En el primer apunt sobre el silenci administratiu en les sol·licituds d’accés a la informació pública (d'ara endavant, SAIP) vaig analitzar les previsions de les normes aplicables, sobretot l’article 35 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern. Val la pena recordar el contingut d’aquest precepte:
“1. Si l’Administració no resol i notifica dins el termini establert, la sol·licitud s’entén estimada, llevat que una norma amb rang de llei estableixi expressament un efecte desestimatori, total o parcial, amb relació a una determinada informació.
2. No es pot adquirir per silenci administratiu el dret d’accés si concorre algun dels límits establerts per aquesta o altres lleis per tenir accés a la informació pública.”
Per tant, a diferència del que havia fet el legislador estatal a l’article 20.4 de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, en què s’havia fixat el silenci desestimatori sense excepció, el legislador català va introduir una previsió general de silenci estimatori, llevat que una norma amb rang de llei estableixi expressament un efecte desestimatori, o que en la informació pública sol·licitada concorri algun límit.
En les meves conclusions del primer apunt argumentava que el silenci estimatori previst com a regla general a la Llei 19/2014 en realitat només es produïa respecte de les SAIP en què no hi ha dades personals o no concorre cap altre límit en la informació sol·licitada, mentre que en la resta de casos, que són la majoria, el silenci s’hauria d’entendre desestimatori, fins i tot en els casos en què havia de prevaldre el dret d’accés per sobre dels límits.
En aquest segon apunt analitzaré els pronunciaments sobre aquesta qüestió, tant de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP) com dels òrgans judicials.
1. Pronunciaments de la GAIP sobre la SAIP
1.1 Pronunciament general
En primer lloc, m’he de referir als “Criteris interpretatius sobre reclamació a la GAIP en cas de silenci administratiu”, aprovats el 7 de gener de 2016 i modificats en la sessió del 27 d'agost de 2020. En aquest document es recullen els criteris interpretatius que transcric a continuació, i després en el mateix document es desenvolupa la fonamentació en què la GAIP basa aquests criteris:
“1. Quan una sol·licitud d’informació pública no és resolta expressament i notificada per l’Administració dins del termini d’un mes, la GAIP entén que es produeix silenci administratiu, és a dir, una resolució presumpta de l’Administració.
2. Davant del silenci administratiu produït, les persones interessades poden presentar una reclamació davant la GAIP, sense necessitat de manifestar-se sobre el seu sentit positiu o negatiu, ni d’argumentar si la resolució presumpta produïda d’aquesta manera és estimatòria o desestimatòria. Aquesta reclamació s’ha de presentar dins del termini d’un mes des de la data de producció del silenci administratiu, sens perjudici que, d’acord amb la jurisprudència majoritària, es pugui entendre no sotmesa a termini la impugnació de desestimacions presumptes per silenci negatiu. La persona reclamant pot invocar com a fonament jurídic de la seva reclamació els articles 39.1 i 72.1 de la Llei 19/2014 […]. La GAIP donarà el curs ordinari que correspongui a aquesta reclamació, fins a determinar el grau en què ha de ser satisfeta la sol·licitud inicial d’informació pública.
3. Alternativament a la reclamació indicada pel paràgraf anterior, si la persona sol·licitant entén que el silenci administratiu produït és positiu, pot adreçar-se de nou a l’Administració demanant que li lliuri efectivament la informació estimada per resolució presumpta (article 35.3 LTAIPBG), cosa que l’Administració hauria de fer en el termini de trenta dies (article 36.1 LTAIPBG). Si un cop vençut aquest segon termini la persona sol·licitant continua sense tenir la informació pública demanada, pot presentar una reclamació a la GAIP.”
D’aquests criteris de la GAIP destaco les idees que al meu entendre són més rellevants. D’una banda, es reconeix que un cop produït el silenci administratiu per la manca de resposta a la SAIP en el termini màxim previst a aquest efecte, la persona interessada pot reclamar a la GAIP perquè amb independència de quins hagin de ser els efectes del silenci (estimatoris o desestimatoris) l’Administració actuant ha incomplert la seva obligació, i davant aquest incompliment es pot acudir a la GAIP sense límit temporal, mentre l’Administració persisteixi en el seu silenci. I la GAIP resoldrà el que correspongui sobre el fons de l’assumpte.
Ara bé, si la persona sol·licitant considera que la seva SAIP s’ha estimat per silenci, perquè en la informació sol·licitada no concorria cap límit, podria dirigir-se a l’Administració per tal que executés l’estimació per silenci i lliurés la informació en el termini màxim de trenta dies hàbils a comptar des que es fa aquesta segona sol·licitud. Però si l’Administració ha incomplert el seu deure de notificar la resolució de la SAIP en termini, és força improbable que faciliti la informació per tal de donar compliment a una eventual estimació per silenci. I després d’aquesta segona sol·licitud, l’Administració podria contestar amb una resolució desestimatòria de la SAIP, perquè consideri que no s’havia produït l’estimació per silenci per la concurrència d’algun límit. Davant aquesta situació, la persona interessada es veuria abocada a acudir a la GAIP, però hauria perdut diverses setmanes sense obtenir cap resultat.
En conseqüència, quan es produeix el silenci per la manca de resposta de l’Administració, és més recomanable acudir directament a la GAIP, en lloc d’intentar fer valer un eventual silenci estimatori que després l’Administració pugui qüestionar per la concurrència d’algun límit en la informació sol·licitada, circumstància que es pot donar en la immensa majoria de casos.
1.2 Pronunciaments particulars
En la Resolució 176/2021, de 18 de febrer, la GAIP rebutjava la possibilitat d’inadmetre una SAIP després d’haver-se produït l’estimació per silenci administratiu. En efecte, cal parar atenció en la diferència entre la concurrència d’un límit i la d’una causa d’inadmissió. Així, si en la informació sol·licitada concorre algun límit, tal circumstància impediria l’estimació per silenci, per imposició de l’excepció establerta en l’article 35.2 de la Llei 19/2014. Però si en la informació sol·licitada no concorria cap límit, com sembla que seria el cas plantejat, en què es demanava informació sobre la situació jurídica d’una pista forestal, la manca de resposta a la SAIP en el termini màxim previst a aquest efecte habilita la persona interessada a considerar estimada la seva sol·licitud, sense que aquest efecte estimatori es pugui alterar per l’eventual concurrència d’alguna causa d’inadmissió de l’article 29 de la Llei 19/2014, a les quals no fa al·lusió l’article 35.2 quan exceptua el silenci estimatori.
D’altra banda, en les resolucions 50/2023 i 59/2023, la GAIP aplica el criteri d’inadmetre la reclamació pel fet d’haver-se presentat de manera prematura, atès que la persona reclamant s’havia dirigit a la GAIP abans d’haver-se esgotat el termini de trenta dies hàbils de què disposava l’Administració per facilitar la informació, a partir de la data en què la persona havia sol·licitat que se li lliurés la informació en execució de l’estimació per silenci de la SAIP inicial.
Així, en la primera reclamació (Resolució 50/2023) la persona interessada havia demanat el 16 de desembre de 2022 a un ajuntament que li lliuressin la informació sol·licitada prèviament, atès que s’havia de considerar estimada la SAIP, per silenci. I abans de superar-se els trenta dies hàbils de què disposava l’Ajuntament, en concret el 5 de gener de 2023, la persona interessada va presentar la reclamació davant la GAIP, la qual va ser inadmesa, per prematura, en la sessió de la GAIP de 19 de gener de 2023.
I en la segona reclamació (Resolució 59/2023), la persona interessada, després d’haver sol·licitat diversa informació a una administració, com que no havia rebut resposta en el termini previst a aquest efecte, el 9 de novembre de 2022 va dirigir a aquella administració un altre escrit en què sol·licitava que li facilitessin la informació perquè considerava que s’havia estimat per silenci la SAIP. Abans de superar-se el termini de trenta dies hàbils, en concret el 13 de desembre de 2022, la persona interessada va reclamar davant la GAIP, reclamació que també va ser inadmesa per prematura, en aquest cas en la sessió de 26 de gener de 2023.
Val a dir que en ambdues resolucions d’inadmissió de la GAIP s’adverteix la persona interessada que pot formular una nova reclamació si l’Administració no li facilita la informació en el termini indicat de trenta dies hàbils. Però el cas és que quan la GAIP va notificar a la persona reclamant aquesta resolució d’inadmissió ja s’havien superat els trenta dies hàbils, almenys en la segona reclamació mencionada (Resolució 59/2023).
Doncs bé, considero que en els casos en què la persona reclamant ha incorregut en precipitació en formular la reclamació davant la GAIP, la solució d’inadmissió aplicada per la GAIP en aquests dos precedents no encaixa bé amb la finalitat que el mateix òrgan de garantia manifesta que persegueix en els criteris generals sobre el silenci, i en concret quan es refereix a la necessitat “d’aplicar una interpretació integral favorable a la ciutadania i al dret d’accés”.
En efecte, semblaria més adequat a aquesta finalitat que, en lloc d’inadmetre la reclamació per prematura, la GAIP esperés a la superació del termini de trenta dies hàbils esmentats (en la segona reclamació de referència ja s’havia superat en dictar la resolució d’inadmissió) i, si en aquest termini l’Administració no havia lliurat encara la informació (opció molt probable), pertocaria continuar la tramitació de la reclamació i resoldre en el sentit corresponent. Val a dir que aquesta solució s’ajustaria millor als principis d’antiformalisme i pro actione que han de regir en la tramitació de qualsevol procediment administratiu.
La situació descrita té similituds amb la que ocorre quan s’interposa un recurs contenciós prematurament, abans d’haver-se produït el silenci desestimatori. En aquests casos, el criteri jurisprudencial reiterat és considerar-ho com un defecte que s’esmena automàticament si el silenci es produeix després d’haver-se interposat el recurs contenciós (per totes, Sentència del Tribunal Suprem de 7 de desembre de 2011). En definitiva, que la GAIP podria aplicar el mateix criteri i entendre esmenat el defecte si, després d’haver-se presentat la reclamació prematura, es consuma el termini de trenta dies hàbils sense que la persona interessada hagi rebut la informació de l’Administració corresponent.
2. Pronunciaments judicials sobre el silenci administratiu en les SAIP
Em referiré aquí a dues sentències dictades pel Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC) en les quals es va pronunciar sobre els efectes del silenci administratiu, quan en relació amb una SAIP no s’havia notificat la resolució en el termini màxim previst a aquest efecte.
La primera sentència és la de 28 de març de 2022 (núm. 1163/2022) dictada en el recurs núm. 25/2020, que havia interposat una administració contra la resolució de la GAIP, en la qual s’havia estimat el dret a accedir a totes les sentències dictades en recursos contenciosos en què era part aquella administració, prèvia dissociació de les dades identificatives de les persones físiques i/o jurídiques afectades. En aquesta Sentència el TSJC analitza si en el cas plantejat s’hauria produït un silenci estimatori, cosa que descarta basant-se en la doctrina constitucional recollida en la Sentència del Tribunal Constitucional 104/2018 –dictada en una qüestió d’inconstitucionalitat plantejada respecte al silenci estimatori que havia establert la Llei de transparència d’Aragó–, en la qual s’exposava que el règim aplicable seria el del silenci desestimatori fixat amb caràcter bàsic per l’article 20.4 de la Llei estatal 19/2013, i que, en haver-hi una contradicció insalvable, va portar el TC a declarar la inconstitucionalitat del silenci estimatori de la Llei aragonesa.
Sobre això, el TSJC considera que “conforme a la doctrina constitucional, procede aplicar el régimen de silencio de la legislación básica estatal”. Ara bé, a petició de la representació de la GAIP, que intervenia com a part demandada en aquell plet, el TSJC va dictar la Interlocutòria de 2 de maig de 2022, per la qual complementava la Sentència, en el sentit de precisar que la STC 104/2018 es referia a la Llei d’Aragó, la qual contenia una regulació diferent a la de la Llei 19/2014 en allò referent al silenci administratiu, de manera que no pertocava pronunciar-se sobre la compatibilitat de la llei catalana amb la norma estatal bàsica.
Posteriorment, en data 9 de juny de 2022, el TSJC va dictar la (Sentència 2208/2022), en el recurs 197/2020, interposat contra una altra resolució de la GAIP per la qual havia estimat també el dret d’accés a una informació similar a la de la sentència anterior. I en relació amb el règim del silenci administratiu aplicable, el TSJC reitera el que havia manifestat en la interlocutòria indicada, de complement de la primera sentència:
“[…] debe indicarse que el art. 35.2 de la Ley catalana 19/2014 introduce una importante limitación al silencio positivo, al establecer que no se puede adquirir por silencio administrativo el derecho de acceso si concurre alguno de los límites establecidos por esta u otras leyes para tener acceso a la información pública, lo cual podía fundar la desestimación denegatoria presunta en el caso, al aducirse dichos límites por la […]. En esta interpretación, no corresponde ahora entrar a examinar la compatibilidad del régimen de la ley catalana con la norma estatal básica, pues en este caso no operaría el silencio positivo.
Esta consideración se realiza por cuanto que la doctrina constitucional recogida en la STC 104/2018, de 4 de octubre, expresó la aplicación del régimen del artículo 20.4 de la Ley básica estatal 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, el cual está amparado por el título competencial del artículo 149.1.18 CE (regulación por el Estado del "procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas"), ante la contradicción con el régimen de silencio positivo del artículo 31.2 de la Ley de transparencia de Aragón, en tanto que efectiva e insalvable, pues uno y otro establecen regímenes de silencio administrativo incompatibles, por lo que se declaró la inconstitucionalidad de la norma autonómica por vulnerar indirecta o mediatamente el artículo 149.1.18 CE.
La normativa catalana establece un régimen de silencio positivo del cual se exceptúan los supuestos de limitación legal del acceso, por lo cual el régimen de silencio es distinto al de la Ley aragonesa, que en este caso no presenta controversia por cuanto que no opera el silencio positivo según la propia legislación catalana, de concurrir las limitaciones legales de acceso alegadas por la Administración demandante.”
En definitiva, el TSJC ha evitat, de moment, pronunciar-se sobre la compatibilitat o no de la regulació del silenci de la Llei 19/2014 amb la legislació bàsica estatal. I ha pogut evitar-ho perquè en els recursos que li han arribat no era imprescindible pronunciar-se sobre aquesta qüestió. Cal esperar a veure, doncs, si arribat el cas el TSJC considera que la regulació catalana no s’ajusta a la normativa bàsica i, per tant, planteja la qüestió d’inconstitucionalitat corresponent, o bé si per contra considera que la Llei 19/2014 no contravé la legislació bàsica estatal.
Conclusió
En definitiva, mentre no existeixi un pronunciament clar i definitiu, es manté la situació d’inseguretat jurídica actual, donada pel fet que si la persona interessada no rep en el termini previst a aquest efecte una resposta a la seva SAIP, en la majoria dels casos no pot saber amb certesa si s’ha produït un silenci estimatori o desestimatori, perquè desconeix si en la informació sol·licitada concorre o no algun dels límits establerts.
