Nombre de lectures: 0

Un cop examinada la regulació de la fase preliminar dels recursos administratius, passem a continuació a la fase de desenvolupament (art. 118-120 de la Llei 39/2015).

Les disposicions sobre l’audiència de la persona interessada, establertes a l’article 118, segueixen el patró marcat per la Llei 30/1992, però introdueixen un afegitó immediatament després de repetir la regla que no s'han de tenir en compte en la resolució dels recursos les aportacions de la persona recurrent que podia haver fet en el tràmit d’al·legacions. Tampoc no es pot sol·licitar la pràctica de proves quan la manca de realització en el procediment en què es va dictar la resolució recorreguda sigui imputable a la persona interessada.

Aquest precepte no fa més que insistir en el criteri ja establert en el paràgraf anterior que la fase de recurs administratiu no pot ser convertida, per decisió de la persona interessada, en una nova primera instància com a conseqüència de l’aportació per aquella de nous elements no examinats anteriorment i que obliguen l’Administració a pronunciar-se de bell nou. Com assenyala, per exemple, la Sentència de l’Audiència Nacional de 22 de desembre de 2016:

"[…] el obligado tributario no puede pretender que en fase de recurso se tengan en cuenta hechos que no manifestó, a requerimiento de la Administración, en una fase procedimental anterior, encaminada a apreciar la concurrencia de los requisitos exigidos para reconocer el derecho a la devolución. No cabe, en sede de revisión de la resolución impugnada, admitir el cumplimiento del requerimiento que se negó en sede de gestión, máxime tratándose de una aclaración que se pudo y se debió (porque fue requerido al efecto) aportar en momento procedimental oportuno, por cuanto otra cosa supondría dejar al arbitrio de los obligados tributarios la determinación del procedimiento en que han de examinarse los hechos que puedan convenir a sus intereses."

Ara bé, no es pot deixar de banda que aquest precepte limitador de la capacitat d’acció de la persona recurrent s’inscriu en un article que regula l’audiència de la persona interessada, la qual s'ha de practicar "quan s’hagin de tenir en compte nous fets o documents no recollits en l’expedient originari […]", és a dir, quan per voluntat de l’Administració s’introdueixin nous factors rellevants per a la resolució del recurs, i en aquest cas sense cap tipus de limitació. ¿És raonable que la persona interessada hagi d’extremar la seva activitat probatòria en la primera instància, perquè sap que no se li admetrà en l’eventual via de recurs una prova que hagués pogut plantejar en l’inici del procediment, quan l’Administració pot, sense cap limitació, aportar noves dades en la segona instància, que potser podrien haver estat aportades abans que es dictés l’acte impugnat? Quan a més a més aquesta prova, que és inadmissible en la segona instància administrativa, l’està admetent en la ulterior via judicial el mateix Tribunal Suprem, ja dins de la vigència de la Llei 39/2015, quan proclama en la Sentència de 20 d’abril de 2017, tot esmentant doctrina anterior, que el recurs contenciós administratiu és "un auténtico proceso, autónomo e independiente de la vía administrativa, en el que resultan aplicables los derechos y garantías constitucionales reconocidos y en donde pueden invocarse nuevos motivos o fundamentos jurídicos no invocados en vía administrativa, con posibilidad de proponer prueba y aportar documentos que no fueron presentados ante la Administración para acreditar la pretensión originariamente deducida, aun cuando se mantenga la necesidad de la previa existencia de un acto expreso o presunto, salvo que se trate de inactividad material o de vía de hecho de la Administración, y no quepa introducir nuevas cuestiones o pretensiones no hechas valer en la vía administrativa".

Sembla, doncs, que un tràmit estretament vinculat amb el dret de defensa com és la proposició de prova resultarà inadmissible en la tramitació d’un recurs administratiu si es donen els pressupòsits fàctics expressats en l’incís final de l’article 118.1 de la Llei 39/2015, mentre que podrà ser perfectament viable, a priori, en la instància judicial subsegüent.

No hi ha novetats respecte a la regulació de la resolució del recurs que conté l’article 119, en la qual s’ha afegit una referència expressa a la possibilitat de fer ús de la convalidació d’actuacions en el cas que s’acordi la retroacció del procediment quan s’apreciï un vici de forma, a la qual ja al·ludia per via de remissió l’article 112.2 de la Llei 30/1992.

El que sí que apareix com una novetat rellevant és el contingut de l’article 120 de la Llei 39/2015, que introdueix en la llei, quan s’hagi de resoldre una pluralitat de recursos administratius contra un mateix acte, la potestat administrativa de suspendre el termini per resoldre els recursos administratius quan s’hagi interposat un recurs judicial contra la resolució d’un recurs o contra un acte presumpte resultant, per quedar en espera del pronunciament judicial. Un cop obtingut el pronunciament judicial, l’Administració ha de dictar resolució.

El plantejament teòric és impecable: si la legalitat d’un mateix acte administratiu és qüestionada per diverses persones interessades i almenys una d’elles ja ha arribat a la fase judicial, atès que l’última paraula la té l’ordre jurisdiccional competent, paga la pena esperar que es pronunciï, i tots els intervinents, l'Administració competent i les persones interessades, estalviaran tràmits i recursos econòmics per arribar al mateix resultat. Però aquest plantejament comporta una relativització de la potestat administrativa d’autotutela declarativa i l’Administració la converteix, en el supòsit de fet de l’article 120.1 de la Llei 39/2015, en opcional, i pot eludir la resolució d’una pluralitat de recursos relatius al mateix acte adoptant un simple acord de suspensió. Recordem la prohibició del non liquet recollida a l'article 88.5 de la Llei 39/2015.

Aquest acord de suspensió no s’exigeix, aparentment, ni tan sols que sigui motivat, tot i que sí que ho ha de ser per aplicació de l’article 35.1.d. La llei no estableix l’audiència de les persones interessades quan l’Administració es planteja exercir les potestats de l’article 120.1 de la Llei 39/29015 però, en canvi, ordena que l’acord de suspensió sigui notificat a les persones interessades, les quals el poden recórrer. La possibilitat d’impugnació de l’acord implica que no totes les justificacions de l’exercici de la potestat hagin de ser necessàriament vàlides, de manera que l’Administració ha d’argumentar suficientment l’ús que faci de dita potestat.

A efectes pràctics, el precepte analitzat habilita l’Administració per traspassar a la jurisdicció contenciosa la revisió de l’acte que li correspon a ella, i queda demorada en el temps la decisió sobre la impugnació feta en la instància administrativa tant com trigui l’òrgan judicial a pronunciar-se.

El precepte planteja un seguit d’interrogants que hem d’analitzar.

Per començar, hem de tenir clar què és una pluralitat de recursos, i en particular, quants recursos formen una pluralitat. Segons el Diccionario de la Real Academia Española, atenent al fet que la versió original del precepte és castellana, "pluralidad" és "multitud, número grande de algunas cosas". El Diccionari de la Llengua Catalana de l’Institut d’Estudis Catalans ens diu que "pluralitat" és "fet d’ésser més d’un, especialment d’ésser en gran nombre". Per tant, d’acord amb aquesta darrera definició, es podria defensar que amb dos recursos ja hi hauria la pluralitat consignada en el supòsit de fet del precepte. No obstant això, per tal que l’Administració pugui desvincular-se del deure de resoldre recursos en espera d’un pronunciament judicial, sembla que hi hauria d’haver una certa massa crítica d’impugnacions en via administrativa.

D’altra banda, la referència al pronunciament judicial que ha de donar lloc a l’aixecament de la suspensió, planteja tot un seguit de qüestions: d’entrada, no diu si aquest pronunciament ha de ser ferm o no, ni quelcom tan elemental com si la resolució de l’Administració s’ha d’ajustar a la decisió judicial. La llei no exigeix expressament la fermesa de la resolució judicial, de manera que l’aixecament de la suspensió per part de l’Administració no hauria de demorar-se fins a la resolució de les instàncies successives. I òbviament el que ha de resoldre l’Administració s'ha d’ajustar al pronunciament judicial, o almenys hi ha de ser compatible. Si no hagués de ser així no tindria cap sentit l’espera fins al dit pronunciament. Però la redacció de l’article 120.3 podria assenyalar cap a una direcció diferent, en indicar que, un cop rebut el pronunciament judicial, s’ha de notificar a les persones interessades i es podrà dictar resolució sense més tràmits llevat del d’audiència, quan escaigui. Quan escau? Hem de pensar que només quan la resolució administrativa reculli aspectes derivats de la sentència que puguin ser considerats elements nous.

Estem plantejant, a més a més, que només se susciti un únic pronunciament judicial, però, què passa si l’acte és impugnat en més d’un jutjat contenciós administratiu? Quin és el pronunciament judicial a tenir en compte, el primer que es dicti o aquell en relació amb el qual es va suspendre la resolució de la pluralitat de recursos? Què passa si es produeixen pronunciaments judicials no coincidents?

D'altra banda, les persones interessades en els recursos suspesos en espera del pronunciament judicial, poden intervenir com a part en el contenciós que determinarà el posicionament de l’Administració, ja que algun interès deuran tenir perquè es resolgui? La llei fa una referència indirecta a aquesta problemàtica en l’article 120.3 en establir que un cop recaigui el pronunciament judicial ha de ser comunicat a les persones interessades, fet que no seria necessari si haguessin estat part en el contenciós –a banda dels actes d’execució de la sentència, per descomptat.

I què passa, finalment, amb la sol·licitud de suspensió de l’acte impugnat formulada per la persona interessada que eventualment pot acompanyar el recurs? Queda afectada per l’acord de suspensió del termini per resoldre o s’ha de resoldre indefectiblement? Sembla, si ens atenem a la dicció literal de l’article 120.1, que la suspensió de terminis només pot afectar la resolució del recurs. A més a més, quedaria molt afeblida l’eficàcia de la peça separada de suspensió si fos susceptible de ser suspesa.

Una part molt important dels interrogants plantejats en relació amb l’aplicació de l’article 120 de la Llei 39/2015 quedarien probablement aclarits si quan l’Administració remet l’expedient administratiu a l’òrgan judicial que ha de conèixer el recurs contenciós administratiu que dóna lloc a l’acord de suspensió també fa arribar els recursos la tramitació dels quals resta suspesa. Però la mateixa dicció de la llei, que, com hem vist, admet una impugnació autònoma de l’acord de suspensió, no ajuda a fer-ne aquesta interpretació.

Com a última novetat destacable en la regulació dels recursos administratius de la Llei 39/2015, s’ha d’assenyalar la supressió del termini per impugnar, mitjançant el recurs d’alçada o el recurs potestatiu de reposició, els actes presumptes. Recordem que la Llei 30/1992 establia a aquest efecte el termini màxim de tres mesos per interposar el recurs d’alçada (art. 115.1) i el recurs de reposició (art. 117.1), redacció que sobtava perquè entrava en aparent contradicció amb una doctrina jurisprudencial anterior a la Llei 30/1992 –sentències del Tribunal Suprem de 28 de novembre de 1989 i de 16 d’octubre de 1987, entre d’altres- i ratificada pel Tribunal Constitucional (STC 6/1986), que considerava inadequat que l’Administració quedés en millor situació quan no resol –perquè caduca la instància per recórrer els actes presumptes pel transcurs del temps- que quan resol i no notifica de forma correcta, fins i tot quan traslladi el text íntegre de l’acte, ja que és inoposable a la persona interessada un acte administratiu incorrectament notificat.

El Tribunal Constitucional, en la Sentència 52/2014, ha deixat clar que l’acte presumpte denegatori no té caràcter d’acte finalitzador del procediment, per la qual cosa no li és aplicable el termini preclusiu per impugnar-lo. Amb la nova redacció dels preceptes de la Llei 39/2015 sobre el termini per interposar els recursos d’alçada i de reposició, ha de quedar definitivament resolta la qüestió.

Hem de portar a col·lació en aquest punt també la novetat introduïda per la Llei 40/2015 en l'article 30.3, paràgraf tercer, que en matèria sancionadora posa fi també a un llarg debat doctrinal i jurisprudencial sobre l’inici de la prescripció de les sancions quan no es resol el recurs d’alçada contra la resolució que la imposa. D’acord amb la doctrina més recent del Tribunal Suprem, manifestada, entre d'altres, en la Sentència de 15 de febrer de 2013, en el cas de desestimació presumpta del recurs d’alçada interposat contra la resolució per la qual s’imposa la sanció, el termini de prescripció de la sanció es comença a comptar des de l’endemà del dia en què finalitzi el termini establert legalment per resoldre el recurs esmentat. És a dir, s’inicia el còmput del termini de prescripció a partir que l’Administració incompleix el deure de resoldre. És una bona aportació des de la perspectiva de la seguretat jurídica.