En la pràctica administrativa hi ha una amalgama de tipologies de convenis urbanístics (urbanisme concertat), alguns amb continguts veritablement “exòtics” –i diem "exòtics" per no dir que, moltes vegades, manera immoderada, s’han concebut com instruments de negociació entre particulars i ajuntaments d’elements essencials del règim jurídic del planejament, proscrits per l’ús indisponible de les potestats públiques.
Ara bé, si hem de fer una classificació simple i acadèmica en l’àmbit de la transformació del sòl, ens trobaríem davant els convenis de planejament i els convenis de gestió. Els primers s’adscriuen al planejament com un element més amb uns efectes erga omnes i limitats a les potestats de planejament que romanen sotmeses a l’interès general, i mai es poden situar fora del procediment urbanístic corresponent. Els segons tenen un caràcter menys limitat que els primers, pel fet que se situen en la fase d’execució urbanística i són molt més freqüents en la pràctica administrativa, oimés els riscos són menors, pel fet que el seu element teleològic se situa en la gestió i lluny dels paràmetres reguladors imperatius del planejament urbanístic.
En tot cas, l’article 25 del Decret 305/2006, de 18 de juliol, que aprova el Reglament de la Llei d’urbanisme, disposa que els convenis urbanístics tenen caràcter juridicoadministratiu i que qualsevol controvèrsia sobre el compliment, la interpretació, els efectes o l'extinció d'aquests correspon als tribunals d’instància contenciosos administratius. Aquest article afegeix que l’aprovació, la formalització i l’execució d’aquests convenis s’han de regir per la normativa aplicable a les entitats públiques que els subscriuen. Finalment, l’article reconeix que els convenis urbanístics només tenen efectes obligatoris entre les parts que els signen i segons el contingut a partir del moment en què són aprovats per l’òrgan competent de l’administració o l'entitat pública corresponent.
Així mateix, l’apartat 4 de l’article 104 del Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost, pel qual s'aprova el text refós de la Llei d'urbanisme, regula inequívocament que els efectes dels convenis urbanístics obliguen les parts que els han signat, i fixa com a límit infranquejable les competències públiques de planejament urbanístic, les quals no poden ser objecte de transacció i no poden comportar per als propietaris obligacions o càrregues addicionals o més costoses que les establertes per la normativa urbanística. En aquest darrer aspecte, l’apartat 8 de l’article 9 del Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana, en el marc regulatori de la participació pública i privada en les actuacions de transformació urbanística i en les edificatòries, sanciona amb la nul·litat de ple dret els convenis o negocis jurídics que imposin als propietaris afectats obligacions o prestacions addicionals o més costoses que les que siguin procedents legalment.
Per tant, no hi ha cap dubte que el conveni urbanístic es tracta d’un negoci juridicoadministratiu. Ara bé, la seva naturalesa jurídica és polèmica doctrinalment: bascula entre els que el consideren un contracte i els que el consideren -sense circumloquis- un conveni.
Aquesta polèmica doctrinal ja es va traslladar a l’òrbita jurisprudencial molt aviat en sentències com les del Tribunal Suprem de 2 de gener de 1980 i de 30 d’octubre de 1997, que es decantaven més aviat per la naturalesa contractual del conveni urbanístic.
Aquest debat el tanca –però amb un element nou, com veurem- la STS 2377/2026, d’1 de juny de 2026. El litigi té com a punt de partida un conveni urbanístic subscrit el 7 de juny de 2006 entre l'Ajuntament d'Abarán i un grup de particulars. L'acord tenia una estructura aparentment senzilla: els particulars cedien al consistori la seva parcel·la i l'Ajuntament es comprometia a lliurar-los, com a contraprestació, l'aprofitament de 2.500 m² de sostre en el marc d’un pla parcial. El conveni també establia que, en el supòsit que no es desenvolupés en dos anys el pla parcial, l'Ajuntament hauria de lliurar un aprofitament equivalent en un altre emplaçament amb un valor equivalent.
El pla parcial no es va desenvolupar. L'Ajuntament va construir un parc infantil a la parcel·la cedida i va incorporar la totalitat del bé al seu patrimoni. Tretze anys després de la signatura del conveni, els particulars van formular una reclamació de responsabilitat patrimonial davant el consistori, que va romandre desestimada per silenci. El Jutjat Contenciós Administratiu núm. 5 de Múrcia va estimar la reclamació patrimonial i va condemnar l'Ajuntament al pagament de 388.721 €, més els interessos corresponents. El Tribunal Superior de Justícia de Múrcia va confirmar íntegrament la sentència d'instància. L'Ajuntament va interposar recurs de cassació en què al·legava, en síntesi, que no es podia exigir responsabilitat sense haver instat prèviament la resolució del conveni i que el règim aplicable era el de la responsabilitat contractual del Codi civil.
En el debat cassacional, l'Ajuntament d'Abarán defensava que els convenis urbanístics, incloent-hi els de gestió, són autèntics contractes administratius, subjectes a la legislació de contractes del sector públic i, supletòriament, al Codi civil. D'aquesta premissa derivava que la responsabilitat per incompliment havia de formular-se per la via contractual —articles 1091, 1124 i 1256 del Codi civil— i que, en conseqüència, la restitució de prestacions havia de precedir la indemnització, no substituir-la. En altres paraules, l’Ajuntament sostenia que, a manca de pacte indemnitzador específic, la conseqüència principal havia de ser la restitució de prestacions, i només subsidiàriament una indemnització equivalent. La tesi dels particulars era la contrària: l'acció exercitada era des de l'inici una acció de responsabilitat contractual —no patrimonial—, i la indemnització reconeguda era la conseqüència natural de l'incompliment d'una obligació assumida voluntàriament.
Ara bé, el Tribunal Suprem resol el debat des d'una premissa diferent de la que proposaven ambdues parts: els convenis urbanístics no són contractes, ni contractes administratius ni contractes privats. Són convenis administratius, subjectes al règim de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), i la responsabilitat derivada del seu incompliment no pot articular-se en cap cas per via contractual. La Sentència 668/2026 del Tribunal Suprem, d'1 de juny de 2026, prové de la línia iniciada pel mateix TS en les sentències núm. 708/2025, de 5 de juny, i núm. 720/2025, de 9 de juny, en què la premissa és clara: els convenis urbanístics, per la seva estructura, finalitat i funció en el sistema urbanístic, se situen fora de la lògica sinal·lagmàtica pròpia del dret contractual. Així ho expressa l’apartat I del fonament jurídic sisè, que recull la doctrina de les sentències núm. 708/2025 i núm. 720/2025, en els termes següents:
“[…] la configuración jurídica de los convenios urbanísticos exige su entendimiento como auténticos convenios administrativos y no como contratos, porque su estructura, su finalidad y su función en el sistema urbanístico español los sitúan fuera de la lógica sinalagmática propia del derecho contractual. Su esencia, en efecto, no reside en el intercambio patrimonial de prestaciones equivalentes, sino en la acción concertada entre Administración y particulares para la consecución de un fin común de interés general, que es la ordenación, gestión o ejecución del planeamiento. Esta finalidad compartida desplaza cualquier interés particular y elimina la lógica de contraprestaciones recíprocas que caracteriza a los contratos onerosos y a las que se refiere el artículo 1274 del Código Civil. Además, los convenios urbanísticos se insertan en el marco institucional de la participación pública y privada en el ejercicio de potestades urbanísticas, sin que el núcleo de la función pública urbanística pueda quedar sometido a las notas características de la autonomía de la voluntad y a la fuerza vinculante propia de los contratos.”
Aquesta qualificació categòrica que fa el TS dels convenis urbanístics, com a convenis administratius, comporta l’aplicació a aquests -sense titubeig- del règim jurídic singular del capítol V del títol preliminar de la LRJSP, i l’aplicació dels aspectes materials i formals que inclou, de què s’exclou, en paraules del Tribunal, l’intercanvi patrimonial recíproc i les prestacions pròpies dels contractes i, en conseqüència, exclou l'aplicació de la legislació de contractes del sector públic i del Codi civil com a marc jurídic d’aquest.
Un cop dissipat el caràcter no contractual dels convenis urbanístics, el que fa el Tribunal és delimitar les conseqüències de l’incompliment del conveni urbanístic, sota l’aixopluc del règim jurídic convencional –que és la novetat. Per aquesta raó, el TS sosté que l’incompliment de les obligacions que s’hi estableixen no poden reconduir-se al règim propi de la responsabilitat contractual, amb el benentès que aquest règim exigeix una relació obligacional de caràcter sinal·lagmàtic i fundada en una causa onerosa, tal com disposa l’article 1274 del Codi civil, extrem que no ocorre amb els convenis. Per tant, s'aparta de la doctrina que tenia el TS en el cas d’incompliment, també d’un conveni urbanístic, en el fonament jurídic cinquè.d de la STS 169/2021, de 10 de febrer –reproduïda en la STS 903/2021, de 23 de juny-, que sostenia que qui pretén recuperar les quantitats lliurades en execució del conveni urbanístic n'ha d’instar prèviament la resolució per incompliment, d’acord amb les normes aplicables als contractes administratius i amb la doctrina general dels contractes, i no és admissible eludir aquest itinerari promovent directament una reclamació de responsabilitat patrimonial.
El TS, en la Sentència de 2026, i amb remissió a la Sentència núm. 462/2019, de 4 d’abril, assenyala que els convenis urbanístics s’insereixen en l’exercici de potestats urbanístiques, les quals tenen la consideració de funcions públiques indisponibles. Això significa que l’Administració no pot quedar jurídicament vinculada, condicionada o predeterminada per pactes privats pel que fa al sentit concret en què ha d’exercir aquestes potestats, atès que la seva actuació s’ha d’orientar en tot moment a la satisfacció de l’interès general.
D’aquesta indisponibilitat del nucli de la funció pública urbanística, segons el TS es deriva que el particular no pot exigir, sobre la base d'un conveni urbanístic, que l’Administració aprovi un planejament, adopti una decisió urbanística o exerceixi una potestat concreta en un sentit prèviament pactat. Nogensmenys, això no exclou que el particular pugui ser indemnitzat quan l’actuació administrativa —incloent-hi l’incompliment de compromisos assumits en un conveni— li produeixi un perjudici antijurídic que no tingui el deure jurídic de suportar.
La conseqüència principal –per al TS- és que els eventuals perjudicis derivats de l’incompliment administratiu d’un conveni urbanístic no s’han de reconduir a la responsabilitat contractual, sinó al règim de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques. Aquesta conclusió és coherent amb l’article 61 del text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d’octubre, que atribueix naturalesa juridicoadministrativa a les qüestions que sorgeixen amb ocasió o a conseqüència dels convenis urbanístics regulats per la legislació urbanística.
Per tant, per a l’alt Tribunal, el conveni urbanístic no crea un dret contractual del particular a exigir coactivament l’exercici d’una potestat urbanística en uns termes determinats: el que pot generar, eventualment, és un dret del particular a ser rescabalat si l’actuació administrativa ha ocasionat un dany indemnitzable conforme als requisits generals de la responsabilitat patrimonial.
Aquest fet, segons el TS, comporta que en aquests casos s’hagi d’acudir al règim jurídic de la responsabilitat patrimonial quan concorrin els requisits que disposen els articles 32 i següents de la LRJSP: dany efectiu, real i no merament eventual; avaluable econòmicament; un perjudici individualitzat respecte d’una persona o grup de persones; un dany antijurídic, és a dir, que l’afectat no tingui el deure jurídic de suportar; una relació de causalitat directa entre el funcionament de l’activitat administrativa —incloent-hi, si escau, l’incompliment del conveni—, i el perjudici produït.
La responsabilitat patrimonial actua, segons el TS, com un mecanisme subsidiari i condicionat, no com una conseqüència automàtica de l’incompliment. En altres paraules, l’incompliment per l’Administració d’un conveni urbanístic de gestió no activa per se la responsabilitat patrimonial, la reacció prima facie davant l’incompliment administratiu s’ha d’articular principalment mitjançant els mecanismes propis que ofereix el contingut preceptiu del conveni que exigeix la previsió de les conseqüències davant l’incompliment de les obligacions o compromisos i, si escau, els criteris per determinar la possible indemnització per l'incompliment, la resolució i llurs procediments de requeriment previ a la part que incompleix, segons l’article 49.e, l’article 51.1 i l’article 51.2.c de la LRJSP. En defecte d’aquests, per al TS, l’única via indemnitzatòria possible, atès que no hi ha una responsabilitat contractual en sentit propi, és per l’exigència de responsabilitat patrimonial.
En resum, la STS 668/2026 tanca el debat sobre el règim de responsabilitat per incompliment de convenis urbanístics sota els paràmetres següents:
- Els convenis urbanístics no són contractes, sinó convenis administratius subjectes al règim de la LRJSP.
- La responsabilitat per incompliment administratiu s'ha d'articular per la via de la responsabilitat patrimonial, no per la via contractual.
- El simple incompliment del conveni no genera responsabilitat patrimonial automàtica, sinó que cal acreditar la concurrència de tots els requisits legals.
- La resolució del conveni pot ser necessària per regularitzar o ordenar les relacions jurídiques entre les parts. Tanmateix, no constitueix un requisit previ indispensable per formular una reclamació d’indemnització per responsabilitat patrimonial, la qual s’ha de valorar autònomament d’acord amb els requisits establerts en els articles 32 i següents de la LRJSP.
