Silenci estimatori o desestimatori? Aquesta és una qüestió que es planteja sovint en relació amb les sol·licituds d’accés a la informació pública (d'ara endavant, SAIP) en l’àmbit del sector públic català, les entitats del qual estan sotmeses al que estableixen la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, i el Decret 8/2021, de 9 de febrer, de transparència i accés a la informació pública.
En aquest primer apunt sobre el silenci administratiu en el cas de les SAIP faré una exposició sobre el que disposen les normes aplicables, i em referiré a alguna qüestió controvertida. Al segon apunt analitzaré els pronunciaments judicials i de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés sobre aquesta qüestió.
1. Sobre el silenci administratiu i el dret a una bona administració
Com a consideració prèvia, no puc deixar d’advertir la incongruència que genera parlar del silenci administratiu, quan és una figura que no existiria si les entitats del sector públic respectessin sempre el dret que tenim totes les persones a una bona administració. En efecte, l’article 30 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya es refereix expressament a aquest dret que tenim totes les persones, el qual està desenvolupat a la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya. En concret, l'article 22, sota la rúbrica “Dret a una bona administració”, reconeix a totes les persones el “dret a obtenir una resolució expressa i que se’ls notifiqui dins del termini legalment establert”.
Per tant, si l’Administració respectés aquest dret mai no hauríem de parlar del silenci administratiu, que sorgeix precisament quan no s’ha notificat la resolució d’una sol·licitud en el termini previst a l’efecte, incompliment que es dona sovint en les administracions públiques, malauradament. A aquest respecte, cal recordar que el termini màxim ordinari per notificar la resolució de les SAIP és d’un mes, el qual es pot ampliar en quinze dies naturals addicionals si ho justifiquen el volum o la complexitat de la informació requerida (art. 33.2 de la Llei 19/2014 i art. 71.3 del Decret 8/2021). I no és sobrer recordar que aquest termini màxim és per notificar la resolució de la SAIP, o almenys per haver-ho intentat o dipositat, en el cas de notificacions electròniques.
Un cop transcorregut el termini indicat apareix, doncs, la figura del silenci administratiu, que està regulada amb caràcter bàsic a l’article 24 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques. Aquest precepte determina en el primer apartat que en els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada –com és el cas de les SAIP–, el transcurs del termini màxim indicat permet a la persona sol·licitant entendre-la estimada per silenci administratiu, excepte si una norma amb rang de llei estableix el contrari, a banda d’altres excepcions que no venen al cas. Aquesta regulació la conté també l’article 54.1 de la Llei 26/2010.
2. El silenci administratiu a la legislació sobre el dret d’accés a la informació pública
D'acord amb el que he exposat a l'apartat anterior, una norma amb rang de llei pot establir el silenci desestimatori. I això és el que va fer la Llei 19/2013, de 9 de l'article 20.4 disposa que, un cop transcorregut el termini màxim des que s’hagi notificat la resolució de la SAIP, s’entén que ha estat desestimada.
El legislador català, però, no va seguir les passes de la Llei 19/2013, i en l’article 35 de la Llei 19/2014 es va establir el següent:
“1. Si l’Administració no resol i notifica dins el termini establert, la sol·licitud s’entén estimada, llevat que una norma amb rang de llei estableixi expressament un efecte desestimatori, total o parcial, amb relació a una determinada informació.
2. No es pot adquirir per silenci administratiu el dret d’accés si concorre algun dels límits establerts per aquesta o altres lleis per a tenir accés a la informació pública.”
Així, el legislador català va introduir una previsió general de silenci estimatori, llevat que una norma amb rang de llei estableixi expressament un efecte desestimatori, remissió que s’ha d’entendre efectuada a una eventual llei sectorial que contingui tal previsió.
Més important resulta, però, el que afegeix a continuació, quan precisa que no es dona tal silenci estimatori si en la informació sol·licitada “concorre” algun dels límits establerts per la mateixa Llei 19/2014 o qualsevol altra llei. El legislador català no diu expressament que en tal cas el silenci sigui desestimatori, però si exclou el silenci estimatori sembla clar que el resultat no pot ser altre que la desestimació per silenci, atès que el silenci administratiu només pot ser estimatori o desestimatori.
Subratllo en aquest punt que en preveure aquest supòsit de silenci desestimatori, el legislador utilitza el mot “concorre” algun límit, i no “preval” algun límit. Així, al meu entendre, pel mer fet que en la informació sol·licitada sigui present, es trobi, hi hagi, o existeixi algun límit, ja no es podria considerar estimada per silenci la SAIP, sinó desestimada. I això també en els casos en què, després de l’eventual ponderació a efectuar, es considerés que havia de prevaldre el dret d’accés per sobre del límit present.
I quins són aquests límits que poden concórrer o ser presents en la informació? Doncs qualsevol dels establerts al capítol II del títol III de la Llei 19/2014, que porta per títol “Límits i accés parcial a la informació pública”. L’incís a l’accés parcial està desenvolupat a l’article 25, de manera que els límits els trobem als articles que van del 20 al 24. I entre aquests articles tenim sobretot, d’una banda, la llista de l’article 21, en què s’enumeren un seguit de límits per protegir diversos béns jurídics, i, de l’altra, els articles 23 i 24, en els quals es regulen els límits relatius a les dades personals.
3. La previsió del silenci estimatori com acte nul si concorren límits al Decret 8/2021
Com no podia ser d’una altra manera, l’article 71.5 del Decret 8/2021 reitera el règim del silenci establert a l’article 35 de la Llei 19/2014, és a dir, que el silenci és estimatori llevat que es disposi el contrari en una norma amb rang de llei o bé “concorri algun dels límits establerts a la Llei 19/2014”. Però seguidament conté una previsió que no sembla que pugui resultar mai aplicable. Em refereixo al segon paràgraf del mateix article 71.5:
“En els casos en què, un cop produït el silenci, es constati la concurrència d'algun dels límits establerts a la Llei 19/2014, del 29 de desembre, i es conclogui la prevalença de l'interès o del bé jurídic protegit pel límit aplicable per sobre del dret d'accés a informació pública, prèvia ponderació a aquest efecte d'acord amb l'article 20 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, l'òrgan competent ha d'incoar d'ofici un procediment de revisió per declarar la nul·litat de l'acte presumpte estimatori contrari a l'ordenament jurídic.”
Com es pot comprovar, aquest precepte reglamentari ve a dir que si es donen els dos requisits indicats: a) que en la informació sol·licitada concorre algun límit, i b) que es conclou la prevalença d’aquest límit, llavors pertocarà declarar la nul·litat de l’estimació per silenci de la SAIP. Però al meu entendre tal previsió no es produiria en cap cas, atès que només que es doni el primer requisit de concórrer algun límit en la informació, automàticament el silenci ja no podria ser estimatori, sinó desestimatori, de manera que mai no pertocaria acudir a la revisió d’actes nuls.
No hi ha cap dubte que el legislador català, en regular el silenci administratiu va tenir la clara intenció d’establir un sistema més favorable al dret d’accés que el previst a la legislació estatal, en el qual es disposa un sistema de silenci desestimatori sense excepcions. Però tothom sap que en gran part de la informació pública que pot ser objecte d’una SAIP concorre –no dic preval– algun límit, de manera que l’aplicació pràctica de la regulació del silenci segons l'establert a la legislació catalana, en realitat no sembla diferir gaire del silenci desestimatori establert a la legislació estatal.
4. La comunicació informativa que no informa sobre els efectes del silenci
La Llei 19/2014 sobre el silenci genera una complexitat addicional en la comunicació de recepció que la unitat d’informació ha d’efectuar en els deu dies següents a la recepció de la SAIP, en la qual s’ha d’informar sobre els efectes del silenci (art. 27.5 de la Llei 19/2014 i art. 56.2 del Decret 8/2021). Resulta evident que en moltes ocasions, en el moment en què s’ha de fer aquesta comunicació la unitat d’informació –que no és qui té la informació sol·licitada– desconeix encara si hi poden concórrer o no límits, la qual cosa porta a comunicar a la persona sol·licitant que el silenci variarà en funció de si es dona o no tal concurrència, extrem que òbviament també desconeix la persona sol·licitant.
Per tant, en el moment en què la persona rep aquesta comunicació, no pot saber si la pot entendre estimada o desestimada si transcorre el termini màxim sense rebre resposta a la SAIP, cosa que pot generar una inseguretat jurídica evident. I és el que precisament es vol evitar amb aquesta comunicació, que hauria d’informar sobre els efectes del silenci i que ve imposada per la legislació bàsica en tots els procediments iniciats a instància de part (art. 21.4 de la Llei 39/2015).
5. Conclusions
En definitiva, i a tall de conclusió d’aquesta primera part dedicada a l’anàlisi de la figura del silenci estimatori segons el que disposa la normativa de transparència, considero que tal silenci estimatori només es produeix respecte de les SAIP en què en la informació sol·licitada no hi ha dades personals o no concorre cap altre límit dels que disposa la Llei 19/2014, al marge del que pugui establir singularment alguna llei sectorial. En la resta de casos, que són la majoria, el silenci s’hauria d’entendre desestimatori, fins i tot en aquells casos en què hagués de prevaldre el dret d’accés per sobre dels límits.
