Nombre de lectures: 0

Resum

Vicissituds, segons el diccionari, és una alternativa d'esdeveniments pròspers i adversos i això és el que succeeix en certa manera amb el règim jurídic de l’acumulació de funcions dels llocs de treball reservats a funcionaris amb habilitació de caràcter nacional (FHCN), principalment en el naixement i l’extinció d’aquesta situació jurídica atesa la manca de regulació específica.

Règim jurídic

El podem trobar de forma dispersa en diferents textos legals que d’acord amb el que disposa l’article 91.2 de la LRBRL, ha establert l’ordre en què ha d’aplicar-se la normativa en aquest àmbit. Assenyala que primer s’han d’aplicar els preceptes de la mateixa LRBRL, i el RFHCN 1), supletòriament el TREBEP 2), i posteriorment la resta de legislació estatal i autonòmica de conformitat amb l’article 149.1.18 de la CE 3). Així en l’àmbit autonòmic podem destacar l’aplicació del RFHCE 4) i les Notes informatives 2021 de la Generalitat de Catalunya 5).

Concepte i naturalesa jurídica

La figura de l'acumulació de funcions és, d’acord amb l’article 50 del RFHCN 6) i l’article 28 del RFHCat 7), un mecanisme de provisió temporal establert per garantir la continuïtat de les funcions públiques necessàries en totes les corporacions locals, especialment en les que, per la seva dimensió o per circumstàncies sobrevingudes, no poden cobrir un lloc de treball reservat a un FHCN de manera definitiva.

Requisits essencials

- L’existència d’un lloc de treball o funcions vacants en supòsits d’entitats amb exempció de creació del lloc de FHCN.

- Quan no s’hagi pogut cobrir el lloc de treball, mitjançant una comissió de serveis i/o un nomenament provisional. En la sol·licitud de l'entitat local s'ha d'acreditar que no ha estat possible efectuar un nomenament provisional o una comissió de serveis.

- Redacció d’unes bases de provisió mitjançant nomenament provisional, comissió de serveis i acumulació de funcions. Aquestes bases han d’establir els criteris objectius de provisió i convocatòria pública, d’acord amb el que disposa la corresponent relació de llocs de treball (RLT) aplicable. Aprovació per l’òrgan competent, alcaldia o presidència 8).

- Negociació de les bases amb els representants sindicals.

- Informe de motivació municipal de les persones que hagin presentat sol·licitud d’acord amb les bases de la convocatòria, amb la constitució d’una comissió tècnica de valoració.

- El funcionari acumulat ho ha de ser d’una entitat local propera (art. 28 del RFHCat) i només pot exercir una única acumulació (art. 50 del RFHCN).

- El funcionari pot ser de la mateixa escala o categoria o d’una altra subescala o categoria (art. 50 del RFHCN), i s’estableix una excepció a la regla general de pertànyer almenys a la mateixa escala per part d’altres funcionaris locals 9). En tot cas és una decisió de l’entitat local a l’hora d’elaborar les bases reguladores de la convocatòria.

- El funcionari ha d’acreditar el coneixement de la llengua catalana i els altres requisits exigits per les bases.

- Requereix un acord a tres parts:

  • Sol·licitud de l'ajuntament de destinació: l'alcalde o el president de la corporació on cal cobrir el lloc ha de sol·licitar formalment l'acumulació.
  • Informe favorable de l'ajuntament d'origen: l'entitat local on el funcionari té el seu lloc de treball definitiu ha d'emetre un informe favorable. Aquest requisit és clau, ja que l'acumulació no pot perjudicar greument el servei a la corporació d'origen.
  • Conformitat del funcionari: el FHCN ha d'estar d'acord amb l'acumulació. El seu consentiment és indispensable.

- Nomenament per l’òrgan competent 10): la competència per autoritzar l'acumulació correspon a la Direcció General d’Administració Local de la Generalitat de Catalunya si el lloc del FHCN és de Catalunya; si és d’una comunitat autònoma diferent, correspon a l’Estat.

- L’autorització de l’òrgan competent ha de supervisar l’acompliment dels requisits materials i formals de l’expedient per causa de legalitat. En la dita resolució es poden establir les circumstàncies de l’acumulació per un termini determinat o determinable o fins a cobrir el lloc de treball.

Procediment i publicitat

La LRBRL i el RPEL exigeixen la publicitat en diaris oficials sense distingir entre les convocatòries de provisions definitives i les temporals. És veritat que els textos més específics com el RFHCN i el RFHCat no exigeixen una convocatòria pública formal en cap diari oficial. Per la seva banda, la norma interna 2021 de la Generalitat de Catalunya estipula que s’ha de fer una publicació per un termini mínim de 5 dies en els llocs oficials, considerant-se com a tal el tauler d’anuncis digital de la corporació, i es recomana també la publicitat en el DOGC o BOP corresponent. Igualment, s’ha de donar trasllat al CSITAL de Catalunya a l’efecte de comunicació als seus associats.

Dites publicacions tampoc podrien ser substituïdes per una publicació al CSITAL de Catalunya perquè el seu àmbit només és de Catalunya i amb relació a uns funcionaris amb habilitació de caràcter nacional en què la col·legiació no és obligatòria (STC 76/2003, de 23 d’abril), per tant, només arriba als funcionaris associats. En la pràctica, la majoria d’entitats locals de Catalunya efectuen una publicació en el seu tauler d’anuncis i la comunicació al CSITAL. Per contra, podem observar la publicació en altres comunitats autònomes dels anuncis en els butlletins oficials respectius amb l’establiment d’un termini d’entre 10 o 15 dies per a la presentació de sol·licituds.

El nomenament per acumulació de funcions no és un procediment discrecional, sinó que hauria d’estar subjecte a una sèrie de requisits substantius i formals que busquen garantir l'adequació i la legalitat de la decisió. Els procediments administratius de provisió de llocs de treball estan directament vinculats a l’article 23.2 de la Constitució espanyola, tal com ha assenyalat el Tribunal Constitucional 11) i el Tribunal Suprem 12), que implica que el dret a accedir en condicions d’igualtat a la funció pública és un dret que no actua solament en el moment de l’accés a la funció pública sinó durant tota la vigència de la relació funcionarial i, per tant, és aplicable als procediments de provisió definitius i temporals.

Tot i que l'acumulació no és un sistema de provisió definitiva com el concurs, la jurisprudència ha insistit que els principis d'igualtat, mèrit, capacitat i publicitat han d'inspirar qualsevol forma de provisió de llocs de treball públics, encara que sigui temporal 13). La Generalitat considera que s’ha de fer publicitat d’acord amb el pronunciament del Tribunal Suprem 14), encara que ho limita, com hem vist, al tauler d’anuncis i la comunicació al CSITAL per un termini de 5 dies, i facultativament en altres mitjans oficials. En aquest sentit, poden també citar altres sentències aplicables per analogia amb relació a la necessitat de la publicitat de les comissions de serveis 15) i altres sentències que han anul·lat els procediments de provisió temporals que s’han convertit o muten a lliure designació 16), perquè es designen funcionaris per cobrir llocs vacants amb caràcter d’urgència i sense publicitat. És qüestionable, per tant, que només s’efectuï una publicació a la seu electrònica municipal 17) i no als butlletins oficials. Endemés, el termini de 5 dies és igualment escàs quan parlem de sistemes de provisió en què la regla és un mínim de 15 dies. Amb relació a on fer la publicació de les convocatòries ens inclinaríem pel BOE, perquè no s’ha d’oblidar que ens referim a funcionaris amb habilitació de caràcter nacional.

Igualment, seria reprovable que les adjudicacions de les acumulacions de funcions s’efectuessin sense l’aplicació de criteris objectius o que perverteixen el sistema. No s’hauria de permetre adjudicar una acumulació de funcions a favor de FHCN que no podrien obtenir el nomenament definitiu (com, per exemple, pertànyer a una escala i categoria inferior a la requerida) en depriment d’altres funcionaris que sí que tenen dita habilitació. Aquest procediment de provisió temporal no hauria de tendir a assemblar-se a una provisió per lliure designació. El sistema no hauria de permetre obviar l’escala i la categoria requerida o el barem de mèrits generals de cada aspirant a l’acumulació sense perjudici de l’establiment clar d’uns criteris objectius en les bases que es justifiquin d’acord amb el procediment provisional a emprar.

Efectuar una mala praxi pot configurar una clara infracció dels principis de l’article 23.2 de la CE i pot comportar la nul·litat de la convocatòria i de tot el procediment. Per tant, cal que les nostres administracions facin una aplicació mesurada i adequada als principis constitucionals, i cal requerir una regulació més exhaustiva per part de les administracions competents.

L'extinció i/o la revocació de la situació d'acumulació

Ni el RFHCN ni el RFHCat detallen un catàleg tancat de causes d'extinció o revocació per a l'acumulació. No obstant això, es poden deduir de la naturalesa de la figura les següents:

a) Per la cobertura reglamentària. En tot cas, la provisió del lloc per concurs, lliure designació, nomenament provisional o comissió de serveis, determina el cessament de qui estigui exercint-ne les funcions en règim d’acumulació.

b) Finalització de la causa que va motivar el nomenament. És la causa principal; per exemple, la incorporació del titular del lloc o la desaparició de la necessitat que va justificar l'acumulació.

c) Finalització del termini màxim, si l'autorització de la Generalitat establia un termini concret.

d) Renúncia del funcionari. Pot renunciar a continuar exercint les funcions acumulades, ja que el seu consentiment va ser un requisit per al nomenament. Aquesta renúncia pot ser objecte de desistiment d’acord amb el que disposa l’article 94 de la LPAC fins que l’autoritat competent no hagi adoptat la resolució corresponent, criteri reafirmat pels òrgans judicials 18).

e) Per l’absència del funcionari durant un termini superior a un mes. En els períodes inferiors a un mes, la Direcció General d’Administració Local activa el nomenament a favor de les persones designades com a secretaris accidentals. En cas d’una durada més alta, si es vol cobrir el lloc de treball s’ha de fer una nova convocatòria i el nomenament d’un altre funcionari acumulat implica el cessament del funcionari inicialment acumulat.

f) Acord mutu de les tres parts o extinció unilateral? La qüestió de si una de les parts pot extingir unilateralment l'acumulació 19)és complexa. Atès que el nomenament es basa en un acord a tres bandes, la lògica jurídica suggereix que la seva extinció també hauria de ser consensuada o, si és unilateral, ha d'estar degudament justificada. Podem trobar diverses interpretacions. D’una banda, el Decret 92/2021, de 9 de juliol, del Consell, de regulació del personal funcionari amb habilitació de caràcter nacional de València, exigeix el mateix acord de les tres parts per poder revocar l’acumulació. Per contra, el Ministeri per a la Transformació Digital i de la Funció Pública estableix en la seva tramitació com a requisit per a la revocació l’acord de sol·licitud de revocació de l’acumulació, subscrit per l’òrgan competent en matèria de personal de l’administració on el FHCN presta els serveis en acumulació. La Generalitat de Catalunya considera que es pot extingir l’acumulació per decisió del mateix funcionari o per decisió de l’ajuntament principal on presta els serveis el funcionari de forma permanent. En qualsevol cas, una decisió unilateral no pot ser arbitrària. La jurisprudència ha consolidat el principi que els nomenaments temporals no poden ser revocats lliurement sense causa justificada. La Sentència 543/2018, de 19 de setembre, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala Contenciosa, tot i referir-se a un funcionari interí, estableix una doctrina aplicable per analogia: el cessament només és procedent "quan finalitzi la causa que va donar lloc al seu nomenament". Per tant, qualsevol decisió unilateral d'extinció ha de ser motivada, notificada a les altres parts i fonamentada en una causa legalment prevista o en la desaparició de les circumstàncies que van justificar l'acumulació. L'extinció sense causa justificada podria ser declarada nul·la pels tribunals.

Conclusions

L'acumulació de funcions és una eina valuosa per a l'Administració local catalana, per tal de donar solució a les múltiples vacants de llocs de treball de FHCN, però el seu ús ha de respectar escrupolosament el marc normatiu primordialment quant a garantir una publicitat i concurrència efectiva. Finalment, quant a la revocació, es discuteix si és necessari l’acord de totes les parts o pot ser unilateral, i en tot cas unilateral no vol dir discrecional, i ha d'estar sempre fonamentada en causes objectives i legals per garantir la seguretat jurídica de totes les parts implicades.

1)
Reial decret 128/2018, de 16 de març, pel que es regula el règim jurídic dels funcionaris d’Administració local de caràcter nacional.
2)
Reial decret legislatiu 5/2015, de 39 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Estatut bàsic de l’empleat públic.
3)
Sentència del Tribunal Suprem de 14 de juny de 2019 (rec. de cassació 922/2017).
4)
Decret 195/2008, de 7 d'octubre, pel qual es regulen determinats aspectes del règim jurídic del personal funcionari amb habilitació de caràcter estatal de les entitats locals de Catalunya.
5)
Nota informativa de la Direcció General d’Administració Local, d’11 de febrer de 2021, en relació amb els nous requeriments sobre la publicitat en les sol·licituds de cobertura no definitiva de llocs reservats a personal funcionari d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional de la Direcció General d’Administració Local, d’11 de febrer de 2021, en relació amb els nous requeriments sobre la publicitat en les sol·licituds de cobertura no definitiva de llocs reservats a personal funcionari d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional.
6)
Artículo 50. Acumulaciones 1. El órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, en el ámbito de su territorio, podrá autorizar a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional que se encuentren ocupando un puesto de trabajo a ellos reservado, a desempeñar asimismo en otra Entidad Local las funciones reservadas a la misma u otra subescala o categoría, en los supuestos contemplados en el apartado 1 del artículo anterior y por el tiempo de su duración, cuando, previa solicitud del Alcalde o Presidente, no hubiese sido posible efectuar nombramiento provisional o comisión de servicios, imposibilidad que ha debido quedar lo suficientemente acreditada en el expediente. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Función Pública autorizar las acumulaciones cuando excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. La acumulación se efectuará a petición de la Corporación Local, de acuerdo con el funcionario interesado y previo informe favorable de la Entidad Local en la que se halle destinado. 2. Asimismo podrán acordarse acumulaciones para el desempeño de las funciones de secretaría-intervención, tesorería y recaudación en los municipios o Entidades eximidas de la obligación de mantener el puesto de Secretaría. 3. El desempeño de las funciones acumuladas dará derecho a la percepción de una gratificación a cargo de la Entidad Local donde ejerce las funciones acumuladas de hasta el 30 por 100 de las retribuciones fijas, excluidos los trienios, correspondientes al puesto principal. Las funciones acumuladas deben ejercerse fuera de la jornada ordinaria del puesto de trabajo. Solo se podrá desempeñar un nombramiento en acumulación.
7)
Article 28. Acumulacions 1. La Direcció General d'Administració Local, en l'àmbit del seu territori, podrà autoritzar els funcionaris i les funcionàries amb habilitació de caràcter estatal que es trobin ocupant un lloc de treball reservat a ocupar, així mateix, en una entitat local propera les funcions reservades, en els supòsits que preveu l'apartat 1 de l'article anterior i pel temps de la seva durada. En la sol·licitud de l'entitat local s'haurà d'acreditar que no ha estat possible efectuar un nomenament provisional o una comissió de serveis. En l'expedient d'acumulació també s'haurà d'acreditar la conformitat del personal funcionari interessat i la de l'entitat en què es trobi destinat. 2. L'acompliment de les funcions acumulades donarà dret a la percepció d'una gratificació de fins al 30% de les remuneracions corresponents al lloc principal.
8)
RFHCN. Artículo 35. Concurso ordinario. Bases de la convocatoria Las bases de cada concurso, configuradas con arreglo al modelo de convocatoria y bases comunes que se incorporan como anexo a este real decreto, serán aprobadas por el Alcalde o Presidente de la Corporación respectiva y contendrán indicaciones acerca de la clase a la que pertenecen los puestos convocados, la subescala y categoría a que están reservados, nivel de complemento de destino, complemento específico, características especiales, determinación, en su caso, de los méritos específicos y forma de acreditación y valoración de éstos, así como composición del tribunal calificador y, en su caso, previsión de entrevista. Dichas bases incluirán, cuando corresponda, el conocimiento de la lengua oficial propia, en los términos previstos en la respectiva legislación autonómica, y el baremo de méritos autonómicos aprobados por la respectiva Comunidad Autónoma.
9)
La STSJ de la Comunitat Valenciana de 22 de juliol de 2013 (rec. apel·l. 496/2011) nega la possibilitat a un tècnic d’administració general d’ocupar per comissió de serveis un lloc de l’escala d’administració especial.
10)
Així ho confirma l'article 92 bis, Funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, apartat 7, de la Llei 7/1985.
11)
STC 156/1998, de 13 de juliol.
12)
STS, Sala Contenciosa, Secció 7a, de 18 de juliol de 2008, rec. núm. 158/2005.
13)
STSJ d’Andalusia de 19 de juliol de 2018, rec. 436/2017, no sols aplicable als procediments de cobertura definitiva sinó també als nomenaments provisionals.
14)
La Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, en la Sentència de 24 de juny de 2019, dictada en el recurs de cassació núm.1594/2017, va declarar la necessitat de la publicitat prèvia de les comissions de serveis, i va consagrar els principis de publicitat, igualtat i concurrència prèvia a la cobertura per comissió de serveis de places vacants, existeixi o no normativa que la reguli.
15)
STS 1594/2017.
16)
STSJ de Galícia 360/2025, de 28 de maig de 2025: “La comissió de Serveis és un procediment excepcional de provisió de llocs i marcadament discrecional, això no exonera l’administració de la motivació […] l’actuació administrativa impugnada en no subjectar-se a les regles de la publicitat i concurrència articula un sistema de provisió […] totalment aliens als principis de mèrit i capacitat dels article20.3 i 103 de la CE.”
17)
STSJ d'Andalusia 516/2018, de 14 de febrer de 2018: Si bé aquesta sentència és de l'ordre social i tracta sobre les conseqüències d'una contractació irregular (i declara la relació com a "indefinit no fix" en lloc de "fix"), és rellevant perquè analitza la validesa del procés de selecció. El Tribunal conclou que un procés de selecció fet per una consultora externa i publicat únicament "a l'ABC i per internet" no compleix els requisits d'igualtat, mèrit i capacitat.
18)
Sentència 216/2023 del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 4 de Barcelona.
19)
Article 47. Revocacions Els òrgans competents per a efectuar els nomenaments a què es refereix el present capítol ho són així mateix per a la revocació d'aquests, que es realitzarà per un procediment anàleg a l'establert per al nomenament, en el qual seran necessaris els informes favorables de les entitats afectades i la conformitat de la funcionària o el funcionari afectat. En tot cas les revocacions hauran de ser motivades.
Etiquetes:
Anterior