La divisió en lots i la limitació de la participació i l’adjudicació múltiple

La divisió en lots dels contractes públics és un dels instruments centrals de les polítiques públiques orientades a fomentar la competència i a garantir la participació de les pimes en la contractació pública. L’article 99.3 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic (LCSP), en coherència amb el considerant 78 de la Directiva 2014/24/UE, del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de febrer de 2014, sobre contractació pública, formula el principi divide or explain, que inverteix la càrrega tradicional i exigeix motivar la no divisió.

Així mateix, l’article 99.4 de la LCSP introdueix expressament l’habilitació a la limitació del nombre de lots adjudicables i/o pels quals es pot licitar, amb la motivació adequada. El legislador europeu ja va anticipar aquesta finalitat en la Directiva 2014/24/UE, tot assenyalant el considerant 79 que, quan els contractes estiguin dividits en lots, els poders adjudicadors han d’estar autoritzats a limitar el nombre de lots als quals un operador econòmic pot licitar -per exemple, amb la finalitat de preservar la competència o garantir la fiabilitat del subministrament-, i també han d’estar autoritzats a limitar el nombre de lots que poden adjudicar-se a cada licitador.

L’anàlisi de les dades dels contractes que l’any 2021 va adjudicar la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic, evidencia que la divisió en lots, per si sola, no garanteix necessàriament l’objectiu perseguit d’afavorir la concurrència i la participació de les pimes. L’Informe dels efectes de la divisió en lots en les adjudicacions de contractació pública, de la Direcció General de Contractació Pública de l’any 2023, confirma que els contractes amb límit d’adjudicació presenten increments significatius de concurrència i participació de les pimes. En canvi, en absència de límits, la tendència és a la concentració de mercat. Així mateix, l’Informe revela que l’índex de concurrència mitjana augmenta de 2,96 a 5,22 licitadors quan es limita el nombre de lots adjudicables, i que la quota d’import adjudicada a pimes s’incrementa també sòlidament quan s’estableixen aquests límits d’adjudicació. Per tant, la divisió en lots emergeix com un mecanisme necessari però no suficient, que només és eficaç quan s’acompanya de mesures que eviten la concentració de lots en un petit nombre d’operadors.

Aquesta realitat és la que va portar a l’aprovació del Decret llei 3/2015, de 4 de març, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria de contractació pública, l'article 3 del qual assenyala, sobre la divisió del contracte en lots, el següent:

• D’una banda, desenvolupa la legislació bàsica i reforça l’obligació de justificació en els supòsits en què el contracte no es divideix en lots. Així, la divisió del contracte en lots es configura com una mesura de foment de la participació de les pimes, de les empreses emergents i de les empreses d’economia social, i s’estableix, amb caràcter general, com obligatòria en tots els contractes. Pel que fa a la justificació de la no divisió, es preveu que la justificació de l'excepció de divisió en lots per raons tècniques que estableix la legislació bàsica, ha d'identificar, concretar i acreditar les raons que comporten que hi hagi dificultats a l'hora de dividir en lots l'objecte del contracte, així com les conseqüències que comporta la divisió, i hi introdueix una justificació reforçada en el cas de la no divisió en lots del contracte.

• De l’altra, l’article estableix l’obligació de limitar el nombre de lots per als quals un mateix operador econòmic pot presentar oferta, o el nombre de lots que se li puguin adjudicar. En aquest sentit, s’estableix que en contractes dividits en lots en els quals les prestacions siguin equivalents, els òrgans de contractació de Catalunya han de limitar el nombre de lots per als quals un mateix operador econòmic pot presentar oferta o el nombre de lots que se li puguin adjudicar, sens perjudici que es puguin establir sistemes d'ofertes integradores. Així mateix, la norma disposa que també s'han d'establir aquestes limitacions en els contractes dividits en lots en els quals, malgrat que les prestacions no siguin equivalents, hi hagi el risc d'afectació en la concurrència. En darrer lloc, la norma disposa que la limitació del nombre de lots que poden adjudicar-se a un mateix operador econòmic no és aplicable quan pugui comportar que un o diversos lots quedin deserts.

Un cop vist el marc normatiu vigent, en aquest apartat recollim alguns dels darrers pronunciaments dels òrgans de resolució de recursos especials en matèria de contractació que és recomanable que els òrgans de contractació tinguin en compte en el disseny i la preparació dels expedients de contractació.

A) Justificació de la no divisió en lots

En primer lloc, cal recordar que és un criteri reiterat per la doctrina que la divisió en lots és la regla general i que la no divisió en lots s’ha de justificar suficientment en l’expedient de contractació, entenent per “suficient” la provisió dels arguments necessaris per dissipar qualsevol indici d’arbitrarietat en la decisió del poder adjudicador atenent les particularitats de cada cas en concret (veg. la Resolució TCCSP 407/2025, de 22 d’octubre), per tant, cal evitar justificacions genèriques i “sense un vincle directe amb les característiques concretes de la prestació objecte del contracte, limitant-se a una exposició merament teòrica que no acredita l’existència de les dificultats tècniques, econòmiques o organitzatives específiques que justifiquen a priori aquesta decisió”. En aquest sentit, la doctrina ha establert que no constitueixen motius vàlids per exceptuar l’aplicació de la regla general de divisió en lots la simple referència a la dificultat o necessitat de coordinar els diferents treballs del contracte, a les característiques del contracte i a motius tendents a assegurar-ne l'eficiència i l'execució correcta o a l’aplicació d’economies d’escala, si aquests arguments no s’acompanyen de les raons concretes i una mínima explicació que comporti la suficiència de la justificació d’acord amb l’article 99 de la LCSP.

En aquest sentit, s’insisteix que la motivació no pot ser genèrica, sinó específica per al contracte i que també s’ha de motivar com es divideix el contracte. Així mateix, la Resolució 407/2025 assenyala que, addicionalment, més enllà de la regla general de la divisió en lots i de la necessitat de justificació suficient de la seva excepció, l’òrgan de contractació ha de vetllar perquè la configuració adoptada en l’expedient afavoreixi l’adequada concurrència empresarial, possibiliti l’accés de més operadors econòmics i permeti l’obtenció de les millors condicions d’adquisició, tot això en coherència amb el principi d’eficiència en l’aplicació dels fons públics establert en l’article 1 de la LCSP. El TCCSP assenyala que l’adopció d’una determinada configuració de la licitació només és legítima quan respon a aquests objectius i es motiva degudament en l’expedient.

B) Limitacions d’adjudicació

La doctrina sintetitza els requisits per poder limitar el nombre de lots que poden ser adjudicats a cada empresa licitadora en els termes següents (veg. la Resolució del TCCSP 225/23, de 29 de març):

• Que la limitació estigui justificada degudament en l’expedient: en referència a la necessària justificació que exigeix l’article 99.4 de la LCSP, la doctrina porta a col·lació el considerant 79 de la Directiva 2014/24/UE, el qual, en seu de les limitacions que es poden introduir en cas de divisió en lots, ja per al cas de limitació del nombre de lots als quals es pugui accedir, cita a títol il·lustratiu com a possibles motius de justificació la necessitat de “preservar la competència o garantir la fiabilitat del subministrament”.
• Que dita limitació s’indiqui expressament en l’anunci de la licitació i el plec de clàusules administratives particulars.
• Que el plec de clàusules administratives particulars inclogui les normes o criteris objectius i no discriminatoris que s’aplicaran per al cas que, un cop valorades les ofertes, una empresa licitadora pugui ser adjudicatària d’un nombre de lots superior al màxim establert. A títol d’exemple, es validen criteris objectius que tenen en compte l’ordre de millor puntuació per lot, o que prioritzen una millor ponderació de la qualitat.

C) Clàusula d’excepció per evitar lots deserts

En la Resolució del TACRC 1230/2023, de 28 de setembre, el Tribunal recorda que la possibilitat de limitar el nombre de lots dels quals pot ser adjudicatari un mateix licitador, és admesa expressament per l’article 99.4 de la LCSP. En aquest cas, la controvèrsia se suscita respecte de la possibilitat, prevista en els plecs, d’incrementar aquest límit de lots adjudicable a una sola empresa, quan, d’una altra manera, aquell lot pogués quedar desert. El Tribunal recorda que el propòsit de limitar el nombre de lots adjudicats a un únic licitador té com a finalitat promoure la participació de les pimes en les licitacions públiques i que aquesta finalitat no queda frustrada si la previsió excepcional d’incrementar el nombre de lots adjudicats a un únic empresari fa referència a un lot que, en cas contrari, quedaria desert. El Tribunal emfatitza en aquesta naturalesa excepcional que els plecs han d’atribuir a la possibilitat d’incrementar el nombre de lots adjudicables a un únic empresari.

En general, la doctrina accepta clàusules de flexibilitat que permeten adjudicar més lots a una empresa si hi ha lots deserts o incompliments, sempre que:

• La clàusula estigui expressament prevista al plec de clàusules administratives particulars i a l’anunci de licitació.
• S’estableixin els criteris objectius de prelació.
• Consti la motivació a l’expedient (evitar que la licitació quedi deserta, garantir la continuïtat del servei, eficiència, etc.).

Fins i tot s’admet que el plec de clàusules administratives particulars pugui preveure una excepció a la limitació de l’adjudicació del nombre de lots en el cas que hi hagi una única oferta admesa per a cada lot (veg. la Resolució TACP 368/2024, de 26 de setembre).

Per la seva banda, el TCCSP (Resolució 116/2024, de 20 de març) recorda que les limitacions establertes a l’article 99.4 de la LCSP, respecte del nombre de lots als quals pot presentar oferta una mateixa empresa i del nombre de lots dels quals pot resultar adjudicatària, en el cas de participació de grups empresarials, s’han d’aplicar en els mateixos termes. Respecte d’aquesta qüestió, es pronuncia també el Tribunal Administratiu de Recursos Contractuals de Castella i Lleó, en la Resolució 83/2025, de 29 de maig, que valida la previsió de limitació del nombre de lots a adjudicar a un únic licitador -sempre que estigui prevista en els plecs i motivada adequadament-, i es pronuncia sobre com afecta a aquesta previsió de limitació el fet que dues de les adjudicatàries estiguin en procés de fusió empresarial o d’adquisició de control d’una respecte de l’altra, per concloure que sense una previsió expressa en els plecs respecte d’aquest supòsit concret, en aquesta fase del procés de fusió no és viable aplicar la limitació del nombre dels lots a adjudicar, ja que considera que cal una prova fefaent de vinculació societària per aplicar límits per grup (en relació amb aquesta qüestió, vegeu l’Informe de la JCCA de Catalunya 2019, de 28 de novembre).

• La divisió en lots és la regla general i en cas contrari es requereix justificació. No obstant això, cal recordar que d’acord amb la doctrina esmentada tant la divisió en lots configurada en els plecs, com la no divisió del contracte en lots, han d’estar degudament motivades en l’expedient, amb raons tècniques, econòmiques o organitzatives concretes.
• La limitació de la participació o de l’adjudicació de lots a una mateixa empresa, és lícita i recomanable, ja que afavoreix la competència i la participació de les pimes. Cal recordar que aquestes limitacions s'han de recollir expressament tant en l’anunci de licitació com en el plec de clàusules administratives particulars, i també cal que es facin constar expressament els criteris objectius que s’aplicaran si se supera el nombre límit de lots a participar o adjudicar. En qualsevol cas, s’ha de motivar en l’expedient tant els motius de les limitacions, com els criteris objectius que aplicarà l’òrgan de contractació si se supera la limitació de lots.
• Les excepcions a les limitacions (per exemple, per evitar que un lot quedi desert) són possibles, però han d’estar previstes i justificades en el plec.
• La finalitat de fomentar l’accés de pimes i la concurrència no és un principi decoratiu sinó un criteri operatiu que ha d’orientar tant el disseny de la licitació com la valoració i l'adjudicació.

L’anàlisi de les dades corresponents a la contractació de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic de l’any 2021, confirma que dividir en lots sense limitar no garanteix l’efecte pro competència ni incrementa la participació de les pimes; el model òptim és el que recull la divisió en lots, més la limitació de la participació o l’adjudicació del nombre de lots, sempre acompanyada d’una rigorosa justificació i una motivació reforçada.