La responsabilitat patrimonial del sector públic

A l'empara del que disposa l'article 149.1.18.a de la CE, que estableix la competència exclusiva de l'Estat en matèria de procediment administratiu comú, sens perjudici de les especialitats derivades de l'organització pròpia de les comunitats autònomes, i en matèria del sistema de responsabilitat de totes les administracions públiques, el legislador ordinari ha decidit, mitjançant les reformes que han tingut lloc l'any 2015, operar un canvi important i substancial en matèria de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, però, de manera significativa, respecte del procediment a seguir en les reclamacions de responsabilitat patrimonial que es plantegin.

Així, en el que ara interessa, amb l'aprovació de la LPACAP el legislador ha decidit regular el procediment per instruir i resoldre reclamacions de responsabilitat patrimonial de manera integrada amb els tràmits del procediment administratiu comú, sense singularitzar-ne un procediment propi per a la institució juridicopública que és la responsabilitat patrimonial, però recollint determinats aspectes o singularitats d'aquest procediment com a especialitat del procediment administratiu comú. Aquest plantejament respon, d'acord amb l'exposició de motius, a un dels objectius que persegueix la llei, com és la simplificació dels procediments administratius, i contribueix a augmentar la seguretat jurídica en disposar d'un únic procediment comú i a evitar la dispersió normativa existent (d'acord amb l'anàlisi duta a terme per la Comissió per a la Reforma de les Administracions Públiques, CORA, respecte del sector públic i de l'ordenament juridicoadministratiu, i artífex de les reformes operades pel legislador ordinari l'any 2015).

D'acord amb l'article 1 de la LPACAP, la llei té com a objecte:

Consegüentment, mitjançant la disposició derogatòria única de la llei, s'ha derogat expressament tant la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, com el Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel qual s'aprova el reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial. Els principis bàsics de la institució es regulen a la LRJSP -mantenint la naturalesa de la responsabilitat patrimonial tal com ja es regulaven fins aleshores-, i els aspectes procedimentals, a la LPACAP, com un procediment administratiu comú amb algunes especialitats.

Cal posar en relleu que, fins a l'aprovació de la LPACAP, el procediment per instruir i resoldre reclamacions de responsabilitat patrimonial era un procediment singularitzat i especial, tenia cobertura legal a la llei procedimental vigent -d'acord amb el reconeixement constitucional de què gaudeix aquesta institució de dret públic- i es trobava regulat en la norma reglamentària corresponent. Concretament, els articles 142 i 143 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, ja citada, feien referència a l'existència d'un procediment general i un d'abreujat, respectivament, per tramitar les reclamacions que s'exercissin per determinar la responsabilitat patrimonial, i remetien al desenvolupament reglamentari que es dugués a terme per determinar la concreta tramitació procedimental en cada cas. Mitjançant el Reial decret 429/1993, de 26 de març, ja citat, es van regular els diferents procediments que es podien instruir en la matèria, a l'efecte "de reconèixer el dret a indemnització dels particulars en els termes establerts a la llei, per les lesions que patissin en qualsevol dels seus béns i drets sempre que la lesió fos conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, tret dels casos de força major o de danys que el particular tingués el deure jurídic de suportar d'acord amb la llei; i també per al reconeixement de la responsabilitat patrimonial en què poguessin incórrer les administracions públiques quan actuessin en relacions de dret privat" (art. 2 del RD 429/1993).

Amb la regulació legal vigent, els preceptes relatius a l'articulació del procediment administratiu en matèria de responsabilitat patrimonial estan dispersos al llarg de l'articulat de la llei, en tractar-se, com s'ha dit, d'un procediment administratiu comú per a qualsevol procediment administratiu, amb determinades particularitats en alguns dels seus tràmits (inici, informes, resolució, etc.). La llei també disposa la tramitació simplificada del procediment administratiu comú de responsabilitat patrimonial a l'article 96, concretament a l'apartat quart d'aquest precepte, que considera les circumstàncies que habiliten la possibilitat d'iniciar el procediment simplificat en aquesta matèria. La tramitació i el contingut de l'expedient administratiu, però, se sotmeten a les disposicions de qualsevol procediment comú tramitat de manera simplificada.

Per la seva banda, tenint en compte les disposicions ja esmentades de l'article 149.1.18.a de la CE, quant al procediment administratiu, que reconeix a les comunitats autònomes la competència per establir les especialitats derivades de la seva organització pròpia, dins dels límits de la competència exclusiva de l'Estat en aquesta matèria, s'ha de dir que l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) estableix que correspon a la Generalitat de Catalunya, en matèria d'organització de la seva administració, la competència exclusiva sobre l'estructura, la regulació dels òrgans públics i el funcionament i l'articulació territorial, així com les diverses modalitats organitzatives i instrumentals per a l'actuació administrativa (art. 150).

En matèria de responsabilitat patrimonial, l'article 159 de l'EAC disposa que correspon a la Generalitat en matèria de règim jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes, la competència exclusiva en allò que no estigui afectat per l'article 149.1.18.a de la CE, competència que inclou, entre altres aspectes, les normes de procediment administratiu que derivin de les particularitats de dret substantiu de Catalunya o de les especialitats de l'organització de la Generalitat; i en matèria de responsabilitat patrimonial, la Generalitat deté la competència compartida per establir les causes que poden originar responsabilitat en relació amb les reclamacions dirigides a la Generalitat, d'acord amb el sistema general de responsabilitat de totes les administracions públiques.

A la vista de les disposicions de la CE i estatutàries, i el desenvolupament de la legislació bàsica de l'Estat, el legislador català va dictar la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, l'objecte de la qual és regular el règim jurídic de les administracions públiques de Catalunya, i regular les especificitats del procediment administratiu comú que li són pròpies.

En el mateix sentit que succeïa durant la vigència de la derogada Llei 30/1992, abans esmentada, Catalunya disposa d'una regulació específica i pròpia en matèria de procediment administratiu comú que s'ajusta adequadament al marc competencial establert per la CE i l'EAC, i a la normativa bàsica estatal en matèria de procediment administratiu i del sistema de responsabilitat de les administracions públiques. En aquest punt cal recordar que l'article 84.2 de la Llei catalana de 2010, té un mandat específic al Govern, pel qual aquest ha de regular per decret un procediment general i un procediment abreujat per a determinar la responsabilitat patrimonial.

En conseqüència, doncs, en tot allò que no s'oposi a les disposicions de la LPACAP i la LRJSP, són aplicables en aquesta matèria les disposicions que conté la llei procedimental catalana, així com les que regulen les especificitats derivades de l'organització pròpia de la Generalitat.

☝

La competència per instruir i resoldre els procediments correspon als òrgans que la tinguin expressament atribuïda en virtut de la llei (article 6 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, abans esmentada, segons el qual la competència és irrenunciable, i l'han d'exercir de manera precisa els òrgans administratius que la tenen atribuïda com a pròpia, llevat dels casos de delegació o avocació; en el mateix sentit, article 8 de la LRJSP), atès, que en un altre cas, l'acte que es dictés incorreria en un vici determinat de la seva invalidesa, que en podria determinar la nul·litat de ple dret, si aquella fos manifesta.

L'Administració pública a què s'ha d'imputar la lesió patrimonial causada és l'Estat, la comunitat autònoma, l'entitat local o l'entitat del sector públic institucional que correspongui. De conformitat amb el marc jurídic exposat en el punt anterior, correspon a cada Administració pública delimitar, dins de l'àmbit de la seva organització, quins han de ser els òrgans administratius competents tant per a la instrucció del procediment de responsabilitat patrimonial com per a la seva resolució.

Així, pel que fa a les reclamacions adreçades a l'Administració de l'Estat, i d'acord amb l'article 92 de la LPACP, la competència per a la resolució dels procediments correspon al ministre respectiu, tret que una llei atribueixi la competència al Consell de Ministres, com és el cas dels supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador (art. 32.3 de la LRJSP). També correspon al Consell de Ministres fixar la quantia indemnitzadora pertinent en els supòsits en què el TC hagi declarat l'existència d'un funcionament anormal en la tramitació dels recursos d'empara o de les qüestions d'inconstitucionalitat, mitjançant procediment tramitat pel Ministeri de Justícia (art. 32.8 de la LRJSP).

Quant a les reclamacions plantejades en l'àmbit autonòmic, la llei determina que els procediments de responsabilitat patrimonial els han de resoldre els òrgans competents de les comunitats autònomes, de conformitat amb les disposicions organitzatives pròpies. En el cas de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i a la vista del marc normatiu ja referit, cal tenir en compte el que disposa la Llei 26/2010, de 3 d'agost, que regula com s'ha dit el règim jurídic de les administracions públiques de Catalunya així com les especificitats del procediment administratiu que els són pròpies.

En matèria de responsabilitat patrimonial, la llei esmentada regula en el títol VI les disposicions generals del règim de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques catalanes (capítol I) i les especificitats dels procediments de responsabilitat patrimonial (capítol II) que han de ser desenvolupades per norma reglamentària. Pel que fa als òrgans competents, s'estableix que, en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat, els òrgans competents per iniciar i instruir els procediments són els que determinen les disposicions reglamentàries de caràcter organitzatiu i, a manca d'aquesta disposició, els òrgans que en cada cas designi el conseller o consellera del departament, tenint en compte que, en tot cas, la competència per dictar la resolució que posi fi al procediment o, si escau, per aprovar l'acord convencional, correspon a la persona titular de cada unitat departamental (art. 83).

Respecte de l'àmbit local, de conformitat amb l'article 92 de la LPACAP ja citat, en el mateix sentit que s'estableix pel que fa als procediments de responsabilitat patrimonial de l'àmbit autonòmic, correspon a les entitats que integren l'Administració local, de conformitat amb les seves potestats autoorganitzatives, determinar els òrgans competents per instruir i resoldre aquests procediments.

☝

Com qualsevol procediment administratiu, el procediment que s'ha de seguir per instruir i resoldre les reclamacions de responsabilitat patrimonial que formulin les persones legitimades, s'ha de sotmetre a les disposicions generals i a les garanties establertes a la llei respecte del procediment administratiu comú, les quals estan regulades en el títol IV de la LPACAP, ja citada, sens perjudici que, com a qualsevol altra actuació administrativa, els actes que es dictin s'han de sotmetre al conjunt de les disposicions de la llei quant als requisits de forma dels actes administratius, requisits de validesa i eficàcia, terminis, etc. (vegeu el material sobre procediment administratiu en obert de l'EAPC).

A l'efecte de determinar quin és l'iter procedimental en aquesta matèria, es pot dividir la tramitació del procediment en els següents moments processals, com són l'inici, la instrucció i la terminació del procediment administratiu de responsabilitat patrimonial.

La llei distingeix, amb caràcter general, dues maneres d'iniciar un procediment administratiu (art. 54):

Pel que fa, de manera específica, als procediments administratius de responsabilitat patrimonial, la llei hi fa referència expressa en els articles 61.4 (inici d'ofici a petició raonada d'altres òrgans), 65 (especialitats en l'inici d'ofici) i 67 (sol·licituds d'iniciació dels procediments de responsabilitat).

Per al cas de l'inici d'ofici del procediment administratiu per part de l'Administració pública, la llei indica que els procediments s'han d'iniciar d'ofici per acord de l'òrgan competent, bé per pròpia iniciativa o com a conseqüència d'ordre superior, a petició raonada d'altres òrgans o per denúncia. En aquest sentit, l'inici d'ofici d'un procediment de responsabilitat patrimonial no difereix d'altres supòsits en què el procediment administratiu s'iniciï d'aquesta manera, si bé la llei estableix dues especialitats en relació amb els procediments en matèria de responsabilitat patrimonial: d'una banda, quan el procediment s'iniciï per la petició raonada d'altres òrgans, aquesta petició ha d'individualitzar la lesió produïda en relació amb la persona o grup de persones, la relació de causalitat amb el funcionament del servei públic al qual s'imputa el dany causat, l'avaluació econòmica si fos possible, així com el moment en què es va produir efectivament la lesió (art. 61.4). És a dir, la petició raonada d'un altre òrgan adreçada a iniciar un procediment de responsabilitat patrimonial ha d'incorporar l'acreditació dels elements objectius de la responsabilitat patrimonial.

D'altra banda, abans d'iniciar un procediment de responsabilitat patrimonial d'ofici, cal comprovar que no ha transcorregut el termini de prescripció de l'acció, i l'acord d'inici s'ha de notificar a la persona presumptament lesionada perquè formuli al·legacions i aporti documentació o informació que consideri adient i proposi la prova que entengui pertinent per reconèixer el seu dret indemnitzador (art. 65).

El procediment iniciat d'ofici s'ha d'instruir encara que els presumptes perjudicats no compareguin en el termini concedit per fer al·legacions -10 dies- (art. 65.2). A mode d'incís, convé recordar que, d'acord amb la llei, els terminis administratius que s'expressin en dies s'han d'entendre que són dies hàbils, excloent-ne del còmput dissabtes, diumenges i els declarats festius, tret que una llei o el dret de la Unió Europea assenyali que es tracta de dies naturals (art. 29 de la LPACAP).

En el cas de l'inici del procediment a instància de la persona interessada (art. 66 i següents), que és la manera més habitual d'inici del procediment de responsabilitat patrimonial, només és possible demanar l'inici del procediment si no ha prescrit el dret a reclamar (art. 67), que, com ja s'ha comentat en un altre apartat d'aquesta unitat, és un termini de prescripció d'un any des del moment en què es va produir el fet o acte que motivi la indemnització, sens perjudici de les regles especials sobre el còmput d'aquest termini en determinats supòsits (danys físic o psíquics a les persones, anul·lació d'actes en via administrativa o contenciosa administrativa, danys derivats de la declaració d'inconstitucional d'una llei, etc.).

La sol·licitud que presenti la persona interessada ha de complir un seguit de requisits (art. 67): en primer lloc, com a qualsevol altra sol·licitud, han de constar totes les dades que permetin identificar la persona sol·licitant, fets, raons i petició que formula, signatura, òrgan o unitat a la qual s'adreça la sol·licitud, i de conformitat amb la tramitació electrònica del procediment, el mitjà electrònic on cal practicar les notificacions o, si no n'hi ha, quan correspongui, el lloc físic on dur-les a terme (és interessant en aquest punt fer una remissió a l'article 14 de la LPACAP, quant a les persones obligades a relacionar-se electrònicament amb l'Administració pública).

En segon lloc, i en tractar-se d'un procediment de responsabilitat patrimonial, esdevé necessari que, a més, la sol·licitud incorpori altres aspectes, com són la identificació dels requisits objectius de la responsabilitat, de la mateixa manera que succeeix amb l'acord d'inici d'ofici del procediment: lesions produïdes, presumpta relació de causalitat entre aquestes i el funcionament del servei públic, l'avaluació econòmica de la responsabilitat, si fos possible, i el moment en què es va produir la lesió. En aquest moment procedimental, juntament amb la presentació de la sol·licitud, la persona interessada -o qui actuï en representació seva, article 5 de la llei- hi ha d'acompanyar totes les al·legacions, documentació o informacions, així com la proposició de prova que consideri adient per donar suport a la seva pretensió indemnitzadora (art. 67). Si la sol·licitud no reuneix els requisits esmentats, l'òrgan administratiu corresponent ha de requerir a la persona sol·licitant perquè corregeixi i millori la seva sol·licitud en el termini de deu dies [cal tenir present que el termini de deu dies és un termini que s'ha generalitzat a la llei com a termini general per acomplir tràmits, art. 73], sota l'advertiment de desistiment en cas que no atengui l'esmentat requeriment (art. 68).

La persona interessada té dret, entre d'altres, a comunicar-se electrònicament amb l'Administració pública, a través del Punt d'accés general, i a ser assistit en l'ús dels mitjans electrònics (art. 13 de la LPACAP), a obtenir còpia dels documents que presenti i que continguin els procediments, a conèixer en qualsevol moment l'estat de tramitació dels procediments en què tingui la consideració d'interessat, a identificar les autoritats i el personal al servei de les administracions públiques sota la responsabilitat dels quals es tramitin els procediments, etc. (art. 53).

☝

Un cop presentada la sol·licitud, l'òrgan administratiu competent per a la instrucció ha d'iniciar el procediment, encara que sigui per, posteriorment, inadmetre'l (en aquest sentit, la Sentència del TSJ de Madrid de 21 d'abril de 2001, d'acord amb la qual l'inici del procediment no implica el reconeixement de responsabilitat administrativa, sinó que és el mitjà per decidir si existeix o no la dita responsabilitat).

En aquest moment processal, l'òrgan competent per a la instrucció ha de dur a terme la comunicació establerta a l'article 21.4 de la llei, tràmit força important en el marc de qualsevol procediment administratiu amb vista a les garanties dels administrats, mitjançant la qual l'òrgan competent informa la persona interessada del termini màxim establert per a la resolució del procediment, dels mitjans de notificació, de la normativa aplicable i, sobretot, dels efectes que pugui produir el silenci administratiu.

Un cop admesa a tràmit la sol·licitud presentada, el procediment s'ha d'impulsar d'ofici en tots els seus tràmits a través de mitjans electrònics, sota el principi de celeritat, respectant els principis de transparència i publicitat. En conseqüència, s'han de concentrar en un sol acte tots els tràmits que per la seva naturalesa admetin un impuls simultani (art. 72), i els tràmits els han de formalitzar les persones interessades en el termini de deu dies a comptar des de l'endemà de la notificació. És important destacar que els expedients han de tenir format electrònic (art. 70), encara que la comunicació amb la persona interessada es dugui a terme, per haver-ho triat així quan sigui possible, per un canal diferent de l'electrònic.

L'òrgan administratiu competent per instruir el procediment ha de dur a terme d'ofici tots els actes d'instrucció necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s'haurà de pronunciar la resolució que es dicti, i garantir el ple respecte als principis de contradicció i d'igualtat dels interessats en el procediment, i sens perjudici del dret de les persones interessades a proposar les actuacions que requereixen la seva intervenció, o constitueixin tràmits legals o reglamentaris.

Un dels primers actes d'instrucció que ha de dur a terme l'òrgan instructor és el de sol·licitar, de manera preceptiva, un informe al servei el funcionament del qual hagi ocasionat presumptament la lesió indemnitzable (art. 81.1 de la LPACAP), que s'ha d'emetre en un termini que no pot excedir els deu dies. Es tracta d'una especialitat de procediment de responsabilitat patrimonial.

D'altra banda, pel que fa als tràmits d'al·legacions i d'admissió i pràctica de la prova, els procediments de responsabilitat patrimonial no presenten, inicialment, d'acord amb la regulació legal, cap especialitat o singularitat respecte del procediment administratiu comú. No obstant això, en matèria de mitjans probatoris, és interessant tenir en compte el que disposa l'article 77.6 de la llei, en combinació amb l'article 80. Així, si bé la norma estableix que tret de disposició expressa en contra, els informes són facultatius i no vinculants -art. 80.1 de la llei-, quan la prova -proposada i admesa per part de l'òrgan instructor- consisteixi en l'emissió d'un informe per part d'un òrgan administratiu públic, organisme públic o entitat de dret públic, s'ha d'entendre que aquest informe té caràcter preceptiu. Aquesta particularitat sobre la naturalesa dels informes pot donar lloc, si escau, el fet que entri en joc la institució de la suspensió del termini màxim de resolució del procediment (art. 22 de la LPACAP, conforme al qual es pot suspendre el termini màxim legal per resoldre el procediment quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa o diferent Administració pública), i s'allarga així el termini màxim de resolució del procediment (termini que la llei estableix en sis mesos, de conformitat amb el que disposa l'article 91 de la LPACAP).

Un cop practicada la prova i instruït el procediment, cal donar participació en el procediment a la persona o persones interessades, mitjançant el tràmit d'audiència, tràmit que la llei regula a l'article 82, referint com a única especialitat del procediment de responsabilitat patrimonial la necessitat de donar audiència en qualsevol cas als contractistes de l'Administració pública, en els supòsits establerts a l'article 32.9 de la LRJSP, perquè es puguin personar en el procediment, fer al·legacions i disposar de mitjans probatoris, si escau.

Un cop conclòs el tràmit d'audiència, i dins dels actes d'instrucció del procediment, l'òrgan instructor ha d'emetre una proposta de resolució de l'expedient -o quan correspongui, una proposta d'acord de terminació convencional del procediment-, la qual s'ha d'ajustar al contingut de l'article 91 de la llei, precepte dedicat específicament a les especialitats de la resolució en els procediments en matèria de responsabilitat patrimonial. De manera poc clara, la llei regula el contingut de la proposta de resolució (art. 81) fent una remissió al precepte que regula el contingut de la resolució del procediment de responsabilitat patrimonial (art. 91), el qual, al seu torn, indica que la resolució que posi fi a aquest tipus de procediments ha de contenir un seguit de pronunciaments respecte de la concreta petició indemnitzadora formulada, a més dels requisits propis de les resolucions de qualsevol procediment administratiu (art. 88). El legislador no ha estat ordenat ni sistemàtic en la regulació d'aquest tràmit procedimental.

En qualsevol cas, amb caràcter general, la proposta de resolució dels procediments de responsabilitat patrimonial s'ha de pronunciar sobre totes les qüestions plantejades pels interessats en el procediment, i les altres que se'n puguin derivar, de conformitat amb un principi de congruència amb les peticions que aquests hagin formulat; de manera més específica, la proposta ha de fer un pronunciament sobre l'existència o no de relació causal entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda i, si escau, sobre la valoració del dany causat, així com la quantia i la manera de la indemnització, quan sigui procedent (art. 91).

L'òrgan instructor del procediment ha de remetre la proposta de resolució, juntament amb l'expedient administratiu, a l'òrgan competent per sol·licitar el dictamen del Consell d'Estat o de l'òrgan consultiu autonòmic equivalent, dictamen que preceptivament s'ha de sol·licitar en el cas que la reclamació econòmica sol·licitada sigui de quantia igual o superior als 50.000 euros, o la que s'estableixi a la legislació autonòmica corresponent, o quan ho estableixi la llei reguladora del Consell d'Estat (art. 81 de la LPACAP). La incorporació d'aquest dictamen és una singularitat dels procediments administratius de responsabilitat patrimonial.

Pel que fa a la remissió de l'expedient administratiu, cal tenir present que l'article 70 de la llei determina com s'han de conformar els expedients administratius, així com la manera com s'han de trametre a altres òrgans o unitats administratives.

Pel que fa a l'òrgan consultiu competent, s'ha de dir que en el cas de Catalunya aquest òrgan consultiu és la Comissió Jurídica Assessora, òrgan que, de conformitat tant amb la LPACAP com amb la seva llei reguladora, ha d'emetre preceptivament dictamen en els expedients de responsabilitat patrimonial de l'Administració de la Generalitat de Catalunya o de l'Administració local quan la quantia indemnitzadora reclamada sigui igual o superior als 50.000 euros (article 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora). Aquest dictamen no té caràcter vinculant, tot i que, si l'òrgan administratiu sol·licitant s'aparta del criteri del dictamen emès per la Comissió Jurídica Assessora, n'ha de fonamentar els motius que ho justifiquen (art. 13 de la Llei 5/2005, de 2 de maig). En el cas de la tramitació simplificada del procediment administratiu, la discrepància del dictamen de l'òrgan consultiu amb la proposta de resolució, determina la necessitat de retornar a la tramitació simplificada del procediment, tot i el caràcter no vinculant d'aquest dictamen.

Per al cas que no s'hagi de sol·licitar el dictamen de l'òrgan consultiu, un cop conclòs el tràmit d'audiència, correspon a l'òrgan instructor del procediment elaborar la proposta de resolució -que, com s'ha dit, s'ha d'ajustar al que disposa l'article 91 de la llei-, a l'efecte que l'òrgan competent pugui resoldre la reclamació plantejada (art. 81 de la LPACAP).

Finalment, en aquest punt interessa esmentar que, en el cas de les reclamacions patrimonials adreçades a l'Administració de la Generalitat de Catalunya, en els supòsits en què hagi de dictaminar la Comissió Jurídica Assessora, cal que els serveis jurídics de la Generalitat de Catalunya emetin un informe jurídic, que ha d'acompanyar l'expedient administratiu (de conformitat amb la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d'organització dels serveis jurídics de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, art. 4).

☝

D'acord amb l'article 84 de la LPACAP,

Aquesta és la disposició general referida a la manera de terminació de qualsevol procediment administratiu, que és totalment aplicable en el cas dels procediments de responsabilitat patrimonial.

Un cop s'han dut a terme tots els tràmits d'instrucció del procediment, la manera normal de terminació del procediment és mitjançant la resolució expressa, dictada en temps i forma, per part de l'òrgan competent, que ha de contenir els requisits establerts a l'article 88, amb caràcter general, i a l'article 91 de la LPACAP, com a especialitat en matèria de responsabilitat patrimonial. En virtut del principi de congruència, la resolució s'ha de pronunciar en aquests procediments sobre l'existència o no de relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda, sobre la valoració del dany causat, la quantia i el mode de la indemnització, quan correspongui, i en tot cas la resolució ha d'estar motivada (art. 35, expressament, i 88 de la LPACAP).

La resolució dels procediments de responsabilitat patrimonial produeix un seguit d'efectes juridicoprocessals, d'una banda, i juridicomaterials, de l'altra. Així, respecte dels primers, de conformitat amb l'article 114 de la LPACAP, la resolució administrativa expressa en els procediments de responsabilitat patrimonial posa fi a la via administrativa, qualsevol que sigui el tipus de relació, pública o privada, de què derivi. A més, atès que els actes que posen fi a la via administrativa poden ser recorreguts potestativament en reposició davant del mateix òrgan que els hagi dictat, o ser impugnats directament davant l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu (art. 123 de la LPACAP), la resolució expressa dels procediments de responsabilitat patrimonial deixen oberta, en els termes expressats, la via revisora jurisdiccional competent.

Cal tenir en compte, d'altra banda, que per al cas que es reconegui en via administrativa l'existència de responsabilitat patrimonial, s'inicia el procediment d'execució d'aquest acte administratiu, ja que aquesta resolució constitueix un títol executiu vàlid i obligatori per a l'Administració pública.

Respecte dels efectes juridicomaterials, cal destacar uns efectes directes i uns d'indirectes. L'efecte directe derivat del reconeixement per part dels òrgans d'una administració pública de l'existència d'una responsabilitat patrimonial és el naixement d'una relació obligacional entre el particular reclamant i aquella Administració pública, que implica el deure, per part d'aquesta última, de donar compliment a la compensació econòmica (generalment dinerària, però no exclusivament) acordada en la resolució administrativa i fer-la efectiva, i el dret del primer a exigir el compliment d'aquesta obligació.

Algunes vegades, es produeixen també un seguit d'efectes indirectes derivats del reconeixement de l'existència de responsabilitat patrimonial. Així, per exemple, en el supòsit de responsabilitat patrimonial concurrent de les administracions públiques (art. 33 de la LRJSP), en virtut del caràcter solidari d'aquesta responsabilitat (art. 1137 del CC), un cop complerta l'obligació de compensació econòmica per part d'una de les administracions públiques responsables, aquesta disposa de l'acció corresponent per dirigir-se contra la resta d'administracions obligades per exigir el pagament de la part corresponent.

O en el cas que els danys s'hagin produït com a conseqüència de la comissió d'un acte tipificat com a falta administrativa o delicte, s'han de posar en marxa els mecanismes corresponents en cada cas per exigir la responsabilitat que correspongui a l'agent públic o funcionari autor de l'actuació danyosa causant de la lesió indemnitzada.

S'ha dit que la manera normal de terminació del procediment de responsabilitat patrimonial és mitjançant una resolució expressa declaratòria o no de l'existència de la responsabilitat exigida, que ha de ser notificada dins del termini previst. Hi ha, però, altres maneres de terminació del procediment, com són la terminació convencional, el silenci administratiu i la terminació anormal.

Respecte de la terminació convencional, s'ha de dir que són vàlides, mutatis mutandi, les consideracions exposades per al cas de la terminació mitjançant la resolució administrativa expressa, atès que la diferència fonamental entre una i altra manera de terminació del procediment, quant als aspectes formals, és precisament la forma que adopta la decisió administrativa sobre la reclamació plantejada.

Així, durant la instrucció del procediment, un cop dut a terme el tràmit d'audiència, a la vista de les actuacions practicades i les al·legacions que constin a l'expedient, l'òrgan instructor pot emetre una proposta d'acord mitjançant la qual es proposi la terminació convencional del procediment (art. 81 de la LPACAP), acord que l'òrgan competent per resoldre ha de sotmetre a la formalització per part de l'interessat i de l'òrgan competent per subscriure'l (art. 91 de la LPACAP). Tot i que no s'indica expressament, es deriva de la redacció de la norma que per a la terminació del procediment de manera convencional és necessari comptar amb la conformitat de la part reclamant ("[…] en els casos de procediments de responsabilitat patrimonial, l'acord assolit entre les parts […]", art. 86.5 de la LPACAP), i l'acord ha de fixar la quantia i el mode de la indemnització, d'acord amb els criteris establerts per la llei.

Quant a la terminació del procediment per silenci, s'ha de dir que la terminació del procediment d'aquesta manera evidencia que s'ha produït una crisi en el procediment administratiu, atès que s'ha incomplert l'obligació legal i expressa que té l'administració pública de resoldre i dictar resolució expressa i notificar-la en tots els procediments qualsevol que sigui la forma com es van iniciar (art. 21 de la LPACAP). En aquest punt, vegeu els materials sobre procediment administratiu de l'EAPC, pel que fa a la institució jurídica del silenci administratiu.

Pel que interessa en matèria de responsabilitat patrimonial, s'ha de dir que, un cop transcorregut el termini establert per la norma per a la instrucció, la resolució i la notificació de la resolució -o acord convencional- que posi fi al procediment de responsabilitat (que és un termini de sis mesos des que es va iniciar el procediment, d'acord amb l'article 91.3 de la LPACAP, sens perjudici que pugui ser superior en virtut, per exemple, d'una eventual suspensió del termini màxim per resoldre, si s'escau, segons l'article 22 de la mateixa llei), es pot entendre que la resolució és contrària a la indemnització sol·licitada. La llei estableix, per tant, el sentit del silenci en el cas dels procediments de responsabilitat patrimonial, que té un sentit desestimatori, i l'estableix tant en seu dels preceptes relatius a les especialitats del procediment en aquesta matèria (art. 91 de la LPACAP), com quan fa esment del sentit del silenci en els procediments iniciats d'ofici (art. 24 de la LPACAP).

Un cop produït el silenci, el particular reclamant pot acudir a la via jurisdiccional amb vista de revisar l'actuació administrativa en defensa dels seus drets i interessos legítims, tal com se li ha d'haver indicat en la comunicació establerta a l'article 21.4 de la LPACAP. En aquest sentit, i com a garantia dels administrats, la llei disposa que els actes produïts per silenci administratiu es poden acreditar per qualsevol mitjà de prova admès en dret, inclòs el certificat acreditatiu del silenci produït (art. 24.4 de la LPACAP). Aquest certificat, l'ha d'emetre d'ofici l'òrgan competent per resoldre el procediment en el termini de quinze dies des que va finalitzar el termini per resoldre'l, sens perjudici que el pugui demanar la persona interessada en qualsevol moment després de produït el silenci.

Igualment, la terminació anormal del procediment, tal com fa referència l'article 84 de la llei, es pot produir per desistiment, per renúncia al dret en què es fonamenti la sol·licitud i per la declaració de caducitat. També produeix la terminació anormal del procediment la impossibilitat material de continuar-lo per causes sobrevingudes, encara que, certament, aquesta és una circumstància de difícil encaix en els supòsits de procediments de responsabilitat patrimonial.

Pel que fa al desistiment i a la renúncia (art. 94 de la LPACAP), tot i que ambdues circumstàncies determinen l'arxivament del procediment, tenen efectes oposats, perquè la primera comporta l'abandonament per part de la persona interessada de la sol·licitud plantejada, aquella en concret, sens perjudici que se'n pugui plantejar una de nova sempre dins del termini de prescripció de l'acció (SSTS de 28 de maig de 1984 i 5 de maig de 1989) per iniciar un nou procediment, mentre que la segona comporta la renúncia al dret, de manera que no es podrà plantejar un nou procediment en el futur sobre aquell mateix dret.

Finalment, pel que fa a la declaració de caducitat (art. 95 de la LPACAP), té lloc quan el procediment romangui paralitzat per causa imputable a la persona interessada, després d'haver estat advertida per l'Administració pública corresponent que un cop transcorreguts tres mesos es declararà la caducitat del procediment. La caducitat no comporta la prescripció de les accions, però els procediments caducats no interrompen el termini de prescripció.

☝

La tramitació simplificada del procediment administratiu comú i, per tant, també del procediment de responsabilitat patrimonial, és regulada a l'article 96 de la LPACAP, i el que interessa dir en primer lloc és que es tracta d'un procediment que simplifica o redueix tràmits i terminis respecte del procediment ordinari, però no és un procediment tramitat d'urgència (establert a l'article 33 de la llei citada, i que es tramita quan raons d'interès públic així ho aconsellin).

L'article 96 de la llei regula amb caràcter general els requisits necessaris per poder instruir i resoldre un procediment de manera simplificada, i l'apartat 4 conté les especialitats d'aquest procediment en matèria de responsabilitat patrimonial, referides bàsicament a la fase d'inici del procediment. Amb caràcter general, s'estableix que el procediment simplificat s'ha de resoldre en un termini de trenta dies (a comptar des del dia següent a aquell en què es notifiqui a la persona interessada l'acord de tramitació simplificada del procediment), tret que resti menys temps per a la tramitació ordinària. En qualsevol cas, la tramitació ordinària del procediment queda en suspens (si ja s'hagués iniciat) per la decisió d'instruir-lo de manera simplificada, i es pot retornar a aquesta tramitació ordinària en qualsevol moment anterior a la resolució, per decisió de l'òrgan competent, o necessàriament quan el dictamen de l'òrgan consultiu competent sigui contrari al fons de la proposta de resolució que s'hagi emès -en els procediments en què s'hagi d'emetre aquest dictamen.

Així, pel que fa específicament als procediments de responsabilitat patrimonial, i d'acord amb la norma, la iniciativa per acordar l'inici i la tramitació d'un procediment de responsabilitat patrimonial de manera simplificada correspon a l'òrgan instructor del procediment, un cop iniciat aquest de manera ordinària. A més, les causes que habiliten per a la tramitació simplificada sembla que no serien les raons d'interès públic o la manca de complexitat del procediment (art. 96.1 de la LPACAP), com en el cas del procediment administratiu comú, sinó el fet que, a parer d'aquell òrgan, sigui inequívoca la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió, així com la valoració econòmica del dany causat i el càlcul de la quantia indemnitzadora.

Pel que fa a la instrucció del procediment, l'apartat 6 de l'article 96 de la LPACAP estableix que, en tot cas, els procediments tramitats de manera simplificada (per tant, també els de responsabilitat patrimonial) han de constar únicament dels tràmits que especifica, sota advertiment que la realització de qualsevol altre tràmit diferent dels que s'hi esmenten comportarà la tramitació del procediment de manera ordinària (apartat 7).

S'ha de dir que de la primera lectura de l'apartat 6 de l'article esmentat, sobre els tràmits que han de constar únicament en el procediment tramitat de manera simplificada, se'n desprèn que la regulació d'aquest procediment sembla que no ha estat explícitament pensada per a procediments de responsabilitat patrimonial, sinó per a un procediment administratiu comú, incloent-hi els tràmits més essencials i indispensables en la generalitat dels procediments administratius (a diferència del que succeïa amb l'anterior regulació del procediment abreujat, establerts al Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel qual s'aprova el Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial -actualment derogat per la LPACAP-, de conformitat amb la qual la tramitació abreujada del procediment reduïa bàsicament els terminis establerts per a la realització dels actes d'instrucció, però formaven part de l'expedient corresponent la totalitat de les actuacions, documents i informacions que fins a aquell moment constessin a l'expedient instruït). Així, per exemple, d'acord amb la literalitat de la norma, no es fa esment de l'informe del servei que presumptament ha ocasionat el dany pel qual es reclama, informe que de conformitat amb l'article 81 de la llei té caràcter preceptiu.

Finalment, un cop duts a terme els tràmits establerts a la llei i incorporada la documentació oportuna, sempre que no concorri la circumstància establerta al darrer paràgraf de la lletra g de l'article 96.6 de la llei (dictamen de l'òrgan consultiu contrari al fons de la proposta de resolució, contrarietat que caldria interpretar referida a la no existència d'una relació inequívoca de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda, i que determinaria la necessitat de continuar la tramitació del procediment d'acord amb la tramitació ordinària, amb la convalidació de les actuacions que s'haguessin dut a terme durant la tramitació simplificada), la tramitació simplificada del procediment ha de concloure amb la resolució administrativa pertinent, que ha de contenir els pronunciaments establerts als articles 88 i, en tot cas, 91 de la LPACAP, que posa fi al procediment de responsabilitat patrimonial.

☝

<< Unitat 5|<< Unitat 5.1