El principi d’unitat d’obra constitueix una garantia fonamental per evitar el fraccionament artificial de l’objecte del contracte d’obra en la contractació pública, amb la finalitat de garantir la integritat i coherència de l’objecte contractual en els procediments d’adjudicació d’obres. Aquest principi busca evitar el fraccionament fraudulent dels contractes d’obra, pràctica que pot suposar una vulneració de la legalitat, afectar la transparència dels processos i comprometre la concurrència i la igualtat entre els licitadors.
En aquest context, resulta essencial delimitar l’abast i les implicacions d’aquest principi, analitzant la seva base legal i doctrinal, així com les excepcions que preveu la legislació vigent. Així mateix, és necessari abordar alguna de les qüestions pràctiques que es plantegen en l’aplicació del principi, com el càlcul del valor estimat en contractes d’obra per fases i el tractament de les ampliacions d’obres en execució.
I. Què és el principi d’unitat d’obra?
Aquest principi parteix de la idea que, quan diferents prestacions tècniques o funcionals conflueixen per assolir un mateix fi unitari, no poden ser tractades com a obres separades si això implica eludir competències, controls o límits legals i procedimentals que haurien d’aplicar-se al conjunt. L'objectiu fonamental és preservar la transparència, la concurrència i la integritat de la despesa pública.
Així, quan una obra presenta unitat tècnica o funcional, no es pot dividir artificialment amb la finalitat d’esquivar requisits legals, com ara els procediments de licitació o els llindars econòmics aplicables.
La base doctrinal d’aquest principi es troba en la sentència del Tribunal Suprem de 15 de febrer de 1984, la qual va establir els fonaments per al seu desenvolupament i aplicació posterior. Aquesta doctrina ha estat reiteradament invocada per impedir que l'Administració divideixi artificialment projectes amb l’objectiu d’evitar controls, afavorir adjudicacions concretes o generar avantatges injustos.
El criteri de mantenir la unitat de l’objecte contractual, més enllà dels contractes d’obra, s’ha acabat reflectint en diferents preceptes de la LCSP, destacant els següents: l'article 99.2, prohibeix el fraccionament dels contractes amb la finalitat de disminuir-ne la quantia i eludir així els requisits de publicitat o els relatius al procediment d'adjudicació que corresponguin; l'article 118.3, impedeix alterar el valor del contracte per evitar l'aplicació dels llindars corresponents als contractes menors o l'article 101.4, que prohibeix que el mètode utilitzat pel càlcul del valor estimat del contracte s’efectuï amb la intenció de sostreure'l de l'aplicació de les normes d'adjudicació corresponents. Aquests preceptes contribueixen a delimitar i protegir la integritat de l’objecte contractual tot establint mecanismes normatius que permeten prevenir el fraccionament indegut.
El principi d’unitat d’obra es troba recollit a l’article 13.3 de la LCSP que estableix que: “Els contractes d'obres es referiran a una obra completa, entenent per aquesta la susceptible de ser lliurada a l'ús general o al servei corresponent, sens perjudici de les ampliacions de què posteriorment pugui ser objecte i comprendrà tots i cadascun dels elements que siguin necessaris per a la utilització de l'obra”.
Cal remarcar que el principi d’unitat d’obra és compatible amb la divisió d’un contracte en lots i no la impedeix. Ara bé, sí que s’oposa al fraccionament indegut del contracte amb la finalitat de disminuir-ne la quantia i eludir requisits de publicitat i de procediment d’adjudicació que li corresponguin. La divisió en lots de l’objecte del contracte és obligatòria, sempre que sigui possible, per afavorir la participació de les petites i mitjanes empreses i promoure la competència efectiva d’acord amb l’establert a l’article 99.3 de la LCSP.
II. Excepcions al principi d’unitat d’obra
Aquest principi admet determinades excepcions recollides a l’article 13.3 de la LCSP, que permeten contractar obres definides mitjançant projectes independents relatius a cadascuna de les parts d'una obra completa, quan siguin susceptibles d’utilització independent (en el sentit de l’ús general o del servei) o puguin ser substancialment definides.
Ara bé, què significa exactament el concepte “obra substancialment definida”?
Al respecte, la Junta Consultiva de Contractació Pública de l’Estat, en el seu Informe 31/2019, analitza aquest concepte jurídic indeterminat i conclou que una obra substancialment definida és aquella que tot i formar part d’una obra més àmplia té entitat per si mateixa, està degudament fixada en els documents rectors de la licitació amb claredat, exactitud i precisió (encara que sigui part d’un tot) i constitueix una unitat funcional pròpia.
En ambdós supòsits d'excepció, és necessària l’autorització administrativa de l’òrgan de contractació, que haurà de justificar la conveniència de la contractació separada. Correspon a l’òrgan de contractació decidir, segons les circumstàncies que concorren, si tramita un o diversos expedients de contractació per a l’execució de l’obra que ha de dur a terme. Aquesta decisió té com a límit la prohibició de la divisió fraudulenta de l’objecte del contracte i ha de respectar les excepcions legalment previstes. Per prendre la decisió, l’òrgan de contractació pot sol·licitar els informes tècnics i jurídics que consideri oportuns per poder decidir, amb la finalitat de garantir que la separació compleixi els requisits legals i materials exigibles.
III. Qüestions relacionades amb el principi d’unitat d’obra
A) Càlcul del valor estimat del contracte en obres per fases
Una qüestió que sovint genera dubtes és si, davant un contracte d'obres que s'executarà per fases, per determinar el valor estimat s'ha d'atendre exclusivament al valor corresponent a la fase que s'ha de dur a terme, o bé al valor conjunt del projecte global.
D’acord amb el pronunciament de la Junta Consultiva de Contractació Pública de l’Estat, en el seu Informe 31/2019, davant d’un contracte executat per fases, no hi ha cap dubte que estem davant d'un únic contracte, per més que la seva execució s'hagi de fer de manera successiva en el temps. A més, indica que el valor estimat del contracte s'ha de calcular d'acord amb el que exigeix l'article 101 de la LCSP i, concretament, destaca que la regla general i bàsica és que el valor estimat dels contractes d'obres es determinarà prenent l'import total, sense incloure l'impost sobre el valor afegit, pagador segons les estimacions de l'òrgan de contractació. Per tant, ha d'incloure l'import de cadascuna de les fases o parts de l'obra en qüestió, fins i tot encara que siguin independents en els casos de l'article 13.3 de la LCSP.
B) Ampliacions d’obres en execució
Què succeeix quan, durant l’execució de l’obra sorgeix la necessitat d’ampliar-la? Cal modificar el contracte inicial o es pot licitar l’ampliació de l’obra com una obra independent?
Sobre aquest aspecte es pronuncia la Junta Consultiva de Contractació pública de l’Estat a l’Informe 61/2024, i estableix que si l’ampliació respon a noves necessitats però forma part de la funcionalitat única de l’obra en execució, s’ha de procedir a modificar el contracte conforme als articles 203 a 205 de la LCSP. Si no es compleixen els requisits exigits per poder modificar el contracte, caldrà resoldre’l i fer una nova licitació.
Per tant, la regla general és que l’ampliació d’una obra en execució, que respon a majors necessitats a les quals serveix l'obra com a unitat funcional, s'haurà de dur a terme mitjançant la modificació del contracte, d'acord amb els límits generals previstos als articles 203 a 205 de la LCSP, i no mitjançant la licitació d'una nova obra. Entendre-ho d’una altra manera permetria contractes successius sobre una obra amb funcionalitat única amb risc d'incórrer en el fraccionament irregular del contracte. En el supòsit que no es compleixin les circumstàncies i condicions previstes als articles 204 i 205 de la LCSP per poder modificar el contracte, s’haurà de procedir a la seva resolució i a efectuar una nova licitació (article 203.2 in fine de la LCSP).
L’esmentat Informe afegeix que, per poder licitar de manera independent les obres necessàries per atendre noves necessitats sorgides, s’han d’invocar els supòsits mencionats anteriorment d’acord amb l’article 13.3 de la LCSP, és a dir, que les obres siguin susceptibles d’utilització independent, o que puguin ser substancialment definides. En tot cas, serà imprescindible l’autorització de l’òrgan de contractació, que haurà de justificar la conveniència d’aquesta separació.
En darrer lloc, per assegurar el compliment i l’efectivitat del principi d’unitat d’obra, es recomana, com a bona pràctica el següent:
- Realitzar una anàlisi inicial del projecte abans de procedir a la licitació, amb l’objectiu de valorar si les diferents prestacions projectades comparteixen una unitat funcional, tècnica o econòmica.
- Evitar artificis formals, tenint en compte que no n'hi ha prou amb que els contractes siguin formalment diferents; el que és rellevant és la realitat material de les prestacions.
- Motivar expressament les raons per fragmentar un contracte d’obres, en cas de fer-ho, justificant la independència tècnica i funcional de les prestacions. S'ha de deixar constància de les raons per les quals no existeix una unitat operativa o funcional, així com de la manera en què aquesta fragmentació no compromet la qualitat, l’eficiència ni la concurrència en el procés de contractació.
