I. Introducció
La subrogació de personal és un mecanisme concebut per garantir l’estabilitat laboral especialment en sectors amb alta intensitat de mà d’obra, com la neteja, la seguretat o els serveis auxiliars. El seu règim jurídic, principalment definit en convenis col·lectius i normes laborals, interactua amb la contractació pública mitjançant l’article 130 de la LCSP, que imposa als òrgans de contractació el deure de facilitar als licitadors informació completa, veraç i prou detallada sobre la plantilla susceptible de subrogació. Aquest punt de connexió entre dret laboral i la contractació pública ha generat intensos debats jurídics i tècnics.
Quan un contracte incorpora l’obligació de subrogació derivada d’un conveni col·lectiu o d’una norma legal, l’òrgan de contractació està obligat a incloure en el plec de clàusules administratives tota la informació relativa a les condicions dels contractes dels treballadors potencialment afectats per la subrogació. Aquesta informació, proporcionada per l’empresa sortint amb subjecció al deure de veracitat, ha d’incloure, com a mínim, el llistat del personal objecte de subrogació, i s'ha d'indicar el conveni col·lectiu aplicable i els detalls de categoria, tipus de contracte, jornada, data d’antiguitat, venciment del contracte i salari brut anual de cada treballador, així com tots els pactes en vigor aplicables als treballadors afectats.
Aquesta obligació informativa té per finalitat assegurar que els licitadors disposen de la informació necessària per calcular els costos laborals derivats d’una eventual subrogació en cas de resultar adjudicataris.
Ara bé, aquesta exigència planteja una qüestió: els costos associats al personal subrogable s’han d’incorporar necessàriament al pressupost base de licitació, o la seva funció és estrictament informativa i no pressupostària?
Tot i que la LCSP reforça l’obligació de transparència i d’informació mitjançant l’article 130, la resposta expressa a aquesta qüestió no es troba ni en aquest article ni en cap altre precepte de la Llei. Aquesta absència normativa ha generat controvèrsia sobre l’impacte que aquesta informació ha de tenir en el pressupost de licitació.
Com hem mencionat, el legislador no imposa que el pressupost incorpori necessàriament la massa salarial o els costos acumulats de la plantilla subrogable. Aquesta absència normativa no és accidental, sinó que respon a la naturalesa funcional del pressupost base de licitació (PBL), que consisteix a determinar el cost estimat del servei segons les necessitats definides per l’administració, i no a reproduir costos històrics del contracte anterior.
En aquest sentit, els tribunals administratius de recursos contractuals han consolidat una doctrina que distingeix entre l’obligació d’informar sobre la subrogació i l’obligació d’incloure aquests costos en el PBL, i reconeixen a l’administració una àmplia discrecionalitat per definir les necessitats del contracte. Han tendit a una posició coincident: no existeix una obligació legal d’incloure els costos de subrogació en el PBL.
II. Posicionament dels tribunals especials en matèria de contractació, especialment del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic
La jurisprudència recent —tant del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic (TCCSP) com d’altres tribunals autonòmics i del Tribunal Administratiu Central de Recursos Contractuals (TACRC)—, ha consolidat una línia interpretativa coincident, fonamentada en els punts següents:
a) La subrogació és un element rellevant però no vinculant als efectes del PBL El TCCSP, en la Resolució 402/2020, estableix que la subrogació de personal és una dada rellevant, però no l’única a considerar en la confecció de la futura licitació ni en l’ajust del PBL als preus de mercat. El contracte s’ha de dissenyar d’acord amb les necessitats reals i actuals del servei, i no en funció del cost històric del contracte precedent. En el mateix sentit s’han pronunciat, entre d’altres, el Tribunal Administratiu de Contractació Pública de la Comunitat de Madrid en les resolucions 102/2018 i 42/2018, el TACRC en la Resolució 1162/2018 i el Tribunal Administratiu de Contractes Públics d'Aragó en l’Acord 90/2015.
Aquest criteri ha estat reiterat pel TCCSP en altres resolucions posteriors, com les 458/2024 i 260/2025, i insisteix que l’obligació de l’administració vers les dades de subrogació és merament informativa, i que si un contracte inclou subrogació de personal no determina automàticament ni la plantilla necessària ni el contingut del pressupost.
D’acord amb l’article 130 de la LCSP, la subrogació funciona perquè així ho estableix una norma legal, un conveni col·lectiu o un acord de negociació col·lectiva amb eficàcia general, i no perquè ho disposin els plecs. Aquesta previsió genera obligacions específiques tant per a l’òrgan de contractació com per a l’empresa sortint: el primer ha facilitar als licitadors tota la informació veraç i necessària sobre les condicions dels contractes del personal que presta el servei, per tal que puguin valorar amb exactitud els costos que comportaria una eventual subrogació; la segona ha de proporcionar aquesta informació a l’òrgan de contractació, i queda subjecta a la responsabilitat per la veracitat de les dades proporcionades, conformement a l’article 130.5 de la LCSP.
En definitiva, el PBL expressa el cost que l’administració considera necessari per satisfer la necessitat pública en el nou contracte, però no obliga a reproduir ni el model organitzatiu ni la massa salarial del contracte precedent. En conseqüència, la subrogació afecta el nou adjudicatari, però no condiciona l’òrgan de contractació en la definició del pressupost ni en el dimensionament del servei.
b) Discrecionalitat tècnica de l’administració en la definició del contracte
L’administració gaudeix d’una àmplia potestat per definir el contracte, atès que és qui coneix amb precisió les necessitats públiques que cal cobrir. Ha de dissenyar el contracte establint el dimensionament del servei que considera òptim a fi de garantir, en connexió amb l’objectiu d’estabilitat pressupostària i control de la despesa, una utilització eficient dels fons públics.
Exigir que el nou pressupost incorpori necessàriament els costos de la plantilla existent limitaria indegudament aquesta discrecionalitat. Per aquest motiu els tribunals reconeixen que l’administració pot redefinir les necessitats del servei (modificar nombre d’hores, categories, perfils o volum de feina, introduir noves tecnologies i reestructurar l’organització del treball) encara que això comporti que el PBL sigui diferent —fins i tot inferior— als costos laborals associats a la plantilla subrogable.
D’acord amb la doctrina del TCCSP en aquest àmbit (resolucions 108/2022, 45/2022 i 26/2022), els costos derivats de la subrogació tenen un valor orientador, però no determinen el PBL, precisament perquè el pressupost del nou contracte ha de respondre a les necessitats de personal que presenti la nova licitació, que poden no ser les mateixes de les del contracte anterior.
En coherència amb aquesta interpretació, la Resolució 458/2024 del TCCSP estableix que les dades relatives al personal a subrogar no han de coincidir necessàriament amb els costos incorporats al PBL, ja que es tracta de conceptes diferenciats. La determinació de les condicions econòmiques s’ha de basar en el conveni col·lectiu aplicable i en les necessitats reals del nou servei.
En definitiva, l’article 130 de la LCSP vetlla perquè les empreses licitadores coneguin la situació laboral existent en el moment de la licitació i la tinguin en compte en la preparació de les ofertes econòmiques i el dimensionament de les plantilles, raó per la qual han de disposar de tota la informació necessària sobre els costos que pot implicar la mesura de la subrogació.
El TCCSP, en la Resolució 441/2025, en resposta a les al·legacions presentades per una licitadora respecte de la pretesa incorrecció del càlcul del PBL perquè les despeses del personal informades per l’òrgan de contractació fan inviable econòmicament la prestació del servei per l’empresa que resulti adjudicatària, afirma que “[…] el fet de no incloure els costos de subrogació en el PBL i el VEC, no vicia, d’entrada, la determinació d’aquestes magnituds econòmiques ni la fixació del preu del contracte de forma ajustada per al seu compliment efectiu, en tant que els articles 100.2, 101.2 i 102.3 de la LCSP vinculen la determinació correcta als costos que comprengui en cada cas l’execució del contracte que es liciti, ajustats a les necessitats estimades que presenti la nova contractació, com puntualitza l’apartat 10 de l’article 101, i determinats a partir del conveni laboral de referència en el sector”. Conclou que la mesura de la subrogació laboral és, certament, una dada, però no l’única, a tenir en compte per l’òrgan de contractació en la confecció de la futura licitació i l’ajust del PBL a preus de mercat.
També cal destacar que la subrogació té l’objectiu d’assegurar l’estabilitat en l’ocupació, però no en el lloc de treball concret, de manera que, en cas d’esdevenir l’empresa adjudicatària del contracte i produir-se la subrogació, no necessàriament ha d’adscriure el personal provinent d’aquesta al mateix servei licitat. Això és així en tant que, bé pot ocórrer que determinats treballadors de forma voluntària no se subroguin amb el nou empresari, com també que aquest, d’acord amb la seva política de recursos humans, pugui reassignar-les i destinar-les a altres serveis de l’empresa, segons el seu perfil, i el destí del personal queda, en definitiva, dins de l’esfera de direcció i organització empresarial en els termes legalment previstos. Per tant, el licitador que resulti adjudicatari pot adscriure el personal subrogat al servei licitat, a altres serveis o, fins i tot, prescindir-ne, d’acord amb la normativa laboral aplicable, com determina el TCCSP en les resolucions 441/2025 i 458/2024.
III. Aspectes a tenir en compte quan hi ha subrogació de personal
Tot i que els costos de subrogació no determinen el PBL, cal considerar diversos aspectes:
• Risc d’impugnació per manca d’informació
L’incompliment de l’obligació d’aportar informació completa, actualitzada i veraç sobre la plantilla subrogable pot vulnerar l’article 130 de la LCSP. El risc d’impugnació deriva de la manca d’informació, i no del fet de no incorporar els costos de subrogació al PBL.
• Necessitat de justificar el nou dimensionament del servei
Encara que el PBL no hagi de reproduir els costos històrics del contracte, la seva quantificació ha de ser coherent amb el dimensionament proposat i amb els costos laborals derivats del conveni col·lectiu aplicable. Un PBL insuficient o no justificat pot resultar inviable.
• Riscos d’un PBL determinat pel cost històric
Definir el PBL únicament a partir dels costos del contracte anterior, sense tenir en compte les necessitats actuals del servei, pot limitar la capacitat d’innovació organitzativa del servei, perpetuar estructures o plantilles sobredimensionades i desincentivar l’eficiència i la competència.
Per tant, en la redacció dels plecs i en la determinació el pressupost de licitació, cal:
1. Incloure als plecs la informació exhaustiva, veraç i actualitzada sobre la plantilla subrogable que ens hagi proporcionat l’empresa que actualment presta el servei, en compliment estricte de l’article 130 de la LCSP.
2. Justificar tècnicament el dimensionament del servei i del PBL, i acreditar que responen a les necessitats reals del contracte.
3. Verificar el PBL amb una anàlisi de costos de mercat i amb l'aplicació correcta del conveni sectorial vigent i que sigui aplicable.
4. Evitar reproduir mecànicament les condicions del contracte anterior, i es recomana deixar clar en els plecs que l’obligació de subrogació no predetermina el PBL ni el dimensionament del servei, sinó que constitueix únicament una informació necessària per preparar les ofertes.
Conclusions
L’anàlisi sistemàtica de l’article 130 de la LCSP, contrastada amb la doctrina reiterada dels tribunals administratius de contractació, permet concloure que l’obligació de subrogació i l’obligació d’informació que l’acompanya no es tradueixen necessàriament en una obligació d’incorporar els costos laborals històrics en el PBL, que ha de respondre exclusivament a les necessitats actuals i prospectives del servei, definides a partir de criteris d’eficiència, racionalitat pressupostària i adequació al model organitzatiu proposat per a la nova contractació.
La subrogació, per tant, funciona en l’esfera de les relacions laborals entre el nou adjudicatari i el personal afectat, mentre que l’òrgan de contractació resta vinculat únicament al deure de transparència i veracitat i de la informació. La correcció jurídica del PBL exigeix justificació tècnica, coherència interna i adequació a les necessitats públiques, però no la reproducció dels costos heretats del contracte precedent. En conseqüència, l’òrgan de contractació ha de formular el PBL amb el desglossament dels costos i conceptes que exigeix la LCSP, segons el dimensionament i les necessitats de la contractació, i ho ha de justificar degudament en l’expedient.
Aquest marc interpretatiu, consolidat jurisprudencialment, reforça la distinció entre informació i determinació del pressupost, i preserva la discrecionalitat tècnica necessària perquè l’administració pugui configurar els serveis de manera eficient, competitiva i ajustada a les seves necessitats reals.
