador, contraris al Dret de la Unió, quan no existeixi una actuació administrativa impugnable;

• a un termini de prescripció d'un any des de la publicació en el Diari Oficial de la Unió Europea de la sentència del Tribunal de Justícia que declari el caràcter contrari al Dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada, sense abastar aquells supòsits en els quals no existeixi tal sentència, i

• al requisit que només són indemnitzables els danys produïts en els cinc anys anteriors a la data d'aquesta publicació, tret que la sentència disposi una altra cosa."

Com s'ha assenyalat anteriorment, a efectes pràctics aquesta sentencia vincularà a les administracions públiques, i als jutges i tribunals espanyols, i obligarà al legislador a modificar els preceptes qüestionats de les Lleis 39 i 40/2015.

Per tant el règim de responsabilitat patrimonial derivat de la infracció del dret de la UE, resta configurat de la manera següent:

Tal com disposen els apartats 3.b i 5 de l'article 32 de la LRJSP,

La llei exigeix la necessitat de concurrència dels requisits següents (aquests no estan afectats per dita sentencia):

A l'hora d'analitzar aquest supòsit de responsabilitat patrimonial, el primer que cal posar en evidència és que si bé la LRJSP ha positivitzat per primer cop en el nostre sistema jurídic aquesta modalitat de responsabilitat del poder legislatiu, el cert és que el reconeixement del principi de la responsabilitat de l'Estat pels danys ocasionats per la vulneració de normes de dret comunitari ja les havien reconegut feia temps les institucions de la Unió Europea, concretament el Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE), que havia elaborat tot un cos doctrinal en matèria de responsabilitat extracontractual dels poders públics dels estats membres, que és en definitiva el que el legislador espanyol de 2015 ha volgut incorporar a l'ordenament jurídic.

Aquest principi de responsabilitat extracontractual emprat pel TJUE en defensa del seu marc normatiu -el dret de la Unió Europea- respon, en darrer terme, al principi general reconegut en tots els ordenaments jurídics segons el qual neix l'obligació de reparar el dany causat quan es produeix una acció o omissió que vulnera les normes que són aplicables. Per aquest motiu, el TJUE, com a màxim intèrpret dels tractats constitutius de la Unió Europea, ha anat elaborant un seguit de principis i un cos doctrinal, adreçats a garantir el compliment de les disposicions derivades del dret comunitari per part dels estats membres i, alhora, a protegir els particulars europeus davant d'eventuals incompliments d'aquelles disposicions per part dels estats membres o de les institucions comunitàries.

El punt de partida en la configuració d'aquest principi de responsabilitat dels estats per danys causats als particulars per vulneració del dret de la Unió Europea és la STJUE de 19 de novembre de 1991, assumpte Francovich i Bonifaci, en establir que "correspon als estats membres l'obligació de reparar els danys causats als particulars per violacions del dret comunitari que els siguin imputables". Aquesta obligació es desprèn igualment del text dels tractats constitutius, concretament, de l'article 4.3 del Tractat de la Unió Europea, en virtut del qual els estats membres han d'adoptar mesures per assegurar el compliment de les obligacions que els corresponen segons el dret comunitari, entre les quals, l'obligació d'eliminar les conseqüències il·lícites derivades de la violació del dret comunitari.

Sense fer una anàlisi exhaustiva de la jurisprudència del TJUE, sí que interessa posar en relleu que aquest òrgan s'ha encarregat d'anar creant tot un cos doctrinal i de principis que, en virtut de la seva incorporació al dret nacional i del principi de primacia del dret de la Unió -tant de les disposicions de tractats i normes, com de la jurisprudència que les interpreta-, resulta d'obligada observança per part dels estats membres (STJUE de 5 de febrer de 1963, assumpte Van Gend & Loos), i això permet arribar a la conclusió que el cabal de la UE provoca un efecte excloent, de manera que resulta inaplicable la norma interna incompatible o contrària al dret comunitari.

Pel que ara interessa, entre els principis elaborats pel TJUE, cal citar-ne dos que tenen una estreta connexió amb aquest tema, com són el principi d'equivalència i el principi d'efectivitat. En aquest punt cal exposar que en matèria de responsabilitat extracontractual dels estats membres, el TJUE ha declarat, d'una banda, que correspon a cada estat membre la resolució de les reclamacions que es plantegin de conformitat amb les normes internes pròpies de cada legislació, sempre que els requisits que s'exigeixin per entaular una reclamació fonamentada en el dret de la Unió Europea no resultin menys favorables que els exigits per a reclamacions similars de naturalesa interna (principi d'equivalència); i en tot cas, de l'altra, que els requisits que s'estableixin per exercir les accions reclamatòries no s'han d'articular de manera que, a la pràctica, facin impossible o molt difícil la consecució de la indemnització sol·licitada (principi d'efectivitat) -principi vulnerat en part al a regulació inicial de les Lleis dels 2015, segons la sentencia de 28 de juny de 2022. D'acord amb aquest pronunciament del TJUE, establert a la STJUE de 26 de gener de 2010 (assumpte Transports Urbans i Serveis Generals, SAL), l'òrgan judicial va considerar que era contrària al dret de la Unió Europea la regla d'un estat membre en virtut de la qual una reclamació de responsabilitat patrimonial de l'Estat basada en una infracció d'aquest dret per una llei nacional declarada mitjançant sentència del (aleshores) Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees, només es podia estimar si el demanandant havia esgotat prèviament totes les vies de recurs internes adreçades a impugnar la validesa de l'acte administratiu lesiu dictat sobre la base de l'esmentada llei "quan aquesta regla no sigui aplicable a una reclamació de responsabilitat patrimonial de l'Estat fonamentada en la infracció de la Constitució per la mateixa llei declarada per l'òrgan judicial competent".

És a dir, el TJUE establia que no era possible exigir unes determinades condicions de processabilitat en el cas d'una reclamació patrimonial basada en la infracció del dret de la Unió per part d'una norma nacional, quan aquestes mateixes condicions no s'exigien davant reclamacions plantejades pels actes aplicables de lleis declarades inconstitucionals dels estats membres.

Aquest pronunciament del TJUE va determinar el canvi de doctrina que, tradicionalment, mantenia el TS en matèria de reclamacions de responsabilitat patrimonial per normes declarades contràries al dret de la Unió Europea, conforme a la qual el TS exigia l'esgotament de les vies impugnadores internes amb caràcter previ al plantejament de la reclamació d'indemnització, ja que s'entenia que aquest aquietament de particular suposava el trencament del nexe causal perquè podia haver instat les accions corresponents i invocar directament l'aplicació del dret comunitari enfront de la norma nacional, i no ho va fer. Aquest canvi doctrinal va quedar recollit de manera expressa a la STS de 17 de setembre de 2010, en la qual es va recollir el criteri jurisprudencial del TJUE, i va establir que la manca d'impugnació per part del particular dels actes lesius en aplicació de normes nacionals declarades contràries al dret de la Unió Europea no representava un obstacle processal per exercir l'acció de reclamació, tal com ja exigia el mateix TS en el cas de reclamacions derivades de lleis declarades inconstitucionals.

Un cop feta aquesta primera consideració, de rellevant importància, respecte dels requisits de processabilitat de caràcter intern o previ, cal fixar-se que l'apartat 5 de l'article 32 de la LRJSP estableix en el supòsit que ara s'analitza un altre seguit de requisits, d'origen o procedència podríem dir comunitària.

Així, la llei determina que a l'efecte de la viabilitat de la reclamació indemnitzadora plantejada, cal:

L'establiment d'aquests requisits deriven directament de la doctrina que el TJUE ha anat elaborant en la seva funció de màxim intèrpret de les disposicions i el marc normatiu de la Unió Europea, i que queda perfectament delimitada en la sentència dictada en l'assumpte Francovich i Bonifaci, abans referida. No en va, ja s'assenyalava a l'inici de la unitat que la novetat produïda per la LRJSP ha estat la positivització dels supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Estat derivats de normes inconstitucionals i contràries al dret comunitari, la qual s'ha traduït en la incorporació en l'ordenament jurídic de tota la doctrina que ja existia en aquesta matèria.

Amb l'establiment d'aquests requisits, el TJUE persegueix, en darrer terme, la plena eficàcia de les normes de la Unió Europea i el seu compliment per part dels òrgans dels estats membres, com a mecanisme de protecció del dret comunitari. I de manera irremeiablement lligada amb aquesta finalitat, la protecció del particular de la UE enfront de les violacions que eventualment es puguin produir d'aquell dret. Per aquest motiu, el Tribunal considera que la violació del cabal normatiu comunitari ha de ser una violació que revesteixi una entitat suficient i prou caracteritzada a l'efecte d'imposar l'obligació de reparació a càrrec de l'Estat nacional.

Com es deia anteriorment, el TJUE és conscient de la dificultat que la correcta comprensió dels requisits exposats pot comportar, raó per la qual a través de la seva tasca jurisprudencial s'ha encarregat de donar criteris a tots els operadors per a una interpretació adequada d'aquests requisits. De fet, entre els requisits esmentats, el que més dificultats interpretatives pot comportar, i que pot generar més dubtes, és el de la violació suficientment caracteritzada, motiu pel qual el TJUE ha determinat en les seves resolucions quins són els aspectes que cal tenir en compte per valorar si aquesta violació reuneix o no aquesta condició.

Així, el TJUE expressa que només constitueix una violació suficientment caracteritzada de la norma quan concorre una inobservança manifesta i greu, per part d'un estat membre o d'una institució comunitària, dels límits imposats a la seva facultat d'apreciació. I entre els factors que l'òrgan jurisdiccional ha de tenir en compte a l'hora de valorar en cada cas concret la concurrència o no d'aquest requisit, el TJUE esmenta els següents: el grau de claredat i de precisió de la norma vulnerada; l'amplitud del marge d'apreciació que la norma vulnerada deixa a les autoritats nacionals o de la UE; el caràcter intencional o involuntari de la infracció comesa o del perjudici causat; el caràcter excusable o inexcusable d'un eventual error de dret, i la circumstància que les actituds adoptades per la institució comunitària hagin pogut contribuir a l'omissió, l'adopció o el manteniment de les mesures per part de l'autoritat nacional contràries al dret comunitari (SSTJUE de 5 de març de 1986, assumptes Brasserie du pecheur, i Factortame, respectivament).

Finalment, cal tenir present que de conformitat amb la regulació de la LRJSP, i en el mateix sentit que en el cas dels supòsits de responsabilitat patrimonial per lleis declarades inconstitucionals, per a la viabilitat de l'acció de responsabilitat han de concórrer necessàriament la resta de requisits i pressupòsits predicables de la institució: cal que la persona reclamant acrediti la producció d'un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzable, i que es tracti d'un dany antijurídic, i que s'ha de poder imputar a l'Estat membre, en aquest cas, mitjançant l'acreditació d'una relació de causalitat entre el dany produït i l'acció derivada de l'aplicació de la norma interna declarada contrària al dret comunitari. El termini prescriptiu per exercir l'acció és d'un any des del moment en què l'acció es pot exercir (dies a quo), que, en aquest cas, es compta a partir de la data de publicació de la sentència declaratòria de la contrarietat al dret de la Unió Europea de la norma interna en el Diari Oficial de la Unió Europea (DOUE), tal com disposa l'article 32.6 de la LRJSP.

☝

<< Unitat 4|<< Unitat 4.2