La responsabilitat patrimonial del sector públic

Quan parlem de l'acció de responsabilitat patrimonial ens referim a l'actuació processal necessària que el particular ha d'exercir per poder exigir la reparació del dany causat davant l'Administració pública o qualsevol ens del Sector Públic, titular de l'exercicic del servei públic que ha ocasionat presumptament el dany pel qual es reclama. Sense l'exercici d'aquesta acció, no és possible un pronunciament dels òrgans administratius i/o jurisdiccionals amb vista al reconeixement de l'existència de la responsabilitat patrimonial reclamada.

El terme acció processal (del llatí agüere, 'obrar') significa, grosso modo, el poder jurídic de què disposen els subjectes de dret per exercir la facultat d'adreçar-se als òrgans administratius i/o de la jurisdicció per sol·licitar el reconeixement d'un dret o la protecció i restitució d'aquells que entenen vulnerats. Les accions que formen part del patrimoni dels subjectes tenen un caràcter dispositiu, és a dir, el titular de l'acció pot disposar-ne, de conformitat amb els seus interessos, exercint-la completament o retractant-se del seu exercici en el moment que vulgui, amb els efectes que l'ordenament jurídic disposa en cada cas.

Com qualsevol altra acció processal o procedimental, han de concórrer un seguit de requisits què l'acció pugui prosperar. Aquests requisits són de caràcter subjectius, objectius i temporals o de l'activitat.

Quan parlem dels requisits subjectius de l'acció, en realitat estem fent esment de la legitimació activa per a l'exercici de l'acció i de la legitimació passiva de qui resulta requerit per l'exercici de l'acció. Per tant, estem davant d'una relació jurídica en la que caldrà analitzar, d'una banda, si la part reclamant deté la legitimació activa necessària per exercir l'acció i, de l'altra, si la part reclamada -o l'Administració pública a la qual s'adreça la reclamació en aquest cas-, està passivament legitimada a l'efecte que es pugui instruir el corresponent procediment de reclamació patrimonial.

Al costat o conjuntament amb les persones que ocupen cadascuna d'aquestes dues posicions, poden intervenir més subjectes, igualment públics i privats, que ocupin una posició de la relació jurídica o l'altra. És a dir, poden ocupar la posició activa diverses persones, unes públiques i d'altres privades, indistintament; i poden ser subjectes passius de la relació, juntament amb una o més administracions públiques, altres persones privades.

Pel que fa al subjecte actiu, cal recordar que tant la CE (art. 106.2) com la LRJSP (art. 32) estableixen que són els particulars lesionats en els seus béns i drets els qui són titulars del dret a la indemnització per part de les administracions públiques. Per tant, els subjectes legitimats activament per a l'exercici de l'acció reclamatòria són els particulars lesionats per l'activitat administrativa. En aquest punt, tal com ja dèiem a la unitat 2, el terme particular no s'ha d'entendre en el sentit literal i estricte del terme, sinó de manera àmplia. Només a títol recordatori, quan la llei es refereix als particulars, cal entendre que es refereix "a qualsevol persona, sigui física o jurídica, pública o privada, és a dir, a qualsevol subjecte de dret que hagi patit una lesió que reuneixi els requisits que el precepte estableix [art. 106.2 CE]" (STSJ de Castella i Lleó, Burgos, núm. 382/2002, de 10 d'octubre). Es tracta de protegir qualsevol subjecte lesionat en el seu patrimoni per l'activitat d'una administració pública, com a subjecte passiu i receptor d'aquests danys (STS de 14 de desembre de 2000).

De la mateixa manera, i pel que fa al subjecte passiu de la relació, necessàriament aquest subjecte passiu ha de ser una administració pública o altres ens del Sector públic, atès que els danys pels quals es reclama tenen origen en la prestació o el desenvolupament d'un servei públic; i això malgrat la personificació concreta d'aquella Administració pública (i també entitats de dret públic, consorcis, organismes autònoms, etc.), que pot ser diversa. Juntament amb aquesta Administració pública, poden concórrer altres subjectes, públics o privats, els quals han de respondre dels danys causats a tercers en els termes que la llei estableixi (vegeu la unitat 3, sobre els elements subjectius).

☝

Pel que fa als requisits objectius de l'acció, cal fer referència, d'una banda, a l'objecte del procediment de responsabilitat patrimonial i, de l'altra, a l'exclusió d'altres qüestions alienes a l'objecte mateix del procediment.

Pel que fa al primer aspecte mencionat -l'objecte del procediment-, cal recordar que l'article 88 de la LPACAP estableix que la resolució que posi fi a un procediment ha de decidir totes les qüestions plantejades pels interessats i aquelles altres que se'n derivin; i quan es tracti de qüestions connexes que no hagin estat plantejades pels interessats, l'òrgan competent es pot pronunciar sobre aquestes, tot i que abans ho ha de posar de manifest a aquells perquè formulin les al·legacions que considerin adients i aportin, si s'escau, els mitjans de prova oportuns. Com a especialitat en els procediments de responsabilitat patrimonial, l'article 91.2 de la llei procedimental determina específicament que és necessari que la resolució es pronunciï sobre l'existència o no de la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda i, si s'escau, sobre la valoració del dany causat, la quantia i el mode de la indemnització, quan escaigui.

Per tant, d'acord amb el principi de congruència que regeix l'actuació de les administracions públiques, principi que deriva del deure de servir amb objectivitat els interessos generals, i d'acord amb el qual és necessària l'adequació entre allò que es demana i el que s'atorga o resol, la resolució que posi fi al procediment de responsabilitat patrimonial s'ha de pronunciar sobre els plantejaments i les qüestions de l'acció exercida, és a dir, sobre l'existència o no d'una relació causal entre el dany causat i la prestació del servei públic de què es tracti. Aquest principi de congruència en l'àmbit administratiu va més enllà que el fet d'haver de donar resposta als arguments i les peticions que plantegin els administrats des del moment en què s'estableix que la resolució que posi fi al procediment ha de resoldre les qüestions plantejades però també les que es derivin del mateix procediment, per exigències de l'interès públic (en aquest sentit, STS de 31 de desembre de 1990, Sala Tercera).

Respecte al segon aspecte, de manera conseqüent al que s'acaba d'exposar, el pronunciament de la resolució que posi fi al procediment ha d'excloure les qüestions o els plantejaments formulats per l'interessat que no siguin propis de l'objecte de l'acció instada. Així, per exemple, és possible acumular l'acció de nul·litat d'un acte administratiu amb la de responsabilitat patrimonial derivada de la nul·litat de l'acte administratiu, però no a l'inrevés, atès que l'objecte d'un procediment de responsabilitat patrimonial, en aquest cas, seria verificar si existeix o no responsabilitat de l'Administració pública però no examinar si l'acte administratiu és o no ajustat a dret (en aquest sentit, STS de 2 de febrer de 1995).

☝

En matèria de responsabilitat patrimonial, la llei estableix que l'acció de reclamació, en concordança amb el caràcter extracontractual d'aquesta acció, prescriu al cap d'un any des del moment en què es produeix l'acte lesiu.

Aquest precepte estableix quin és el termini per exercir l'acció en els supòsits en què el procediment s'iniciï a instància de la part interessada, i que és el mateix termini de què disposa l'Administració pública per al cas en què aquesta decideixi iniciar d'ofici un procediment de responsabilitat patrimonial (vegeu l'article 65 de la LPACAP, d'acord amb el qual s'estableix que si l'Administració pública vol iniciar d'ofici un procediment de responsabilitat patrimonial, ha de comprovar prèviament que no hagi transcorregut el termini esmentat).

Tal com ja feia la Llei 30/1992, de 26 de novembre, la LPACAP estableix de manera clara que el termini per exercir l'acció és un termini de prescripció, i no pas de caducitat, que és com s'havia entès en algun altre moment històric d'acord amb la legislació vigent en aquell moment; així es va entendre, per exemple, sota la vigència de la Llei de règim jurídic de l'Administració de l'Estat de 1957 i de la Llei d'expropiació forçosa de 1954, circumstància que va provocar nombrosos debats i pronunciaments jurisprudencials al voltant de la naturalesa d'aquest termini, sobretot tenint en compte les conseqüències jurídiques derivades d'una i altra institució.

Així, prescripció i caducitat són dues institucions jurídiques diferents que produeixen efectes jurídics també diferents, tot i que ambdues estan concebudes com una sanció per la deixadesa en l'exercici de l'acció, i relacionades amb moments decisius de qualsevol procediment, com són el moment de l'inici o el de finalització del procediment, o amb les possibilitats d'interrupció del termini en qüestió. Ambdues figures, a més, responen al reconeixement d'unes regles d'actuació que vinculen tant els poders públics com els particulars en les seves relacions, i que asseguren el compliment i l'observança de dos principis bàsics constitucionals com són el principi de legalitat i el de seguretat jurídica (art. 9.3 de la CE).

Si bé és cert que ambdues institucions són causa de la pèrdua del dret subjectiu de què es tracti en cada cas pel transcurs del temps sense instar-ne l'exercici, les conseqüències són totalment diferents: així, quan estem davant d'un termini de prescripció, estem davant d'un termini que és susceptible de ser interromput per l'exercici de determinades actuacions (no qualsevol actuació, article 1973 Cc), circumstància que determina que el termini torni a computar-se des de l'inici en el moment en què cessi la interrupció, mentre que si el termini és de caducitat, aquest se suspèn, sense possibilitat que es computi novament des de l'inici quan es reemprengui. D'altra banda, la prescripció és una circumstància que s'ha d'apreciar a instància de part (atès que l'interès legítimament protegit en aquest cas és l'individual pel fet d'oposar-se a un exercici dilatat o tardà del dret subjectiu), mentre que la caducitat s'ha d'apreciar d'ofici (ja que en aquest cas preval l'interès general perquè interessa la ràpida resolució i certesa de determinades situacions jurídiques).

En qualsevol cas, com s'assenyalava, la llei procedimental estableix quin és el termini de què disposa el particular per exercir l'acció reclamatòria enfront de l'Administració pública, que és un termini de prescripció d'un any des del moment en què té lloc l'acte que motiva la indemnització o se'n manifesten els efectes lesius. Per tant, aquest és el moment en què neix en el patrimoni del particular el dret subjectiu a exercir l'acció per plantejar una reclamació adreçada a obtenir una declaració d'existència de responsabilitat per part d'una administració pública (o d'un altre poder públic) lesiva dels seus drets i interessos legítims. És el dies a quo, la data en què comença a transcórrer el termini prescriptiu d'exercici de l'acció reclamatòria. Un cop determinat el dia en què s'inicia aquest termini, queda també determinat, a priori, quin és el darrer dia del termini per plantejar vàlidament, a l'empara de la legalitat, la reclamació o dies ad quem. I diem a priori perquè aquest termini, tal com s'ha exposat, pot ser susceptible de ser interromput, fet que determinaria, doncs, la variació del dies ad quem de l'exercici de l'acció.

No obstant això, s'ha de dir que la llei mateixa matisa aquesta regla general per determinar el dia inicial del còmput del termini d'exercici de l'acció en determinats supòsits, fonamentalment en funció del tipus de dany al·legat, o de l'activitat administrativa generadora del dany de què es tracti. Així, la norma estableix que en el cas de danys de caràcter físic o psíquic a les persones, el termini per exercir l'acció comença a comptar des de la curació o la determinació de l'abast de les seqüeles. O que en el cas que sigui procedent reconèixer el dret a indemnització per anul·lació en via administrativa o contenciosa administrativa d'un acte o disposició de caràcter general, el dret a reclamar prescriu a l'any de la notificació de la resolució administrativa o de la sentència definitiva que declari aquella anul·lació, segons correspongui. Finalment, en els supòsits de reclamacions de responsabilitat patrimonial a què es refereixen els apartats 4 i 5 de l'article 32 de la LRJSP (responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador per lleis declarades inconstitucionals, o contràries al dret de la Unió Europea), el dret a reclamar prescriu a l'any de la publicació en el Butlletí Oficial de l'Estat o en el Diari Oficial de la Unió Europea de la sentència que declari la irregularitat de la norma, segons correspongui.

És força important, doncs, concretar el dia en què s'ha d'entendre que s'ha produït el dany en l'esfera jurídica i patrimonial de l'administrat, atès que és a partir d'aquest moment en què comença a córrer el termini prescriptiu de l'acció de reclamació. En aquest punt ha estat molt important la tasca dels jutjats i tribunals, que amb la seva doctrina jurisprudencial han concretat i delimitat els contorns d'aquesta qüestió.

En aquest sentit, la jurisprudència del Tribunal Suprem, i concretament de la Sala Contenciosa Administrativa, ha consolidat la doctrina de l'actio nata, de conformitat amb la qual el naixement de l'acció té lloc quan concorren i conflueixen els elements fàctics i jurídics que permeten l'exercici de l'acció. D'acord amb aquesta doctrina, el que es fa és, bàsicament, constatar el règim establert a l'article 1969 del CC (segons el qual el temps per a la prescripció de tota classe d'accions, quan no s'hagi disposat una altra cosa, s'ha de comptar des del dia en què es van poder exercir).

La doctrina de l'actio nata impedeix que es pugui iniciar el còmput del termini de prescripció per a l'exercici de l'acció fins al moment en què es tingui un coneixement correcte del dany causat i de la resta d'elements de caràcter fàctic i jurídic, fins al moment en què conflueixin tots aquests elements essencials per a l'exercici de l'acció. La jurisprudència s'ha pronunciat en nombroses resolucions sobre el fet que el moment en què neix l'acció de reclamació (i, per tant, comença a transcórrer el termini de prescripció per exercir-la) és el moment en què s'ha produït "el fet o acte que motiva la indemnització o de manifestar-se'n l'efecte lesiu i es va poder exercir l'acció, conjuntura que es produeix quan es completen els elements fàctics i jurídics que permeten l'exercici de l'acció […] i que en el cas que s'analitza […] aquesta circumstància es produeix quan l'Administració va reconèixer la incapacitat permanent total o per al servei per resolució […] i el jutjat va estimar, per sentència, la demanda formulada per l'actor que declarava la incapacitat permanent absoluta, doncs des d'aquest moment l'actor coneixia els elements fàctics derivats de l'assetjament produït entre els anys […] i les conseqüències jurídiques en les quals fonamenta la responsabilitat patrimonial" (STS de 22 de desembre de 2014, Sala Contenciosa Administrativa, FJ 1r, i en el mateix sentit, SSTS de 13 de febrer de 2000, i de 20 de febrer de 2001, entre d'altres).

Cal posar en relleu, a més, que la jurisprudència ha distingit, als efectes que ara es comenten, entre danys permanents i danys continuats, entenen que són permanents "aquells en els quals l'acte generador dels danys s'esgota en un moment concret encara que el resultat lesiu sigui inalterable i permanent en el temps", i continuats "aquells que, perquè es produeixen dia a dia, de manera prolongada en el temps i sense solució de continuïtat, és necessari deixar passar un període de temps més o menys llarg per poder avaluar econòmicament les conseqüències del fet o de l'acte que el causa. I respecte d'aquests darrers, el dies a quo per a l'exercici de l'acció és aquell en què es coneixen definitivament els efectes del sacrifici o menyscapte" (STS de 20 de febrer de 2001).

☝

<< Unitat 5|Unitat 5.2 >>