En un apunt anterior vam parlar sobre la Motivació dels informes tècnics de valoració de les ofertes i en relació amb aquesta qüestió vam avançar algunes conclusions:
- Els informes tècnics de valoració, si bé no han de ser exhaustius, sí que han de ser suficients i racionals i han d'expressar el material o les fonts d’informació sobre els quals va operar el judici tècnic, han de consignar els criteris de valoració que s’utilitzaran per emetre aquest judici tècnic i han d'expressar per què l’aplicació d’aquests criteris condueix al resultat individualitzat que atorga la preferència a l’oferta d’un licitador davant dels altres.
- Aquesta motivació ha de ser suficient per complir les funcions que la LCSP li atribueix, que són possibilitar als interessats la interposició d’un recurs degudament fonamentat i facilitar als tribunals el control de l’exercici de la discrecionalitat tècnica que empara el poder adjudicador.
- La falta de motivació suficient de l’informe tècnic de valoració pot portar a l’anul·lació de l’adjudicació, amb una retroacció de les actuacions fins al moment anterior a aquesta valoració o, fins i tot, quan s’han establert criteris dependents d’un judici de valor, a l'anul·lació de tot el procediment d’adjudicació.
En vista de les conclusions de l’Informe de supervisió sobre els principals motius de conflictivitat dels procediments d’adjudicació de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic (2021, 2022 i 2023), de la Subdirecció General de Regulació i Supervisió de la Contractació Pública, en aquest apunt revisarem alguns dels darrers pronunciaments del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic (TCCSP) en relació amb la motivació dels informes tècnics de valoració de les ofertes i sobre algunes qüestions concretes, com ara la fixació correcta dels criteris d’adjudicació en els plecs de la licitació o la claredat respecte del que es valorarà, atès que aquestes qüestions han estat identificades com una font recurrent de conflicte davant els tribunals.
Fixació correcta dels criteris de valoració en els plecs de la licitació
L’entitat contractant, que és qui coneix les seves necessitats, té potestat discrecional per establir els criteris d’adjudicació del contracte -sempre que estiguin relacionats amb el seu objecte, no atorguin una llibertat incondicional d’elecció, hi consti una referència expressa en els plecs o en l’anunci de licitació i respectin els principis rectors de la contractació pública- i per definir les característiques i prescripcions tècniques dels productes que vol adquirir que, d’acord amb la seva expertesa tècnica i el seu coneixement de l’estat de la ciència i de la tecnologia, considera més adients per satisfer les necessitats públiques a cobrir. Ara bé, aquesta discrecionalitat de què gaudeix l’òrgan de contractació en la definició dels criteris té com a limitació que aquests no tinguin com a efecte conferir al poder adjudicador una llibertat de decisió il·limitada i, en qualsevol cas, han de garantir la competència efectiva i han d'anar acompanyats d’especificacions que permetin comprovar de manera efectiva la informació facilitada per les empreses licitadores per tal d’avaluar en quina mesura compleixen els criteris d’adjudicació.
En aquest sentit, és criteri constant del TCCSP, també recollit per la jurisprudència comunitària, que els licitadors han de conèixer en tot moment com han de preparar les seves ofertes i com els seran valorades, cosa que demana fixar correctament els criteris de valoració des del mateix moment de l’aprovació dels plecs que regiran la licitació. Aquesta fixació correcta dels criteris no té cap altre objectiu que garantir l’objectivitat de l’administració en la selecció del contractista, així com la igualtat de tracte entre les empreses licitadores i la transparència del procediment.
A més, en una licitació pública, entre altres aspectes, ha de quedar clar què es valorarà concretament en cada criteri d’adjudicació i què farà prevaldre la valoració d’una oferta envers les ofertes dels altres competidors. Aquest detall és absolutament necessari des del mateix moment de l’elaboració dels plecs que regiran la licitació, no només per tal que les empreses puguin conèixer totes les condicions de valoració i elaborar correctament les ofertes, sinó també per deixar-hi fixades les fórmules de valoració i els elements reglats del judici de valor que l’entitat contractant ha d’emetre posteriorment en la seva valoració, així com permetre'n la revisió i el control de legalitat.
En la Resolució 152/25, el TCCSP assenyala que en aquell cas s’apreciava una manca de detall i/o concreció en els plecs dels paràmetres a valorar, ja que no indicaven exactament què era el que es volia valorar i com es ponderaria i s'assignaria la puntuació de forma individualitzada a cada oferta.
En el cas concret, en l’informe tècnic s’aprecia un patró de puntuació consistent a assignar els 3 punts a l’oferta més ben valorada, 2 punts a la segona i 1 punt a la tercera, mentre que els criteris recollits en els plecs únicament determinaven que la puntuació màxima a obtenir era de 3 punts. Amb aquest sistema de puntuació es produeix de facto, segons el TCCSP, la modificació dels criteris d’adjudicació, ja que els licitadors no poden optar, efectivament, a una puntuació dins de la forquilla de 0 a 3 punts establerta, ja que aquest se substitueix per una escala de punts -3 punts, 2 punts i 1 punt.
El TCCSP ha entès que en aquesta licitació s’observa, en general en tots els criteris, una manca dels elements que haurien de conformar l’objecte de valoració, per la indefinició que arrosseguen ab initio els criteris d’adjudicació, que es limita a reproduir les prescripcions tècniques recollides al PPT, la qual cosa no permet conèixer exactament què s’està valorant.
Falta de motivació de la valoració de les ofertes
En la Resolució 151/25, el TCCSP es pronuncia sobre la falta a l’expedient d'un pronunciament prou motivat i raonat sobre els elements essencials.
A l’informe de valoració ha de quedar explicat què porta a atribuir una determinada puntuació a cada oferta; l’informe tècnic ha d’explicar, amb una completesa mínima, les raons per les quals s’atribueix una determinada puntuació a les diferents licitadores, per tal que l’òrgan revisor pugui jutjar l’encert, la raonabilitat i la racionalitat de les puntuacions atorgades i pugui arribar al convenciment que la valoració d’aquests criteris s’ha ajustat al que exigeixen els plecs.
El TCCSP assenyala, d’una banda, que la concreció a posteriori de requisits, especificacions, concrecions o determinacions a efectes de la valoració de les ofertes, no resulta fútil, atès que introdueix elements que són essencials perquè les empreses licitadores elaborin les ofertes i, de l’altra, recorda que si bé l’informe de valoració no ha de ser exhaustiu, sí que ha de ser racional i suficient, en els termes que hem comentat a l’inici d’aquest apunt.
Per al Tribunal, el determinant de la motivació és que els licitadors puguin comprendre la justificació de les seves puntuacions i -si bé no es pot exigir a l’òrgan de contractació que efectuï una anàlisi comparativa detallada de les ofertes seleccionades-, que la valoració no pot en cap cas comportar que els comentaris lliurats a les licitadores no mostrin clarament i inequívocament el raonament de l’òrgan de contractació. Així, el llindar que separa la discrecionalitat tècnica en la valoració de les ofertes de l’arbitrarietat rau en la motivació de les valoracions, és a dir, l’exteriorització dels motius que han portat l’òrgan de valoració a emetre unes puntuacions o unes altres a cadascuna de les ofertes tècniques licitadores.
S’insisteix que la motivació exigible no pot consistir ni quedar reconduïda a només un quadre de puntuacions de les ofertes per a cada criteri a aplicar i que la motivació de les valoracions individualitzades dels criteris d’adjudicació i dels elements essencials que han determinat cadascuna de les puntuacions atorgades ha de ser coneguda per les empreses licitadores com a manifestació del dret a una bona administració, del principi de transparència i del respecte al principi del dret de defensa de les empreses licitadores.
Sobre la manca de motivació suficient de la puntuació també es pronuncia el TCCSP en la Resolució 156/25.
En aquest cas, l’informe tècnic de valoració consistia en una taula resum de les puntuacions assignades a les ofertes de les licitadores per a cadascun dels criteris, sense cap mena de justificació d’aquestes, se cenyia exclusivament a indicar el resultat de la valoració en funció de si es va considerar que les propostes eren deficients, insuficients, correctes, bones o excel·lents, però sense concretar, en cada cas, els elements deficients, incoherents o adequats o, en el cas de les ofertes més ben valorades, els aspectes més adients o, àdhuc, que milloraven els mínims exigits i que portaven a concloure la parametrització de les propostes en cada rang de ponderació (0%, 25%, 50%, 75% o 100%), i tot això s’havia de relacionar amb els aspectes que, d’acord amb la configuració dels criteris recollida en els plecs, esdevenien elements avaluables -comprensió, claredat, coherència, idoneïtat, encaix, temporalització, concreció- a fi de conèixer els elements positius i/o negatius que havien convergit en les puntuacions concretes assignades.
La motivació de les valoracions individualitzades dels criteris d’adjudicació i dels elements essencials que han portat a una determinada puntuació, si més no, en termes de funcionalitats apreciades pels òrgans de contractació, ha de ser coneguda per les empreses licitadores com a manifestació, com hem vist, del dret a una bona administració, del principi de transparència i del principi d’integritat del dret de defensa, i no pot ser d’una altra manera en l’àmbit de la contractació pública, ja que es tracta d’un procediment competitiu en què les ofertes tècniques dels licitadors presenten aspectes contraposats que requereixen un examen individualitzat, i que aquestes diferències seran el que motivadament els atorgarà una puntuació.
El Tribunal insisteix en la necessitat d’un esforç argumental que permeti conèixer quines són les característiques favorables o desfavorables de les ofertes que les fan mereixedores, en cada cas, de la qualificació valorativa corresponent i la puntuació individualitzada resultant.
Concreció posterior i subcriteris no previstos
En la Resolució 146/2025, el TCCSP es pronuncia sobre una altra qüestió rellevant: la valoració sobre la base de subcriteris no previstos en els plecs.
En el cas examinat, el criteri controvertit és el de la memòria descriptiva del procediment de treball, criteri al qual els plecs li atribueixen 25 punts, i s’assenyala que el que es valorarà serà la proposta de com es desenvoluparà el treball contractat, quines fases tindrà, què es pretén assolir en cada fase, qui formarà part dels grups de treball en cada moment, quins punts marcaran que es pugui passar a una fase posterior i quins resultats es lliuraran. Seguidament s’assenyala que la valoració es farà de la manera següent: es donarà la màxima puntuació si la proposta és exhaustiva en la descripció de totes les fases i del servei que es pretén contractar; es donarà la meitat de la puntuació si la descripció de la proposta aborda de forma genèrica el servei que es pretén contractar, i no es donarà puntuació si es detecten mancances o inconcrecions. A l'efecte de perfilar el contingut de la memòria, el plec de prescripcions tècniques enumerava la llista de les fases del servei.
Respecte d’aquest sistema de valoració, el TCCSP observa que, d’una banda, el plantejament parteix del “nivell d’exhaustivitat de la proposta” respecte de les fases del servei que es vol contractar, si bé els plecs no estableixen una distribució de les puntuacions entre els diferents elements, sinó que únicament es parteix d’un màxim de 25 punts a obtenir en el criteri; i, d’altra banda, pel que fa als aspectes tècnics que s'havien de ponderar en la memòria, aquests no s’especifiquen en el criteri, sinó que estan repartits al llarg dels diversos apartats del PPT.
A l’hora de valorar les ofertes, s’observa que es va distribuir la puntuació entre diferents elements a valorar, que no és una altra cosa, a criteri del TCCSP, que introduir ex novo diversos subcriteris de valoració, que no estaven previstos inicialment en els plecs, i insisteix en la necessitat que siguin els plecs els que proporcionin de manera inequívoca les pautes, tot definint clarament la matèria objecte de valoració i els paràmetres de puntuació.
Respecte de l’admissió de concreció de subcriteris i de ponderació, el TCCSP recorda la doctrina del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (entre d’altres, la Sentència de 20 de desembre de 2017, assumpte C-677/15P), que admet la possibilitat que en el procés de valoració es pugui atribuir un pes específic a elements secundaris d’un criteri d’adjudicació fixat amb antelació i distribuir entre aquests elements secundaris els punts previstos per aquell sempre que: no es modifiquin els criteris d’adjudicació definits en els plecs; no s’incloguin elements que, si s'haguessin conegut en el moment de la preparació de les ofertes, haguessin pogut influir en aquesta preparació, i no s’hagi fet l’atribució tenint en compte elements que poguessin tenir un efecte discriminatori en perjudici d’algun dels licitadors.
Així, la introducció de nous subcriteris no pot portar a una valoració que distorsioni l’elaboració de la memòria tècnica i la preparació de l’oferta, és a dir, que no pot afectar el coneixement de les empreses dels aspectes realment rellevants a l’hora de preparar la memòria tècnica a presentar, i és aquest el límit doctrinal i jurisprudencial a l’hora d’introduir elements ex novo en la valoració de propostes tècniques.
