Una de les qüestions més plantejades pel que fa al contracte d’assegurances formalitzat per una administració pública és si la durada es regeix per la normativa específica dels contractes d’assegurances (Llei 50/1980, de 8 d’octubre, de contracte d’assegurança), o si queda subjecta a les limitacions de termini que estableix la LCSP.
Per poder resoldre aquesta qüestió, cal aclarir la naturalesa jurídica d’aquests contractes. L’article 25.1.a de la LCSP estableix que tenen caràcter privat els contractes de serveis que tinguin per objecte serveis financers amb número de CPV de 66100000-1 a 66720000-3. D’acord amb la nomenclatura del Reglament 213/2008, de la Comissió Europea, els contractes d’assegurances estan inclosos entre els codis CPV 66500000-5 i 66519310-7, de manera que, tot i que siguin formalitzats per una administració pública, aquests contractes són considerats contractes privats.
Per tant, com a contractes privats d’assegurances inclosos en els CPV esmentats, s'hi aplica el règim jurídic establert a l’article 26.2, paràgraf segon, de la LCSP. Així, aquests contractes es regeixen pel llibre primer i el llibre segon de la LCSP quant a la seva preparació i adjudicació, mentre que pel que fa als efectes i l'extinció, els són aplicables les normes de dret privat, excepte l'establert en els articles de la LCSP relatius a les condicions especials d’execució, modificació, cessió, subcontractació i resolució dels contractes, que són aplicables quan el contracte estigui subjecte a regulació harmonitzada.
Cal indicar que la durada i la pròrroga dels contractes està regulada a l’article 29 de la LCSP, ubicat al llibre primer de la LCSP.
La normativa anterior establia que els contractes privats es regien, pel que fa a la preparació i l'adjudicació, en primer lloc, per les seves normes específiques i, per tant, podíem afirmar que la durada dels contractes d’assegurança estava subjecte a la regulació específica d’aquests contractes. En canvi, actualment, aquests contractes queden subjectes a l’aplicació de l'article 29 de la LCSP.
La Junta Consultiva de Contractació Pública de l’Estat (JCCPE) a l'Informe 7/2020 estableix que la LCSP és una norma especial aplicable als contractes públics, incloent-hi els contractes d’assegurances quan estan subjectes a la LCSP. Així, en cas d’un eventual conflicte de normes, ha de prevaldre la LCSP i això no vulnera la normativa específica del contracte d’assegurances.
La LCSP ubica la regulació de la durada dels contractes i les seves pròrrogues al llibre primer, amb la voluntat que l’article 29 s’apliqui a tots els contractes del sector públic, fins i tot als contractes que la Llei qualifica de privats. Aquest fet respon a l'evolució del dret comunitari en matèria de contractació pública, que cada vegada reforça més el principi de concurrència i la voluntat que els contractes públics siguin sotmesos periòdicament a licitació, per tant, és important garantir la limitació de la durada dels contractes públics.
La JCCPE, en l’Informe mencionat, estableix que la ubicació de l'article 29 en la LCSP i la seva aplicació als contractes administratius i privats no és casual i permet que en la fase de preparació d'un contracte privat es defineixin adequadament les condicions de durada sense haver-se d'atenir a la normativa privada quan, com passa en aquest supòsit, ni per la naturalesa de la prestació, ni per les condicions de finançament del contracte, ni per altres causes d'interès públic es justifiqui apartar de la licitació pública un contracte per un temps superior al que estableix la LCSP per a qualsevol contracte públic de serveis.
Així doncs, el termini dels contractes d'assegurança no pot excedir els límits que marca l'article 29 de la LCSP per als contractes de serveis, precepte que en regeix la durada. De manera que la durada no pot excedir de cinc anys, incloent-hi les possibles pròrrogues que acordi l'òrgan de contractació. D'acord amb el que disposa l'article, aquesta s'ha d'establir tenint en compte la naturalesa de les prestacions, les característiques del seu finançament i la necessitat de sotmetre'n periòdicament a concurrència l'execució, analitzant les circumstàncies que concorren en cada contracte. Així ho deixa clar l’Informe de la JCCPE, que estableix que "bajo el criterio de esta Junta Consultiva, el plazo de duración de los contratos de seguro no debe exceder de los límites que marca el artículo 29 de la LCSP para los contratos de servicios, siendo ésta la norma aplicable a este aspecto".
En la mateixa línia, la Junta Consultiva de Contractació Pública de Catalunya, a l’Informe 26/2024, de 25 de juliol, conclou que els contractes d’assegurances són contractes de serveis de caràcter privat i, quan els subscriu un poder adjudicador, estan sotmesos al règim de durada i pròrroga dels contractes del sector públic establert a l’article 29 de la LCSP.
Tanmateix, la LCSP disposa de manera excepcional que els contractes de serveis poden tenir una durada superior a cinc anys. Aquestes excepcions també són aplicables a la durada dels contractes d'assegurances, sempre que compleixin algun dels supòsits establerts:
- Quan ho exigeixi el període de recuperació de les inversions relacionades directament amb el contracte i aquestes no siguin susceptibles d’utilitzar-se en la resta de l’activitat productiva del contractista o la seva utilització sigui antieconòmica, sempre que l'amortització d'aquestes inversions sigui un cost rellevant en la prestació del subministrament o servei.
- En el contracte de serveis de manteniment que es concerti conjuntament amb el de la compra del bé a mantenir, quan aquest manteniment només pugui ser prestat per raons d'exclusivitat per l'empresa que va subministrar aquest bé.
- En el contracte de serveis relacionats amb els serveis a les persones quan un termini de durada superior sigui necessari per a la continuïtat d’aquells tractaments als usuaris en què el canvi de prestador pot repercutir negativament.
Per tant, un contracte d'assegurança pot tenir una durada que excedeixi els cinc anys sempre que justifiqui el compliment d’algun dels supòsits establerts com a excepció per l'article 29 de la LCSP, tenint en compte el seu finançament o la naturalesa de la prestació, fet que sembla difícil d'encaixar amb aquesta tipologia de contractes.
Cal advertir que l'interès general no és un supòsit que justifiqui l'ampliació del termini màxim permès, ja que com hem vist no és un dels supòsits que la LCSP considera com excepcions. Així ho ha establert la JCCPE, a l'Informe 19/2023, de 25 de maig: "[…] en primer lugar cabe afirmar que la mera invocación al interés general resulta insuficiente para fundamentar la aplicación de una excepción a la regla general de plazo máximo de duracion de cinco años dado que no se menciona esta circunstancia en los supuestos que regula dicho artículo."
Obligatorietat de la pròrroga en el contracte d’assegurances
Pel que fa a la pròrroga del contracte d'assegurances, s’ha posat en qüestió si s’aplica l'article 29.2 de la LCSP, que estableix que les pròrrogues són obligatòries per a contractista, o si, al contrari, és aplicable la regulació específica del contracte d'assegurances que permet a les parts oposar-se a la pròrroga del contracte.
En congruència amb el que s'ha indicat respecte a la durada dels contractes d'assegurança, a les pròrrogues d’aquests contractes també els és aplicable la regulació de la LCSP i, per tant, vinculen el contractista, sigui un contracte públic administratiu o privat. Així ho estableix l'Informe 7/2020 de la JCCPE, que precisa el següent: "Si la regla del artículo 29.2 señala que la prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario es porque existe una voluntad expresa de la ley en este sentido. Su ubicación sistemática en la LCSP en el libro primero de la norma que, como hemos reiterado, es aplicable a todos los contratos del sector público, sean éstos administrativos o privados, no es casual ni tiene un significado baladí. El contrato público presenta la peculiaridad frente al contrato mercantil de que la entidad pública contratante dispone de una serie de facultades que desbordan lo que es habitual en la contratación privada. Una de ellas es la de decidir, conforme al interés púbico ínsito en todo contrato público, la continuidad del contrato por el tiempo prefijado en el pliego mediante una prórroga que resulta obligatoria para el contratista, cosa que acontece también en el caso de los seguros."
Altrament, la pròrroga del contracte d’assegurança formalitzat per un poder adjudicador en cap cas es pot efectuar per consentiment tàcit de les parts, una pràctica que sí que era admesa per la legislació anterior.
Una altra qüestió és la possibilitat que per a les pròrrogues previstes en el contracte s’estableixi que no són obligatòries per als contractistes sinó que s’han d'acordar de mutu acord. Encara que l'article 29 de la LCSP no estableix que les pròrrogues puguin ser acordades per les parts, la manca d'una menció expressa per part del legislador a la possibilitat d'establir un règim diferent del fixat per la LCSP no impedeix que això sigui possible, i així ho reconeix la JCCP en l'Informe 26/2024.
La JCCP, en el mateix informe, disposa que "Aquesta interpretació es desprèn del caràcter i la naturalesa de la pròrroga contractual i de la facultat dels òrgans de contractació, amb les condicions establertes per la llei i amb base a la seva discrecionalitat tècnica, tant per preveure-la o no en els plecs del contracte, com per decidir, en fase d’execució, acordar-la o no, de manera que la referència expressa en la LCSP a la possibilitat de prorrogar el contracte de mutu acord entre les parts –estipulant un efecte diferent de la possibilitat d’imposició de les pròrrogues al contractista– es pot considerar innecessària".
L’òrgan de contractació, per tant, pot renunciar a la possibilitat d’acordar la pròrroga de forma unilateral i d’imposar-la obligatòriament a l’empresa contractista establint una clàusula als plecs que estipuli que la pròrroga ha de ser acordada de mutu acord, sempre que es justifiqui a l’expedient l’interès públic d’aquesta decisió de renunciar.
Concretament, l’Informe 26/2024 assenyala que "Per aplicació del principi de llibertat de pactes recollit en l’article 34 de la LCSP, com que no es tracta d’una estipulació contrària a l’interès públic, a l’ordenament jurídic o als principis de bona administració, l’òrgan de contractació pot establir una clàusula en els plecs del contracte que estipuli que la pròrroga s’ha d'acordar de mutu acord entre les parts, amb la deguda justificació a l’expedient de l’interès públic que subjau en la decisió, renunciant d’aquesta manera a la possibilitat d’acordar-la unilateralment amb caràcter obligatori per a l’empresa en el sentit establert a l’article 29.2 de la LCSP i anticipant així als plecs l’opció que li atorga l’ordenament jurídic, en seu d’execució de contracte, de decidir renunciar a la possibilitat d’imposar la pròrroga del contracte, no adoptant-la".
De manera que podem dir que l’obligatorietat de la pròrroga per l’empresa contractista acordada unilateralment per l’òrgan de contractació no confronta amb la possibilitat que als plecs de clàusules s’estableixi que la pròrroga ha de ser acordada entre l’òrgan de contractació i l’empresa contractista, atès que no és contrari a l’ordenament jurídic, ja que la pròrroga és una facultat i no una obligació per a l’òrgan de contractació.
En el supòsit concret del contracte d’assegurances, les condicions del mercat assegurador són molt fluctuants pel que fa al preu de les pòlisses, i això pot provocar que moltes licitacions quedin desertes, per tant, per aplicació del principi de llibertat de pactes recollit a l’article 34 de la LCSP, article que adquireix més rellevància en els contractes de caràcter privat, sempre que es justifiqui en l’expedient l’interès públic, es pot establir als plecs una clàusula que estipuli que les pròrrogues s'han de fixar per mutu acord de les parts. Aquest fet permet una més flexibilitat davant les variacions del mercat d’assegurances, i així s'evita que els contractes quedin deserts o que s’hagin de licitar només amb una durada d’un any i sense poder preveure pròrrogues. Aquesta mesura augmenta la seguretat jurídica, l’eficàcia i l’eficiència, i respecta el principi de risc i ventura inherent als contractes públics -així ho considera la JCCP en el mateix Informe.
La pròrroga excepcional (art. 29.4 de la LCSP)
A l'últim, cal esmentar que l’últim paràgraf de l’apartat 4 de l’article 29 de LCSP també és aplicable als contractes d’assegurances. Concretament, aquest paràgraf estableix el següent: "Malgrat el que s’estableix en els apartats anteriors, quan en finalitzar un contracte no s’hagi formalitzat el nou contracte que garanteixi la continuïtat de la prestació a realitzar pel contractista a conseqüència d’incidències derivades d’esdeveniments imprevisibles per a l’òrgan de contractació produïts en el procediment d’adjudicació i existissin raons d’interès públic per no interrompre la prestació, es pot prorrogar el contracte originari fins que comenci l’execució del nou contracte i, en tot cas, per un període màxim de nou mesos, sense modificar les altres condicions del contracte, sempre que l’anunci de licitació del nou contracte s’hagi publicat amb una antelació mínima de tres mesos respecte de la data de finalització del contracte originari o, en el cas d’un contracte basat en un acord marc o un contracte específic en el marc d’un sistema dinàmic d’adquisició, s’hagin enviat les invitacions a presentar oferta del nou contracte basat o específic almenys quinze dies abans de la finalització del contracte originari."
Atès que aquesta pròrroga excepcional té com a finalitat salvaguardar l’interès públic i evitar que determinades prestacions que són necessàries deixin de prestar-se per circumstàncies imprevistes no atribuïbles a l’òrgan de contractació, en el supòsit que es compleixin els requisits establerts en l’article i es pugui acreditar l’existència de raons d’interès públic per no interrompre la prestació, el contracte d’assegurança es pot prorrogar d’acord amb aquest apartat de l’article 29.
En conclusió, es pot resumir de la manera següent:
- L’article 29 de la LCSP és aplicable a la durada dels contractes d’assegurança subscrits per un poder adjudicador, i estableix una limitació màxima de cinc anys incloent-hi les possibles pròrrogues.
- Les pròrrogues acordades per l’òrgan de contractació tenen caràcter obligatori per a l’empresa contractista, sempre que es compleixin els requisits de l’article 29 de la LCSP.
- L’òrgan de contractació pot establir en els plecs dels contractes d’assegurances una clàusula que estipuli que les pròrrogues previstes s’han d'acordar de mutu acord entre les parts, sempre que es justifiqui adequadament a l’expedient l’interès públic que sustenta aquesta decisió.
