Saltar al contingut principal

Recursos humans per a l'Administració local

Nombre de lectures: 0

<< inici | Unitat 2 >>

Unitat 1. Règim jurídic de la funció pública

CC0 Public Domain

  • El personal al servei dels ens locals pot ser funcionari (de carrera o interí), laboral (en funció de la durada del contracte: fix, indefinit o temporal) o eventual.
  • El personal directiu pot ser funcionarial o personal laboral d’alta direcció.
  • El règim ordinari de prestació de serveis és la relació funcionarial.
  • El personal funcionari s’estructura en cossos i escales en funció del grup de titulació d’accés i de l’especialitat de les places convocades. A l’Administració local hi ha el cos d’habilitats nacionals i les escales d’administració general i especial (i dins d’aquesta, les subescales tècnica i de serveis especials).
  • El personal laboral s’estructura en les categories pactades en el conveni col·lectiu.

1.1 Introducció

S'entén per funció pública el conjunt de persones que treballen a l'Administració mitjançant una relació professional, retribuïda i de caràcter especial per raó del servei públic que hi efectuen.

La funció pública local es refereix, per tant, a les persones que treballen a les administracions locals.

Les persones que integren la funció pública local són els principals agents de la gestió i del desenvolupament del servei públic de les administracions locals.

1.1.1 Models de funció pública en el dret comparat

En termes comparats, és a dir, en relació amb altres estats, hi ha dos grans models de funció pública:

  • Model obert (tradició anglosaxona): es fonamenta en un inventari molt precís de llocs de treball.
  • Model tancat (sistema francès): es fonamenta en l'ingrés en cossos o escales.

El model de funció pública espanyol s'origina en el francès, però amb la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de mesures per a la reforma de la funció pública (en endavant LMRFP), s'introdueix també el "lloc de treball" com a element d'organització. Per tant, des d'aquell moment coexisteixen tots dos elements en un sistema de tipus híbrid.

Cal assenyalar que és difícil trobar models purs "oberts" o "tancats" de funció pública en les administracions públiques dels estats.

1.1.2 Singularitats de la funció pública respecte de la resta de relacions de treball

En les relacions de treball de caràcter privat prima la llibertat de contractació, mentre que la funció pública és presidida pels mandats constitucionals dels articles 23.2 i 103 de la Constitució espanyola:

Article 23.2 de la Constitució Article 103.3 de la Constitució
(Els ciutadans) Tenen també el dret d'accedir en condicions d'igualtat a les funcions i als càrrecs públics, amb els requisits que les lleis assenyalin. La llei ha de regular l'estatut dels funcionaris públics d'acord amb els principis de mèrit i capacitat, les peculiaritats de l'exercici del seu dret a la sindicació, el sistema d'incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat en l'exercici de les seves funcions.
L'accés al treball a les administracions públiques no es pot dur a terme sota el principi de llibertat de contractació que s'aplica al sector privat, i s'instrumenta també un règim d'incompatibilitats per garantir la imparcialitat en l'exercici de les funcions i l'eficàcia i l'eficiència en l'actuació de l'Administració.

1.1.3 Sistema de fonts de l'ocupació pública local

Un sistema de fonts d'un àmbit del nostre ordenament jurídic respon a la pregunta sobre quina és la normativa aplicable. L'article 92 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (en endavant LRBRL), estableix el sistema de fonts de l'ocupació pública local, atès que disposa:

"Els funcionaris al servei de l’Administració local es regeixen, en tot el que no disposa aquesta Llei, per la Llei 7/2007, de 12 d’abril, de l’Estatut bàsic de l’empleat públic, per la resta de legislació de l’Estat en matèria de funció pública, així com per la legislació de les comunitats autònomes, en els termes de l’article 149.1.18a de la Constitució." (Hem d'entendre que quan es refereix a la Llei 7/2007, actualment és el RD legislatiu 5/2015.)

Així, el sistema de fonts és el següent:

índex unitat ^

1.2 El personal al servei de les entitats locals

Els tipus de personal que presten serveis a les entitats locals són diversos:

  • personal funcionari (de carrera i interí)
  • personal laboral (fix, indefinit o temporal)
  • personal eventual
  • també hi pot haver personal directiu, que pot ser funcionarial o personal laboral d'alta direcció.

El règim ordinari de prestació de serveis és la relació funcionarial.

El personal funcionari s’estructura en cossos i escales en funció del grup de titulació d’accés i de l’especialitat de les places convocades. A l’Administració local hi ha el cos d’habilitats nacionals i les escales d’administració general i especial (i, dins d’aquesta, les subescales tècnica i de serveis especials).

El personal laboral s’estructura en les categories pactades en el conveni col·lectiu.

1.2.1 Personal funcionari

El personal funcionari és l'específic a les administracions públiques. Es caracteritza pel vincle estatutari que uneix la persona física que deté la condició de funcionari i l'Administració en la qual presta serveis. La determinació de les condicions de treball del personal amb vincle estatutari està regulada per lleis i reglaments, que els poders públics poden modificar unilateralment. Els funcionaris no tenen una relació contractual amb l'Administració, sinó estatutària.

Per vincle estatutari entenem el conjunt de normes que regulen un determinat col·lectiu, atès que la paraula estatut es defineix com a "conjunt de disposicions per a l'organització i el govern d'un cos, una societat o una col·lectivitat" 1).

El sistema de funció pública pel qual opta la Constitució espanyola és un sistema basat en una relació estatutària i, per tant, de dret públic, i no un sistema basat en la relació contractual, és a dir, de dret laboral. El Tribunal Constitucional (TC) ha afirmat que els llocs de treball han de ser ocupats, amb caràcter general, per funcionaris públics i com a excepció, i quan així ho permeti la llei, poden ser ocupats per personal laboral.

L'article 92.2 de la RBRL disposa: "Amb caràcter general, els llocs de treball a l’Administració local i els seus organismes autònoms els ha d’ocupar personal funcionari."

La mateixa conclusió es pot extreure del Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Estatut bàsic de l’empleat públic (en endavant TREBEP), quan estableix (art. 9.2) que l'exercici de les activitats que impliquin la participació directa o indirecta en l'exercici de les potestats públiques o en la salvaguarda dels interessos generals de l'Estat i de les administracions públiques, correspon exclusivament a funcionaris públics.

En alguns casos és senzill detectar quan parlem de potestat pública, com per exemple en les activitats d'inspecció, de sanció o de fe pública; mentre que en altres ocasions resultarà més difícil estipular-ho, com seria el cas de llocs de treball la comesa dels quals és l'assessorament (tècnic, legal, econòmic, etc.) de diversa naturalesa jurídica (preceptius o no, vinculants o no, etc.).

El Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública (en endavant TUCFP) i la LMRFP, d’aplicació supletòria als ens locals, estableixen també la preferència per la relació funcionarial i un llistat de llocs que poden ser ocupats, de manera excepcional, per personal laboral,com veurem més endavant.

Un cop delimitat quan correspon atribuir un lloc de treball a personal funcionari, cal diferenciar-ne els tipus:

  • Personal funcionari de carrera
  • Personal funcionari interí.

Personal funcionari de carrera

És la figura paradigmàtica dintre del funcionariat. Són funcionaris de carrera els qui, en virtut de nomenament legal, estan vinculats a una administració pública per una relació estatutària regulada pel dret administratiu per acomplir serveis professionals retribuïts de caràcter permanent (art. 9 del TREBEP).

Mitjançant un nomenament de l’alcalde o del president de l’entitat local, presten serveis amb caràcter permanent, ocupen una plaça de la plantilla dotada pressupostàriament i perceben retribucions amb càrrec al pressupost de la corporació. També són funcionaris de carrera els qui es troben en alguna de les situacions administratives establertes per la llei (art. 4 del Decret 214/1990, de 30 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament del personal al servei de les entitats locals, en endavant RPEL).

Personal funcionari interí

La característica que el diferencia del personal funcionari de carrera és la prestació de serveis de manera temporal. Són funcionaris interins (art. 10 del TREBEP) els qui, per raons expressament justificades de necessitat i urgència, són nomenats com a tals per exercir funcions pròpies de funcionaris de carrera, quan es doni alguna de les circumstàncies següents:

  • a) L’existència de places vacants quan no sigui possible cobrir-les per funcionaris de carrera.
  • b) La substitució transitòria dels titulars.
  • c) L’execució de programes de caràcter temporal, que no poden tenir una durada superior a tres anys, ampliable fins a dotze mesos més per les lleis de funció pública que es dictin en desplegament d’aquest Estatut.
  • d) L’excés o l’acumulació de tasques per un termini màxim de sis mesos, dins d’un període de dotze mesos.
La diferència principal entre el personal funcionari de carrera i el personal funcionari interí rau en la temporalitat del vincle. Mentre que els funcionaris de carrera presten serveis de caràcter permanent, el personal funcionari presta serveis amb una durada limitada.

1.2.2 Personal laboral

El personal laboral, a diferència del personal funcionari, no té un vincle estatutari amb l'Administració, sinó un vincle de tipus contractual de naturalesa laboral. La determinació de les condicions de treball del personal amb vincle laboral és determinada per la legislació laboral (competència exclusiva de l'Estat), la negociació col·lectiva i els convenis.

És personal laboral el que, en virtut de contracte de treball formalitzat per escrit, en qualsevol de les modalitats de contractació de personal que estableix la legislació laboral, presta serveis retribuïts per les administracions públiques. En funció de la durada del contracte, aquest pot ser fix, per temps indefinit o temporal.

Com hem vist, el model que propugna la Constitució és el que opta per la relació funcionarial. No obstant això, el TUCFP i la LMRFP, d’aplicació supletòria als ens locals, estableixen també la preferència per la relació funcionarial i un llistat de llocs que poden ser ocupats, de manera excepcional, per personal laboral. Així, el TUFPC estableix que, com a excepció, poden ser ocupats per personal en règim laboral els llocs següents:

  • Llocs de naturalesa no permanent o de caràcter periòdic i discontinu.
  • Activitats pròpies d’oficis.
  • Llocs de caràcter instrumental corresponents a les àrees de conservació i manteniment d’edificis, equips i instal·lacions, arts gràfiques, enquestes, protecció civil, comunicació social, expressió artística, serveis socials i protecció de menors, quan no hi ha cap cos o escala amb les funcions adequades.
  • Activitats que requereixin uns coneixements específics o tècnics especialitzats quan no hi ha cap cos o escala amb les funcions adequades.
  • Llocs de recerca.
  • Llocs docents que per la seva especificitat no poden ser ocupats per funcionaris dels cossos i les escales docents.
Qualsevol tipus de contracte de la legislació laboral pot ser emprat per contractar personal laboral, amb els requisits i limitacions que els diversos tipus contractuals estipulen. A grans trets, els contractes poden ser indefinits o temporals. Dintre d'aquesta segona modalitat, n'hi ha de naturalesa molt diferent: d'obra o servei, eventual per circumstàncies de la producció, d'interinitat, de pràctiques, de formació, de relleu i de col·laboració social.

Un cop delimitat quan es pot procedir a contractar personal laboral, correspon diferenciar-ne els tipus:

  • Personal laboral fix
    És el personal que està vinculat a l’Administració mitjançant un contracte de treball no subjecte a cap termini i que ocupa una plaça que s’ha convocat d’acord amb els principis de mèrit, capacitat, igualtat i publicitat.
  • Personal laboral temporal
    És el personal que està vinculat a l’Administració mitjançant un contracte de treball temporal (pot ser qualsevol dels que estableixen les lleis laborals).
  • Personal laboral indefinit no fix
    És el personal temporal que ha esdevingut indefinit pel transcurs del temps o per contractació temporal fraudulenta, però que no té la condició de fixesa perquè la plaça que ocupa no ha estat convocada d’acord amb els principis de mèrit, capacitat i publicitat. Aquest personal continua prestant els seus serveis a la corporació local fins que es cobreixi definitivament la plaça mitjançant oferta pública, o s’amortitzi, o es proveeixi el lloc de treball que ocupen.

1.2.3 Personal eventual

És un tipus de personal que també té una relació estatuària amb l'Administració. S'assimila al personal funcionari de carrera en tot allò que estigui d'acord amb la naturalesa de les seves funcions.

Podem definir-lo com el personal que, en virtut de nomenament i amb caràcter no permanent, només exerceix funcions expressament qualificades de confiança o assessorament especial i és retribuït amb càrrec als crèdits pressupostaris consignats per a aquesta finalitat. El personal eventual està vinculat a l’Administració mitjançant un nomenament lliure de l’alcalde, el president de l’entitat.

La seva relació té caràcter no permanent, ocupa llocs de treball que no estan reservats ni als funcionaris ni al personal laboral i exerceixen funcions de confiança o assessorament especial.

La condició de personal eventual no pot constituir mèrit per a l’accés a la funció pública o per a la promoció interna.

El cessament és lliure i es pot produir en qualsevol moment. En tot cas el cessament és automàtic quan cessi l’autoritat que el va nomenar.

El personal eventual no pot exercir les funcions atribuïdes al personal funcionari i s'ha de circumscriure a les funcions de confiança específiques o a assessorament especial.

1.2.4 Personal directiu

Finalment, ens referirem al personal directiu. És el que desenvolupa funcions directives professionals, així definides per les normes específiques de cada administració (art. 13 del TREBEP).

La seva designació ha d’atendre als principis de mèrit i capacitat i a criteris d’idoneïtat, mitjançant procediments que garanteixin la publicitat i la concurrència.

És subjecte a avaluació d’acord amb criteris d’eficàcia i eficiència, responsabilitat per la seva gestió i control de resultats amb relació als objectius fixats.

La determinació de les seves condicions laborals no és objecte de negociació col·lectiva. Quan es tracti de personal laboral, és sotmès a la relació laboral de caràcter especial d’alta direcció.

índex unitat ^

1.3 Estructura del personal al servei de les entitats locals

1.3.1 Personal funcionari propi de la corporació local

El personal funcionari al servei de les entitats locals s’estructura en:
  • escales
  • subescales
  • categories i classes,

que s’agrupen d’acord amb la titulació exigida per ingressar-hi.

Aquestes estructures s’han de crear per llei (art. 13 del TREBEP) i, a l’Administració local, els cossos i les escales estan establerts pel Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local (en endavant TRRL) i també pel RPEL.

Cada entitat local s’ha d'adaptar a aquesta estructura, que pot ampliar en cas de necessitat subdividint les classes o categories establertes.

L’article 169 i següents del TRRL estableixen les escales, les subescales i les classes, i les seves funcions.

Tinguem present que dins l’escala d’administració especial, la subescala tècnica és la que té assignades tasques que requereixen la possessió d’un títol acadèmic o professional determinat, com ara enginyeria, arquitectura tècnica, etc., mentre que la subescala de serveis especials no té aquest requeriment, com ara tècnic de cultura, personal d’oficis, etc.

Observem també que dins l’escala d’administració especial es poden establir divisions en les classes o categories existents si es considera necessari per a l’organització de l’entitat. Així, dins la subescala tècnica, titulat superior, podríem distingir entre titulat superior enginyer, titulat superior arquitecte, etc.; en la del personal d’oficis, distingir entre encarregat, oficial i peó; entre els oficials, distingir oficial 1a i oficial 2a, i, encara, dins l’oficial 1a, entre oficial 1a fuster, oficial 1a paleta, etc.

L'esquema de l'estructura del personal funcionari és el següent:

Si ens centrem amb més detall en l'estructura, i d'acord amb la normativa vigent, trobem:

  • l'escala d'administració general
  • l'escala d'administració especial.

Escala d'administració general

Els correspon acomplir funcions comunes a l'exercici de l'activitat administrativa. En conseqüència, els llocs de treball predominantment burocràtics, els han de desenvolupar funcionaris tècnics, de gestió, administratius o auxiliars d'administració general (art. 169 del RDL).

L'escala d'administració general, d'acord amb l'esquema anterior, se subdivideix en les escales següents:

  • Tècnica: hi pertanyen els funcionaris que fan tasques de gestió, estudi i proposta de caràcter administratiu de nivell superior.
  • De gestió: hi pertanyen els funcionaris que fan tasques de suport a les funcions de nivell superior.
  • Administrativa: hi pertanyen els funcionaris que fan tasques administratives, normalment de tràmit i col·laboració.
  • Auxiliar: hi pertanyen els funcionaris que fan tasques de mecanografia, taquigrafia, despatx de correspondencia, càlcul senzill, manipulació de màquines, arxivament de documents i d'altres de similars.
  • Subalterna: hi pertanyen els funcionaris que fan tasques de vigilància i custòdia interior d'oficines, així com de consergeria, porteria o d'altres d'anàlogues en edificis i serveis de la corporació.

Escala d'administració especial

Els correspon el desenvolupament de les funciones que constitueixen l'objecte peculiar d'una carrera, professió, art o ofici. Els llocs de treball a desenvolupar per funcionaris de serveis especials poden existir en qualsevol corporació local. En l'escala d'administració especial hi trobem la subescala tècnica i la de serveis especials:

  • Tècnica: hi pertanyen els funcionaris que fan tasques que són objecte d'una carrera per a les quals les lleis exigeixen estar en possessió de determinats títols acadèmics o professionals. En funció del caràcter i nivell del títol exigit, aquests funcionaris es divideixen en tècnics superiors, mitjans i auxiliars. Cadascuna d'aquestes classes pot comprendre diferents branques i especialitats.
  • Serveis especials: hi pertanyen els funcionaris que fan tasques que requereixen una aptitud específica, per a les quals no s'exigeix, amb caràcter general, la possessió de títols acadèmics o professionals determinats. En aquesta subescala, hi trobem quatre classes: policia local, comeses especials, servei d'extinció d'incendis i personal d'oficis.
Com a diversos exemples de cadascuna de les escales, subescales i classes del personal propi de les corporacions locals, en citem els següents:
  • Lletrat: escala d'administració especial, subescala tècnica, titulat superior.
  • Tècnic d'administració general: escala d'administració general, subescala tècnica.
  • Peó: escala d'administració especial, subescala serveis especials, classe personal d'oficis.
  • Conserge d'instal·lacions esportives: escala d'administració general, subescala subalterna.

Pel que fa als grups de classificació professional, s'estructuren en funció de la titulació exigida per accedir-hi (art. 76 del TREBEP). La classificació dels cossos i escales en cada subgrup està en funció del nivell de responsabilitat de les funcions que s’han d’exercir i de les característiques de les proves d’accés.

  • Grup A. Dividit en dos subgrups, A1 i A2. Per accedir als cossos o escales d’aquest grup s’exigeix tenir el títol universitari de grau. En els supòsits en què la Llei exigeixi un altre títol universitari, és aquest el que s’ha de tenir en compte.
  • Grup B. Per accedir als cossos o escales del grup B s’exigeix tenir el títol de tècnic superior.
  • Grup C. Dividit en dos subgrups, C1 i C2, segons la titulació exigida per a l’ingrés. El C1, títol de batxiller o tècnic i el C2, títol de graduat en educació secundària obligatòria.

El sistema de funció pública espanyol descansa sobre la base d’un model d’ocupació pública mixt, i combina elements:

  • d’un sistema de tipus obert, com ara el lloc de treball, la RLT i l’exigència d’una coherència entre el contingut dels sistemes de selecció i les tasques del lloc que s’han de portar a terme,
  • i d’un sistema de caràcter tancat, com ara el manteniment de l’estructura en cossos i grups.

Qualsevol funcionari accedeix a un determinat cos i escala. Aquest es troba dins d’un determinat grup de classificació en funció de la titulació. Un cop realitzat el procés de selecció, el funcionari és adscrit a un lloc de treball. El dret a la carrera administrativa neix a partir d’aquest moment.

1.3.2 Personal funcionari amb habilitació de caràcter nacional

Junt amb el personal funcionari propi de les entitats locals, hi presten serveis els funcionaris amb habilitació de caràcter nacional.

Les tasques que es reserven a aquests funcionaris són les de fe pública, assessorament legal preceptiu, control i fiscalització interna de la gestió economicofinancera i pressupostària, i les de comptabilitat, tresoreria i recaptació.

Així, l'estructura d'aquests funcionaris és la següent:

Aquest personal es regeix per la seva pròpia normativa. Les funcions que desenvolupen són les següents:

  • Secretaria: fe pública i assessorament legal preceptiu.
  • Intervenció i tresoreria: control i fiscalització interna de la gestió economicofinancera i pressupostària, i comptabilitat, tresoreria i recaptació.

En funció de la població, les entitats locals disposen d'un nombre major o menor d'aquests funcionaris.

1.3.3 Personal laboral

El personal laboral s'agrupa d'acord amb les categories i els grups professionals que determina el conveni col·lectiu. Habitualment, del resultat de la negociació col·lectiva en aquest àmbit, en resulta una estructura idèntica o molt similar a la del personal funcionari, sens perjudici de recordar en aquest punt que el personal laboral desenvolupa les tasques que hem assenyalat amb anterioritat (art. 30 del TUPFC).

<< inici | Unitat 2 >>

1) Font: Termcat
Torna a munt