4. Els processos
4.1 Els processos a les administracions públiques
Un procés és un conjunt d’activitats relacionades mútuament o que interactuen, que transformen elements d’entrada en resultats. Quan parlem de processos dins de les administracions públiques podem afegir alguns matisos a aquesta definició bàsica.
Per tant, del punt de vista de l’administració, un procés es pot definir com un conjunt de regles, decisions i actes que estableix i executa l’administració per poder proveir i/o prestar els serveis públics que considera necessaris. La finalitat d’executar un procés (un conjunt d’actes) és l’obtenció d’un resultat, és a dir, l’obtenció d’un servei.
Amb relació a la millora de la qualitat, els processos que s'han d'analitzar són els associats a la prestació de serveis adreçats a la ciutadania, siguin persones físiques o jurídiques. En aquest sentit, es distingeix entre dos tipus de serveis públics:
Serveis públics directes o finalistes
El seu objectiu o el producte resultant és una assistència, una atenció o un altre tipus d’utilitat per al destinatari. La prestació d’aquests serveis no està subjecta al procediment administratiu comú, tot i que poden estar molt protocol·litzats.
Aquestes assistències o prestacions directes són molt variades:
- Assessorament o orientació: la mediació en conflictes, l’arbitratge, l'assessorament empresarial, la informació comercial, l'assessorament lingüístic, la informació turística, etc.
- Assistencials: l'atenció sanitària, els serveis educatius, l'assistència social, els serveis d’emergència (bombers, policia, etc.).
- Infraestructures: transport, telecomunicacions, energia, etc. L’objectiu i el resultat d’aquests processos és generar diferents utilitats i recursos (mediació, informació, etc.), en canvi, l’objectiu dels processos administratius és obtenir un document administratiu que reconeix un dret o permet exercir una activitat.
Molts d’aquests serveis finalistes tenen una part de gestió administrativa col·lateral, que normalment és prèvia (però també pot ser posterior o paral·lela).
Serveis públics administratius
El seu objectiu o el producte resultant és un document o un acte administratiu que té la finalitat de permetre l’exercici de drets o d’activitats o l’obtenció de prestacions o ajuts, tant econòmics com en forma de serveis directes o finalistes.
N'hi ha de dos tipus:
- a) Serveis administratius relacionats amb l’ordenació de les activitats de la ciutadania (per exemple, llicències, permisos, autoritzacions, multes, sancions, etc.).
- b) Serveis administratius relacionats amb les prestacions econòmiques destinades a activitats socials (per exemple, ajuts, beques, subvencions, subsidis, etc.).
La tramitació d’aquests serveis està sotmesa a la llei de procediment administratiu comú i/o sectorial. Es poden iniciar a sol·licitud de la persona interessada o d’ofici i habitualment finalitzen per mitjà d’una resolució, normalment expressa, o d’un altre tipus de document administratiu (carnet, targeta o altres formats). També poden finalitzar per desistiment, renúncia o caducitat.
4.2 Anàlisi de l'àmbit dels processos associats a la prestació de serveis públics
L'anàlisi de l'àmbit dels processos relacionats amb la prestació de serveis públics se centra especialment a determinar els punts crítics que poden tenir un impacte en la satisfacció de les persones usuàries, i requereix una metodologia pas a pas.
Prèviament cal tenir clars alguns conceptes relacionats amb l'anàlisi de processos.
4.2.1 Conceptes clau sobre l'anàlisi de processos
Quina diferència hi ha entre un procés i un procediment?
Des del punt de vista dels serveis públics, un procediment és l'especificació, la manera i la metodologia concretes de portar a terme un procés de producció d’un servei; és a dir, el procediment explica com s’han d’efectuar exactament els actes i com s’han de formalitzar les decisions per executar el procés definit.
Els procediments s’entenen millor si els identifiquem com una seqüència de passos fixos. En els procediments es detallen i es descriuen les accions que cal seguir per executar una tasca. Un procediment el poden seguir, punt per punt, persones diferents, però els resultats sempre seran els mateixos.
Els procediments constitueixen l'expressió documentada d'un procés. Per això, quan ens referim a l'anàlisi dels processos d’una organització, també ens estem referint a l'anàlisi dels procediments, de tal manera que en molts casos s'empra indistintament la mateixa terminologia.
Què és un diagrama de flux?
Un diagrama de flux (o fluxograma) és una eina de representació gràfica d'un procés o un procediment, mitjançant l'ús de simbologia normalitzada.
L'objectiu del diagrama de flux és representar gràficament el funcionament i l'estructura d'un procediment on es mostren totes les fases de què consta i com estan relacionades i connectades. Inclou les activitats i les seves relacions així com les entrades i sortides.
Les funcions del diagrama de flux són dues:
- Com a llenguatge de representació gràfica, serveix per proporcionar una visió global del procés/procediment i les seves activitats, com també de les seves relacions. Permet constatar ràpidament qui fa una determinada activitat, en quin ordre i les accions o camins a seguir en el cas de prendre una decisió en un moment determinat del procés.
- Com a eina coadjuvant en l'anàlisi de processos, permet l’estudi de punts susceptibles de millora en la resolució de les activitats d’un procés. Es diagrama la realitat i, a partir d’aquí, es detecten oportunitats de millora. No es diagramen procediments ideals.
Com es classifiquen els processos?
Atenent la seva relació amb l’organització i entre els processos, els processos es classifiquen en:
Són els processos que relacionen l'organització amb el seu entorn i defineixen les seves polítiques i estratègies, alineades amb la seva missió, visió i valors, i marquen les directrius i els límits d'actuació per a la resta de processos. Són de caràcter global, abasten transversalment tota l'organització i estan relacionats amb l'organització, l'administració, la direcció i la planificació estratègica, així com amb la millora contínua.
Per exemple, processos relacionats amb el disseny i el seguiment de les polítiques públiques (Pla estratègic de recerca i innovació en salut 2022-2027, Pla de Govern Obert 2022-2023, etc.).
Són la raó de ser de l'organització i, per tant, faciliten la consecució de la missió i permeten el desenvolupament de la planificació i l'estratègia de l'organització. Aquests processos s'orienten a satisfer les necessitats i les expectatives de la ciutadania, li aporten valor o incideixen directament en la seva satisfacció.
Per exemple, processos relacionats amb la gestió de subvencions i ajuts, inscripcions a registres i autoritzacions, atenció a la ciutadania, etc.
Són els processos necessaris perquè l’organització pugui funcionar i portar a terme la seva activitat principal, que són els processos estratègics i operatius. No estan vinculats al desplegament de les polítiques pròpies de l’òrgan.
Exemples de processos de suport són els relacionats amb la gestió de personal, la gestió econòmica i pressupostària, etc.
Què és un mapa de processos?
El mapa de processos consisteix en la representació gràfica de les activitats d’una organització i de les seves interrelacions, segons la naturalesa i/o finalitat, respecte als seus objectius i estratègies. Representa gràficament una descripció de la visió de primer nivell dels processos d’un àmbit concret.
El mapa classifica els processos de l’organització segons la tipologia, la competència a la qual donen compliment i la família i subfamília a la qual pertanyen, en tres nivells:
- Nivell 0: s’hi representen els processos agrupats en famílies.
- Nivell 1: s’hi representen els processos agrupats en subfamílies.
- Nivell 2: s’hi representen els processos i s’assenyala quins són els prioritaris.
Com a exemple, es pot consultar la classificació de famílies/subfamílies de processos de la Generalitat de Catalunya en aquest document amb la classificació en format PDF descarregable: Classificació_famílies_processos
Una vegada llistats els processos de l’organització, aquests s’ordenen i es representen en el mapa. Aquesta representació també permet veure’n el nivell de prioritat, una informació que és bàsica a l’hora de planificar els projectes de millora de l’organització.
↑ 4.2 Anàlisi de l'àmbit dels processos associats a la prestació de serveis públics | ↑ Índex de la unitat
4.2.2 Fases per identificar els processos associats a la prestació de serveis
A continuació s'assenyalen les fases més rellevants per identificar els processos associats a la prestació dels serveis públics:
El resultat d'aquesta és l'inventari dels processos, amb informació de cadascun d'aquests.
El resultat és un inventari dels processos prioritaris.
En els apartats següents es descriuen les fases d'una manera més detallada.
↑ 4.2 Anàlisi de l'àmbit dels processos associats a la prestació de serveis públics | ↑ Índex de la unitat
4.3 Recollida de la informació relacionada
En la fase de recollida d'informació es duen a terme les tasques següents:
1. Identificar els òrgans o les unitats associats a les funcions
Per fer aquesta tasca, cal interpretar cada funció o conjunt de funcions que les unitats tenen atribuïdes, identificar els processos associats i elaborar un inventari de processos temptatiu.
S'està davant d'un procés quan, per efectuar la funció, es necessitin activitats amb caràcter recurrent i hi hagi una transformació d’entrades en sortides.
Per exemple, una de les funcions de les oficines d'atenció ciutadana (OAC) de l'Administració de la Generalitat de Catalunya és "Atendre i assessorar la ciutadania sobre els serveis i productes que presten els òrgans i organismes de l'Administració de la Generalitat".
Relacionat amb aquesta funció, s'identifica el procés d'atenció a la ciutadania amb els elements bàsics següents:
- Entrada: la sol·licitud d'informació que fa un ciutadà o ciutadana.
- Sortida: la informació proporcionada pel personal que atén el sol·licitant.
- Activitats recurrents: són les accions o passos per transformar l'entrada en sortida (registrar la sol·licitud, passar-la a l'òrgan que l'ha de resoldre, etc.).
L’inventari de processos temptatiu es construeix amb la informació de la funció corresponent, el nom del procés i les entrades i sortides. Aquest inventari de processos servirà de base per fer entrevistes amb les persones coneixedores de l'organització i les gestores dels processos.
2. Elaborar un pla d’entrevistes i executar-lo
S’elabora un pla d’entrevistes amb la finalitat d’aconseguir informació i coneixement sobre els processos i procediments associats. Les entrevistes es fan amb una triple finalitat:
- Validar i completar l’inventari de funcions.
- Validar i completar l’inventari de processos temptatiu.
- Validar la informació coneguda dels processos, per exemple: nom del procés, òrgan/unitat responsable del procés, definició del procés, entrades i sortides, normativa vinculada, responsable, altres òrgans/unitats que intervenen en el procés, competència (àmbit d’actuació de l’organització), família/subfamília del procés, tipologia de procés (estratègic, operatiu o de suport); durada del procés, eines informàtiques que donen suport al procés, etc.
3. Elaborar l’inventari de processos
L’inventari de processos definitiu ha d’incorporar una part de la informació recollida en les entrevistes: organisme responsable, nom del procés, definició, entrades, sortides i classificació (per competència, família/subfamília i tipologia).
4. Elaborar una fitxa de cada procés
La fitxa de cada procés ha de recollir informació com, per exemple, nom del procés, responsable del procés, definició del procés, entrades i sortides del procés, normativa vinculada al procés, altres òrgans/unitats que intervenen en el procés, família i subfamília de processos, tipologia de procés, indicadors, durada del procés, eines de suport al procés i persona i telèfon de contacte.
5. Validar l’inventari i les fitxes de procés amb els gestors
La tasca de validar l’inventari i les fitxes de procés amb els gestors es pot fer mitjançant el correu electrònic; si són necessaris aclariments addicionals, cal fer una segona ronda d’entrevistes.
4.4 Priorització dels processos
Els processos més importants són aquells amb els quals s’ha de tenir una cura especial durant la implantació i el desenvolupament i que cal millorar si hi ha aquesta possibilitat.
Per prioritzar els processos, es poden dur a terme les tasques següents:
1. Consensuar i seleccionar uns criteris de priorització
Aquests criteris els ha de poder objectivar l’organització. A tall d’exemple, es proposen els següents:
- Impacte en la satisfacció de les persones usuàries
- Relació amb els objectius estratègics
- Volum de recursos interns necessaris per executar el procés
- Volum de recursos econòmics gestionats durant el procés
- Existència d’un procés ideal conegut (benchmarking)
- Grau de transversalitat
- Possibilitat de millorar-lo de manera clara amb tecnologia.
2. Ponderar els criteris de priorització
Normalment, hi ha criteris que tenen més rellevància en la priorització que d’altres. Per tant, es tracta d’assignar-los un pes proporcional a aquesta rellevància, que pot anar variant segons l’escenari i la situació de l’entorn.
Per exemple, en època de crisi, l’optimització de recursos interns és un criteri amb molt de pes, en canvi, en altres períodes, no té tanta rellevància.
Per aquest motiu, els resultats de la priorització són temporals i s’han d'anar revisant a mesura que l’organització evoluciona.
3. Prioritzar els processos segons els criteris consensuats
Els criteris definits serviran per fer una valoració de cadascun dels processos i obtenir l’ordre de priorització dels processos que cal millorar. Aquest resultat es pot incloure en un inventari dels processos prioritaris.
Per valorar els processos amb la finalitat de prioritzar-los és útil fer servir una matriu de priorització.
4.5 Integració dels processos en el mapa de processos
Un cop els processos estan identificats i classificats a l’inventari, s’han de poder visualitzar i relacionar dins del mapa de processos, per tal de disposar d’una visió gràfica, global i transversal de l’activitat de l’organització.
Com ja s'ha dit, en el mapa de processos es visualitzen tres nivells, que s'han de llegir en ordre invers de detall:
La primera visualització correspon al tercer nivell de detall (nivell 2). Aquest nivell el constitueixen els processos pròpiament dits, classificats per prioritats: processos molt prioritaris, processos amb prioritat mitjana i processos no prioritaris.
En el segon nivell de visualització (nivell 1), es classifiquen les subfamílies de processos, també tenint en compte les competències i la tipologia.
Finalment, el tercer nivell de visualització correspon al nivell 0, on se situen les famílies de processos, sota la competència i la tipologia corresponents. Una família de processos pot ser transversal a diverses competències.
En la representació gràfica de l’elaboració d’un mapa de processos, observem una entrada, constituïda per l’inventari de processos de l’organització, identificats i classificats, i una sortida, que correspon al mapa de processos complet.
Entre l'una i l’altra, s’han representat les visualitzacions dels processos: la més concreta és la visualització a escala de procés, nivell 2 de l’esquema; segueix la visualització a escala de subfamílies (nivell 1 de l’esquema), per acabar en la més general (visualització a escala de famílies, nivell 0 de l’esquema).
Complementàriament, en el nivell 2 s’han d’assenyalar els processos considerats prioritaris. A continuació es reprodueix gràficament:
Un exemple d'integració de procediments en un mapa de processos de l'Administració de la Generalitat de Catalunya:
En el mapa es veu la família de processos (nivell 0) anomenada "Gestió econòmica, tresoreria i deute". Dins de la família, diferents subfamílies (nivell 1), entre les quals "Execució del pressupost". A aquesta subfamília pertanyen els processos (nivell 2) següents:
- Tramitació de factures.
- Tramitació de factures amb estrangers (tenen un tractament diferent).
- Tramitació de partides nominatives a entitats que depenen del departament.
- Tramitació de partides no nominatives a entitats que depenen del departament.
- Gestió de despeses esporàdiques (ADOPJ).
- Gestió de recursos materials.
La família sencera de processos forma part de la tipologia "Processos de suport", i així s'indica en el mapa de processos.
4.6 Revisió dels processos associats a la prestació de serveis
Un cop identificats, inventariats i prioritzats els processos de l’organització associats a la prestació dels serveis, cal revisar els que necessiten ser millorats.
Els processos s'analitzen per determinar els punts crítics que poden tenir un impacte en la satisfacció de les persones usuàries. La informació que cal analitzar és la següent:
- Fluxogrames dels processos.
- Dades i informació sobre el rendiment dels processos i/o el compliment d’objectius. Per exemple, a partir d’indicadors d’eficàcia, efectivitat i impacte, com ara el temps de tramitació, el nombre d’expedients tramitats, etc.
- Altres informacions que puguin ser rellevants.
4.6.1 Revisió dels fluxogrames
En tractar-se d'una representació gràfica, els fluxogrames proporcionen una visió global del procés a analitzar i permeten detectar, a cop d'ull, els punts crítics susceptibles de ser millorats.
Per això, el diagrama de flux o fluxograma s'elabora seguint unes pautes i convencions.
Recomanacions per elaborar un diagrama de flux
- El procés representat ha de tenir almenys un esdeveniment que l'iniciï i una sortida, obtinguda després de l'execució de múltiples tasques.
- El diagrama ha de mostrar la seqüència lògica. Cada un dels passos o tasques a què es fa referència han d'estar organitzats seqüencialment per facilitar la interpretació correcta.
- Les tasques o activitats es descriuen de manera molt bàsica (un verb més un nom, com ara "comprovar els requisits", "definir l’entrada i la sortida" hi ajuda clarament). Cal ser molt específic en definir la tasca.
- S'han d'utilitzar verbs en infinitiu per descriure tasques:
- Correcte: "arxivar l'expedient".
- Incorrecte: "arxiu de l'expedient".
Convé conèixer i utilitzar una estructura i una simbologia normalitzades, la qual cosa permetrà comprendre fàcilment la representació gràfica:
Simbologia més freqüent de diagramació
Estructures bàsiques de diagramació
Les estructures bàsiques a partir de les quals es poden construir estructures més complexes són:
Estructura seqüencial
És la disposició més simple. Representa una seqüència correlativa d’activitats o tasques. Normalment hi ha una dependència seqüencial entre tasques.
Estructura condicional
Correspon a la disjuntiva de l’acció que s’ha de triar en funció d’una decisió.
Estructura paral·lela
Quan dues o més tasques poden ser executades simultàniament.
Estructura repetitiva
Permet representar la repetició d’una acció (simple o complexa) fins que es compleixi una condició.
Disposició de la diagramació
Hi ha tres disposicions bàsiques dels diagrames de flux:
Eines per elaborar diagrames de flux
Gratuïtes
- Draw.io. En anglès. No requereix instal·lació.
- Apache Open Office Draw. Forma part del paquet OpenOffice. Cal descarregar-lo i instal·lar-lo.
- Dia editor de diagramas. Cal descarregar-lo i instal·lar-lo.
- Aris Express. Cal descarregar-lo i instal·lar-lo. Requereix subscripció.
De pagament
- Microsoft Visio. Per a usuaris del paquet Microsoft Office.
↑ 4.6 Revisió dels processos associats a la prestació de serveis | ↑ Índex de la unitat
4.6.2 Anàlisi de punts crítics i possibles desviacions
Els punts crítics són els moments dins del flux del procés en què la qualitat dels serveis i la satisfacció de les persones usuàries es veu més compromesa.
La detecció dels punts crítics es fa analitzant les febleses o punts febles de cada una de les activitats que es desenvolupen al llarg del procés.
Per exemple:
- Tot el que internament genera problemes o dificultats d'execució (resulta més difícil de desenvolupar, porta una excessiva dedicació de temps de treball, etc.).
- El que provoca queixes manifestes de les persones usuàries del servei. Totes les qüestions que se sap que no satisfan els receptors del servei.
- Totes les activitats que no aporten valor al servei que es presta.
Exemples de punts febles o desviacions es donen especialment en els moments en què la unitat prestadora dels serveis interacciona amb les persones usuàries: quan la persona usuària és atesa pel personal de l’oficina, quan rep una comunicació, etc. En aquests moments, els aspectes relacionats amb la qualitat (l’atenció rebuda, l’amabilitat en el tractament, la professionalitat, la rapidesa de resposta, etc.), incideixen en la satisfacció de la persona usuària.
↑ 4.6 Revisió dels processos associats a la prestació de serveis | ↑ Índex de la unitat
4.6.3 Estudi del rendiment dels processos en relació amb els serveis
El rendiment dels processos fa referència a la capacitat per assolir els objectius previstos i l'obtenció dels resultats esperats.
L'estudi del rendiment dels processos mesura, principalment, tres aspectes:
La sortida del procés (servei o producte) compleix les expectatives o necessitats dels destinataris finals.
Relaciona els resultats obtinguts amb els recursos emprats. En un procés, l'eficiència es tradueix en un cicle de temps més curt entre l'entrada i la sortida i reducció de despeses.
La facilitat i la rapidesa d'un procés per adaptar-se quan varien els objectius previstos.
La informació sobre aquests aspectes s'extreu de diferents fonts, a tall d'exemple:
- Documentació interna: consisteix en la documentació que utilitzen els gestors dels processos de treball, com ara notes, circulars, instruccions, manuals, etc.
- Opinions dels usuaris: si n'hi ha, s’han d’analitzar enquestes de satisfacció, queixes, suggeriments i reclamacions, etc.
- Sistemes d’indicadors, que aporten dades de volum, temps de resposta del procés, etc.
- Normativa:
- Normativa específica que regula la política pública determinada que s’està analitzant.
- Normativa d’abast general (de procediment administratiu, d’administració electrònica, directiva de serveis, etc.).
- Normativa sectorial, en què s’indiquen els requisits que s’han de complir i la documentació que han de presentar els destinataris dels serveis.
És important també contrastar les dades obtingudes amb la pràctica de la gestió ordinària del procés, per detectar àrees de gestió o fins i tot processos que hagin eludit l’anàlisi fins al moment.
La casuística i la complexitat de la gestió d’un procés pot fer que no sigui fàcil sintetitzar-lo.
A més de les entrevistes amb els gestors i coneixedors del procés, les fonts directes que permeten comprovar el procediment d’acord amb la informació obtinguda fins al moment són:
a) L’anàlisi dels expedients que corresponen a la gestió del procés.
Se selecciona una mostra aleatòria que abasti una tipologia àmplia atenent tant al tipus de tramitació com a la forma de finalització (expedients resolts favorables, desfavorables, arxivats, en espera de documentació, recorreguts, desistiments, etc.).
b) Extraccions o consultes a l’aplicació de la gestió (si n’hi ha).
Si es volen obtenir dades quantitatives d’un període de temps (expedients sol·licitats, iniciats, arxivats per desistiments, resolucions negatives, positives, per silenci, etc.), es recomana demanar als gestors de fer una extracció o una consulta a l’aplicació de gestió.
Les dades del sistema d’informació que poden ser útils per contrastar la informació sobre els processos o sobre la llista de processos són:
- Taula o llista de processos, línies o subprocessos (tipus d’expedients).
- Taula o llista de fases, estats dels expedients, taula o llista de tràmits, etc.
- Models de documents preformats (depèn del grau d’informatització del procés).
Aquesta primera aproximació al sistema d’informació del procés molt probablement es revisarà quan es plantegin les millores, i dependrà del tipus de projecte que s’hagi plantejat.
↑ 4.6 Revisió dels processos associats a la prestació de serveis | ↑ Índex de la unitat
4.6.4 Identificar possibles àrees de millora
Per identificar les possibles àrees de millora, a més d'haver detectat els punts febles i les desviacions, cal tenir en compte els punts forts o fortaleses de cada una de les activitats desenvolupades al llarg del procés de prestació del servei.
Fortaleses o punts forts del servei són:
- Tot el que aprecien les persones usuàries del servei.
- El que se sap que es fa d'una manera especialment positiva o eficient.
- Tot el que dona un valor afegit al servei.
S'ha de desenvolupar una primera proposta de possibles mesures i accions per transformar els processos que contribueixin a millorar el compliment de les normes de qualitat i el nivell de satisfacció de la persona usuària, tenint en compte la dificultat que pugui tenir la implantació o la viabilitat.
↑ 4.6 Revisió dels processos associats a la prestació de serveis | ↑ Índex de la unitat
