En aquest apartat veurem els principis que inclou la norma per exercir la potestat sancionadora. D’acord amb l’evolució del dret penal i dels seus principis, aquests s’han considerats aplicables a altres àmbits en els quals s’imposa un determinat càstig als ciutadans, sens perjudici que el procediment sancionador com a tal s'estableix en la Llei 39/2015. És important també veure quines implicacions o consideracions cal tenir presents davant supòsits inclosos en la normativa sectorial com una infracció administrativa i també inclosos en el Codi penal.

El principi que resol aquest conflicte es coneix com el principi de non bis in idem: es tracta d’un principi que impedeix que una persona sigui castigada dues vegades per l'aplicació de diferents normes que consideren els mateixos fets, sempre que es donin una sèrie de requisits en aquesta concurrència de sancions.

Cal tenir present que les diferents entitats que conformen el sector públic poden exercir competències sancionadores, sens perjudici que la normativa sectorial de l’àmbit material objecte de regulació consideri unes determinades regles relatives a la tipificació de la infracció i la sanció corresponent.

En aquesta norma només es consideren els principis en els articles 25 i següents, ja que el procediment per a la imposició de sancions és previst en la norma administrativa de procediment administratiu.

Aquests principis són:

Aquest principi indica que l’exercici de la potestat sancionadora d’aquella entitat del sector públic ha de estar reconeguda per una norma amb rang de llei, per tant, ha de ser la llei la que atribueixi la potestat per exercir la potestat sancionadora. En les entitats locals, aquesta potestat ha de ser reconeguda en lleis sectorials i també en la Llei de bases de règim local. La concreció de l’òrgan al qual correspon l’exercici d’aquesta potestat prèviament establerta en la llei, es pot fer per disposició legal o reglamentària.

La norma també indica que els principis que comentarem són aplicables a procediments sancionadors que es puguin tramitar respecte dels treballadors vinculats per una relació laboral o estatutària amb l’entitat del sector públic.

També estableix que no és aplicable en cap cas en les relacions contractuals derivades de la Llei de contractes del sector públic. Aquesta indicació és del tot necessària perquè la Llei de contractes estableix la possibilitat d’imposar penalitats, i durant un temps la doctrina i la jurisprudència es van mostrar vacil·lants davant el dubte si ens trobàvem en l’àmbit sancionador o, per contra, ens trobàvem en l’àmbit de la responsabilitat contractual per incompliment d’un contracte. Finalment el Tribunal Suprem va fixar el criteri que els incompliments contractuals no són sancions malgrat la seva terminologia en la Llei de contractes del sector púbic, i són únicament conseqüències derivades d’un incompliment contractual, motiu pel qual no s'hi apliquen els principis de la potestat sancionadora ni tampoc el procediment sancionador.

Aquest principi és també una garantia per al ciutadà reconeguda a la Constitució com un dret fonamental, i també té relació amb el principi de legalitat, en el sentit que la sanció aplicable és la que disposa la norma vigent en el moment dels fets, per tant, no és possible imposar una sanció per uns fets no establerts en la norma en el moment dels fets, i tampoc és possible aprovar una norma que s’apliqui amb caràcter retroactiu i de forma desfavorable. A més, aquest principi exigeix que si un determinat fet que era considerat greu o molt greu ha estat objecte d’una nova consideració a lleu, la sanció a imposar ha de correspondre amb la que sigui més beneficiosa per al presumpte infractor, tant pel que fa a la tipificació de la infracció com a la sanció i als terminis de prescripció, fins i tot respecte de les sancions pendents de compliment en entrar en vigor la nova disposició.

Tota infracció o incompliment de la norma que pot donar lloc a la imposició d’una sanció ha d'estar establert en una norma amb rang de llei i amb caràcter previ, i per tant el que no disposi una norma amb rang de llei no és considerat una infracció, fins al punt que tampoc és possible l’aplicació per analogia, com sí que s’apliquen en altres branques del dret.

En conseqüència, el requisit és que la llei inclogui el supòsit de fet concret a considerar com una infracció i la sanció corresponent. Això no obstant, pel que fa a determinats aspectes no hi ha una llei sectorial concreta o, tot i que existeixi, no considera un llistat d’infraccions i sancions, la qual cosa podria donar lloc a la impossibilitat de regular aquest aspecte. Per aquesta raó, la LRJSP, com també la Llei de bases de règim local disposen l'article 139 la possibilitat de tipificar infraccions i sancions per a l'ordenació adequada de les relacions de convivència d'interès local i de l'ús dels seus serveis, equipaments, infraestructures, instal·lacions i espais públics, quan la normativa sectorial específica no les ha establertes.

La missió de les disposicions reglamentàries de desplegament de les lleis és contribuir a identificar de manera més correcta les conductes o a determinar amb més precisió les sancions corresponents. Poden introduir especificacions o graduacions al quadre de les infraccions o sancions establertes legalment, però en cap cas poden crear noves infraccions o sancions, ni alterar la naturalesa o els límits de les que la llei ha establert.

Un altre principi important és el principi de responsabilitat, pel qual només es poden sancionar per fets constitutius d’infracció administrativa les persones físiques i jurídiques, així com, quan una llei els reconegui capacitat d’obrar, els grups d’afectats, les unions i entitats sense personalitat jurídica i els patrimonis independents o autònoms que siguin responsables d’aquells a títol de dol o culpa. La culpa, en el significat jurídic, es considera com la voluntat manifesta i el convenciment que allò que es vol fer és contrari a la norma, i que el presumpte infractor, malgrat ser coneixedor que aquella acció és una infracció, decideix cometre l’acció i, per tant, és coneixedor també de les seves conseqüències.

L’article 28 ens indica també que el principi de responsabilitat és compatible amb l’exigència d’altres tipus de deures o responsabilitats derivades de la comissió d’una infracció, com el fet de restituir els béns o la realitat alterada i també el rescabalament a tercers.

En general, podem indicar que el procediment sancionador pot tenir origen o connexions amb altres procediments, i per tant cal considerar l’acció, la intenció, la col·laboració o el dany provocat pel presumpte infractor per tal d’imposar la sanció que correspongui.

Un exemple en podria ser l’àmbit tributari i urbanístic, en què la norma preveu primer l'execució d’actuacions administratives per protegir i restituir l'afectació general, com podria ser, en un cas, la manca de recaptació de la hisenda pública i, en l’altre, la modificació il·legal de la realitat física. Un cop tramitats els corresponents expedients de recaptació i de restauració de la legalitat física alterada, així com la participació o col·laboració de l’interessat a corregir aquesta situació, és també l’administració qui ha de determinar si pel grau de responsabilitat mostrat es correspon la imposició d’una sanció.

Les infraccions i les sancions corresponents en principi són individualitzades, i quan aquestes hagin estat comeses per un grup de persones, s’han d’imposar de forma individualitzada en funció del seu grau de participació. En cas que no sigui possible, la infracció i la sanció s’han d'imposar de manera solidària, sempre que una norma amb rang de llei disposi l’obligació d’aquestes persones.

Un altre principi destacat i derivat del dret penal és el de proporcionalitat, en el sentit que la sanció ha de ser proporcional amb el dany provocat, per aquesta raó en cap cas les infraccions administratives poden comportar de forma directa o indirecta la privació de llibertat d’una persona. Per aquests motius, la norma estableix l’obligació que les normes que incloguin sancions i infraccions tinguin en consideració la idoneïtat de la sanció en relació amb la gravetat dels fets constitutius d’infracció.

Els elements a considerar en la graduació de la sanció i que ha d'incloure la norma que habiliti la imposició de sancions són:

També es disposen dues regles o indicacions generals per tramitar les sancions: la primera és que en funció dels fets i els danys produïts l’òrgan pot imposar la sanció lleu, i la segona és que davant la concurrència d’infraccions s’ha d’imposar la greu.

Una altra garantia vinculada al principi de seguretat jurídica és la prescripció, és a dir, el termini a partir del qual l’Administració ja no pot exercir les seves potestats sancionadores. Identificar, per tant, el moment a partir del qual comença a comptar aquest termini i quan acaba és determinant per poder imposar una sanció.

Quan parlem de la prescripció en l'àmbit del dret sancionador, sempre cal tenir en compte dues consideracions:

- La prescripció de la infracció: fa referència al termini que té l’Administració per iniciar l’expedient sancionador, i un cop transcorregut l’Administració ja no pot iniciar un expedient sancionador.

- La prescripció de la sanció: una vegada imposada la sanció, si l’interessat no acata voluntàriament la sanció, l’Administració ha d’exercir l’autotutela dels seus actes, i per exemple podria exigir el constrenyiment que sigui necessari per satisfer una sanció econòmica. Un cop transcorregut el termini establert en la norma, podem dir que l’Administració ja no pot exigir el compliment de la sanció imposada.

En general, han de ser les normes amb rang de llei les que estableixin aquests terminis, no obstant això, si la llei sectorial no ho disposa, la Llei 40/2015 ha establert uns terminis que s’aplicarien si no hi ha cap concreció normativa.

Aquests terminis de prescripció són:

El termini per a la prescripció de la infracció comença a comptar des del dia que s’ha comès, i el termini de prescripció de la sanció comença a comptar des de l’endemà que és executable o que hagi transcorregut el termini per recórrer.

No obstant això, hi ha determinades situacions que mereixen un tractament singular, per exemple, en el cas d'infraccions continuades aquestes prescriuen en el moment que s’hagi comès la darrera infracció.

Per tal d’interrompre el termini de prescripció, la norma exigeix un acte administratiu que sigui conegut per l’interessat, per tant, és la incoació i la notificació del procediment sancionador el que interromp aquest termini. De totes maneres, si l’Administració no continua la tramitació i l’expedient resta sense cap activitat administrativa durant un període d’un mes, es reprèn el còmput del termini de prescripció, però des de l’inici.

Amb la mateixa lògica, la norma estableix que interromp la prescripció de la sanció la iniciació, amb coneixement de l’interessat, del procediment d’execució, i el termini torna a transcórrer si aquell està paralitzat durant més d’un mes per causa no imputable a l’infractor.

És important conèixer la caducitat dels expedients com una altra garantia dels interessats, ja que, en general, afecta molt la tramitació dels expedients.

La caducitat dels expedients fa referència al termini que té l’Administració per resoldre un expedient sancionador. Un cop transcorregut, l’expedient caduca i l’Administració ha d’iniciar un nou expedient. Per tant, un cop transcorreguts els terminis que estableix la Llei 39/2015, l’acte administratiu és anul·lable.

La caducitat comporta que cal tramitar un nou expedient, i aquesta situació sempre es pot donar en els casos que no ha prescrit la infracció o la sanció, en funció de si es tracta d’un procediment per determinar la sanció o un expedient per executar-la.

La Llei 40/2015 estableix també unes pautes per regular l’anomenat principi non bis in idem, i per tant per preveure què pot passar quan ens trobem davant uns fets que poden ser constitutius d’una infracció inclosa en diverses normes. Estableix dues regles generals:

← Unitat 3 | Unitat 5 →